创业公共服务质量和水平提高的体制审视

吴军宏

十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中重点强调未来中国的创新发展理念，提出要深入实施创新驱动发展战略。供给侧结构性改革主导的经济发展新战略调整，使“大众创业万众创新”引擎的打造在未来实施创新发展进程中的作用更加凸显。我们必须清醒认识到，增加公共产品、公共服务，尤其是增加鼓励和支持创业活动、促进创业企业发展创新的创业公共服务，才能保证打造“大众创业万众创新”引擎的进程和效果，才能使“双创”符合创新发展理念的要求，才能适应创新驱动发展战略的需要。

一、创业公共服务：“双引擎”动能的传动轴、动力臂

随着基本公共服务及其均等化水平和服务质量在“十二五”的大幅提升，人们对生存和发展的需求底线也随之提高，对更高水平的生活质量的渴望也更加迫切。回应这一切必须以持续的经济增长为前提，而创业是当前激发经济自身动力最好的途径。全球创业观察项目（Globe Entrepreneurship Monitor，GEM）的研究不仅证明创业活动与经济增长率存在正相关关系，而且还指出，创业对经济增长的贡献主要表现在扩大就业、促进创新、提高生产力和成长性三个方面。[1]增加创业公共服务供给，发挥“大众创业万众创新”引擎的强大力量，“激发经济自身的动力机制和约束机制”，[2]拓展创业创新空间、激发创新创造能量、塑造自主发展精神，降低创业创新成本、减小创业创新风险，从而增加经济主体市场存量、提高创业活动发生、创业企业成长发展的质量，实现人人想创业、人人能创业、创业创新成功率不断提高，汇大众创业创新智慧、聚亿万创业创新能量，有效推动创新驱动战略的深入实施。同时，创业活动的大量发生，必将伴随基础设施建设等基本创业公共服务的进一步强化和扩展，缓解基本创业公共服务落后对经济安全和消费预期的压力，从而带来新一轮的人口和资本集聚，扩充就业岗位、提高就业质量，促进人力资本的积累和增值，加快“四化同步”发展步伐，提高居民消费能力和消费水平，增强我国经济发展的内生动力和持续发展潜力。创业公共服务一方面发挥传动轴作用直接推动“双创”发展，另一方面通过“动力臂”的刚性需求倒逼创业公共服务供给。因此，创业公共服务成为打造“双引擎”的必要步骤和“双引擎”充分发挥作用的传动轴、动力臂，或者说增加创业公共服务供给就是“双引擎”作用的发挥过程。而这一过程顺利推进的关键在于解放思想、深化改革，简政放权，打破体制机制障碍。

二、体制惯性：创业公共服务质量和水平提高的“最后一公里”

新一届政府着力培育打造的“大众创业万众创新”新引擎，在具体实施过程中，却遇到了体制机制惯性的巨大阻碍。在强大的体制机制惯性面前，当前创业公共服务发展程度令人担忧，“大众创业、草根创富”的激情就无法有效促燃，创业的主体存量和创新基数十分有限且发展困难，这都不足以构成“双引擎”正常运转和有效动力的实现条件。体制惯性已经成为创业公共服务质量和水平提高的“最后一公里”。

其一，发展观念固化，对创业重视不够，是阻碍创业公共服务发展的思想障碍。地方政府对经济发展驱动力的认识，仍然停留在规模化“大公司经济”时代，没有认识到“三驾马车”驱动力已难以适应我国经济社会发展趋势的现实，没有认识到经济结构调整、发展方式转变与创新驱动发展不同步的严重后果，尤其是对投资拉动能力仍抱有希冀，仍然固守吸引外来投资的发展思路。这样，他们就不可能充分地认识到创业所潜藏的巨大经济效益和社会效益，也不会认识到中小微企业创业在推动发展、扩大就业和促进创新等方面的重大作用，更不会认识到创业推动创新驱动发展战略的重要性，也就无暇顾及这些他们认为是“小打小闹”的创业活动，不会全心全意为创业活动提供相应的公共服务。

其二，政市关系不清，市场环境优化不足，市场决定性作用的发挥依然面临挑战。“一个国家或地区创业活动的数量和质量，很大程度上取决于创业者所处的市场环境”。[3]作为当前社会主义市场经济环境主要塑造者的政府，尤其是地方政府做得还远远不够。政府与市场界限不清晰，政府难以归位，部分地方政府依然习惯于利用公共权力插手微观经济运行、干预企业管理，政府行为的偏向性选择对市场主体、市场环境的影响，市场需求结构、投资结构、劳动力结构等都被深深地打上了政府作用的烙印，制约着市场自组织、自循环系统功能的充分发挥，影响着市场秩序的有序运转，使创业企业在进入市场时因难以获取创业所需资源要素而顾虑重重，致使“大众创业万众创新”步履维艰。

其三，利益固化藩篱难打破，降费减压先手棋落地遇阻。本届中央政府下改革之先手棋，极力压缩行政审批事項，为企业清障减负，使降费减压成为促进大众创业万众创新的主要举措，但在地方却遇到了较大阻力，降费减压措施难以落地。政府在利益分配关系中也是利益主体之一，在掌握公共权力的情况下更容易发展为一个畸形的利益主体，扩大了权力的寻租空间。审批事项作为他们重要的利益输送渠道，在之前的体制机制中，这种不当利益却因“强势政府”掌控的规章制度而合法化。在这种情况下，新创企业一旦进入市场，必然受到各种行政审批事项的制约，每一项审批事项都对创业企业成长和发展形成阻碍，增加了创业企业的经营风险，挤压了投资创业领域，甚至成为压垮创业企业的“最后一根稻草”。

其四，治理方式落后，政府职能转变慢，已经成为创业公共服务质量和水平提高的主要障碍。受到传统管理方式惯性、政府职能部门迷恋局部私利、社会主义市场经济发展不健全等因素相互作用的影响，政府（尤其是地方政府）依然采用强势管理、直接管理等与“双引擎”打造不相适应的治理方式。在政府精力和财政支付能力有限的条件下，创业领域依然面对政府主导资源配置的基本模式。政府不从市场领域脱身，不加快转变政府职能，就很难发挥政府依法履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务和环境保护职能的功效，也无法形成创业公共服务促进创业活动发生和创业企业发展的强大动力。

其五，制度建设和创新不足，导致配套措施随意性强、协调性差且难得长效保证。制度对创业公共服务发展具有根本性意义，支持创业的体制机制必须转化为内生性的制度安排。在创业活动发生和创业企业成长的过程中，离不开政府的制度性保障和务实性支持。但是，现实中创业教育培训敷衍了事、创业孵化园配套设施简陋、创业信息及时性共享性差、创业财税优惠政策有名无实、创业金融服务重融资轻风险处理、创业科技服务不到位等问题仍然比较严重。很大程度上，这都是有措施无制度、有制度无协调、无创新的结果，直接阻碍了创业公共服务质量和水平的提高。

三、深入推进简政放权，提高创业公共服务质量和水平

第一，转变经济增长逻辑，明确创业定位，树立“创业—创新—发展”的理念。一是要明确创业在发挥“双引擎”驱动力作用时的基础地位，切实转变观念、务实推出举措、落实创业政策、提高服务质量，形成“敢放—能放—会放”的简政放权格局，充分发挥创业在拓展就业领域、增加市场活力、加速经济增长、提高创新能力、保持社会稳定等方面的作用；二是要明确简政放权在树立“创业—创新—发展”的理念、增加和扩大创业公共服务供给力度和范围过程中的关键作用，建立科学技术引领创业、政府政策服务创业、市场环境激发创业、社会氛围助力创业的长效机制，促进创业活动的发生、支持创业企业的蓬勃开展，为创新驱动发展战略提供持续增长的创新主体存量和发展基础；三是要充分发挥简政放权在培育社会主义市场经济体制和培养创业创新文化意识方面的重要作用，“营造鼓励大胆探索、包容失败的宽松氛围，使创业创新成为全社会共同的价值追求”，“使创业创新成为人们普遍的生活方式”，[4]使创业公共服务成为创业者身边摸得见、够得着的“日用品”。

第二，厘清政市边界，让政府承担更多的资源整合任务，健全社会主义市场经济体制，优化市场环境。首先，逐步归位政府应有职能，逐步退出微观经济领域，卸除束缚着市场主体的“无形枷锁”，归位错装在政府身上的“有形之手”，真正做到该管的管住管好，不该管的坚决不管，也不干预。其次，加快社会主义市场经济体制建设，加速社会主义市场经济体制相关法律制度的制定，规范现有市场主体的经济行为，完善和优化市场公平竞争、优胜劣汰的良好环境，由市场来完成经济主体进入、资源配置、利益分配等环节。再次，政府利用公共资源的次级配置，尤其是财政支付手段，撬动和引导更多市场资源向创业领域流动。最后，加强市场监管和经济调节，创新政府监管方式和服务模式，实施放管结合和定向调控，适时适当补充市场失灵领域，构建界限清晰、权责一致、分工合理、运转高效的政府治理体系和公平有序、制度完善、法治健全、充满活力的社会主义市场经济体制，为扩大创业公共服务范围、提高创业公共服务质量和水平提供良好的体制环境，为市场活力充分迸发、创业创新能量充分涌流提供有序的市场环境。

第三，建立健全清单管理制度，制定时间表，有序缩减行政审批事项，降低创业企业的创业成本。国务院制定了“中央先行、地方逐步展开”的策略，要用“壮士断腕”的决心，从取消、下放、整合三个方面同时展开行政审批项目缩减，最大限度地为市场主体松绑、为创业兴业开路。地方政府要积极参与到策略实施中来，主动承担起应当承担的责任和必须完成的任务。首先要权衡眼前利益和长远利益关系，建立健全清单管理制度，对照“权力清单”清理行政审批事项，把应有的合法合理权力和监督管理、行政审批事项全部纳入“权力清单”，将不可为事项和不能为行为纳入“负面清单”。真正做到“清单之外不可为、清单之内必须为”。其次，积极主动制定缩减行政审批事项时间表，并向社会公开发布，接受广泛监督和质询，并及时与相关法律法规规章制度相衔接，由此锁定改革和管理的底数，进一步厘清政府与市场的界限。最后，要注重将整合必要行政审批事项与创业公共服务平台建设结合起来，最大限度挖掘缩减审批利好，形成更有效的“管”和更积极的“放”相结合的缩减行政审批有序局面，促进政府职能更多地向服务市场、服务企业、服务创业创新转变，有效降低创业成本、減轻创业企业发展压力。

第四，加速政府职能转变，加快培育市场化、社会化治理主体，推进创业治理能力和治理体系现代化建设，降低创业企业接受治理的成本和参与治理的门槛。加速政府职能转变的关键在于加快政府管理理念向治理理念转变。首先，进一步厘清各职能部门权责关系，保证创业者和创业企业利益表达渠道的畅通，发挥创业孵化器、创业创新园区、中小微企业协会、企业行会商会等平台的利益表达和信息综合功能，提高利益表达的效率效能和信息共享的效率。其次，提高创业者和创业企业的自我组织管理能力，鼓励组织和设立代表创业企业利益、具有较高管理水准的专业化、社会化管理机构，使创业者和创业企业既直接参与自我组织管理，又通过代表自身利益的组织机构间接参与创业政策的决策、创业管理规则的制定，以此加快市场化社会化治理主体的自我发育和外部培育，以降低创业企业接受治理的成本，防止部门利益固化。再次，规范政府行为，完善行政执法体制、程序和方式，形成自觉维护宪法和法律权威、全面依法行政的良好局面，重点解决权责交叉、多头执法、执法乱作为、慢作为、不作为等问题，坚决纠正简单、粗暴、野蛮执法行为，为创业兴业营造良好的法治环境。最后，借力“互联网+”，搭建创业信息共享平台、创业企业信用平台、创业公共服务阳光政务平台，构建政府主导的多元互动治理模式，降低创业企业参与治理的门槛，实现强调政府主导作用的整体化治理和强调多方参与合作互动的多元化治理紧密结合的协同治理，提高创业治理能力和治理体系现代化水平，稳步提高创业公共服务质量和水平。

第五，围绕创新发展理念，结合本地实际，加强制度创新、政策创新、机制创新、服务举措和服务模式创新，提高创业公共服务各个项目领域的供给能力、服务能力和协调能力。首先要建立鼓励创新的激励机制，加强中央部委和各级地方政府创新创业公共服务各环节的奖励力度，制定奖励标准、提高奖励水平，积极设立试点，及时推广经验，并将该指标纳入干部绩效考核；其次，紧抓关键领域和关键环节开展创新，在创业金融服务领域的融资和风险控制处理、创业孵化服务领域的服务方式和服务项目、创业技术服务领域的人才培养与管理和技术转化与应用、创业信息服务领域的技术手段和平台建设、创业教育培训服务领域的教育内容和实践方式等方面的制度创新、政策创新、机制创新要有突破性进展；最后，要以满足创业者和创业企业发展需求为出发点，以部门职能职责及发挥其有效作用为落脚点，提高部门间协调合作、协同服务的能力，创新合作方式、联合机制和服务手段，扩大服务项目的影响范围，提高服务效率。

本文系重庆市决策咨询与管理创新计划重点课题《重庆市创业公共服务体系的现状分析与改革研究》（项目编号cstc2016jccxBX0001）、重庆市教委2016年人文社会科学研究课题《我国政府创业公共管理职能转变的思路和对策研究》（项目编号16SKGH036）和重庆市2016年度社科规划重点委托项目《重庆市两江新区创业公共服务发展对策研究》（批准文号，渝委宣[2016]91）的阶段性成果。

参考文献：

[1]高建，程源，李习保，姜彦福.全球创业观察中国报告（2007）——创业转型与就业效应[M].北京：清华大学出版社，2008：8-9、56.

[2]洪虎.“以科学发展为主题的“十二五”改革”，载迟福林主编.聚焦“十二五”改革——改革是加快转变经济发展方式的强大动力[M].北京：中国经济出版社，2011：5.

[3]许正中等.走向创业型经济——以创新创业带动就业的政策选择[M].北京：中央广播电视大学出版社，2010：193.

[4]大众创业万众创俗人：你我都是中国经济增长新引擎[EB/OL].人民网，2015-3-5.http：//finance.people.com.cn/n/

2015/0305/ c1004 -26643284.html.

作者单位：中共重庆市丰都县委党校

责任编辑：胡 越