“互联网+”背景下区域地方政府协作治理研究

2017-06-24郑迦元李瑞

重庆行政 2017年1期

郑迦元　李瑞

2016年3月5日，在第十二届全国人民代表大会第四次会议上，李克强总理提出了大力推行“互联网+政务服务”，充分体现了互联网在现代社会的重要性。随着信息技术的发展，移动互联网、云计算和大数据等新技术被广泛应用于社会生活，我国区域地方政府合作治理也深受“互联网+”时代浪潮的洗礼。因此，区域地方政府协作治理如何经受住“互联网+”时代的考验成为一个亟待解决的重要现实问题。

一、“互联网+”与区域地方政府协作治理的含义

党的十八届三中全会指出，要推进国家治理现代化就必须实现政府治理现代化，因此实现区域地方政府协作治理现代化尤为关键。要探讨“互联网+”背景下区域地方政府协作治理的相关问题，首先要对概念有清楚的认识。

（一）“互联网+”

简单来说，“互联网+”的含义可以是“互联网+各种传统行业”，但实际上“互联网+”不只是两者简单的结合，而是通过现代信息技术网络平台，使互联网和各个传统行业深入交融，开发全新的发展模式。它是一种新社会形态的代表，即将互联网在社会资源配置中的优化、集成作用最大化发挥，提高社会创新和生产能力，形成更广泛的以互联网为基础设施和实现工具的经济发展新形态。

（二）区域地方政府协作治理

自21世纪以来，西方的公共管理学者提出了“整体性治理”、“复杂性网络治理”等概念，强调政府在进行公共事务治理时不仅要对政府内部各部门的机构与功能进行整合，而且要促使跨区域政府之间进行协作。[1]区域地方政府协作治理包括两层含义：一是从纵向来看，不同层级政府间可以构建超越本行政区域管辖权限的机构，来有效处理跨行政区的公共事务。二是从横向来看，同级地方政府或政府职能部门之间，从管理系统整体特征出发，应协同开展横向协商与联合行动。[2]

“互联网+”背景下地方政府协作治理是利用目前正在发展的新型科学技术，把以前的治理合作模式进行颠覆性的改变，打破传统的“碎片化”治理模式，形成区域间更紧密的协作，以多方协作促發展，打造一个具有跨时代意义“互联网+”背景下的政府协作治理。

二、区域地方政府协作治理现状

区域地方政府进行协作治理是政府治理现代化的题中之义，受到学界关注，但因历史文化等各方面因素影响，我国区域地方政府协作治理仍存在如下问题。

（一）区域地方政府间治理理念碎片化

实现跨域治理的重要前提与目标在于政府内部建立有效的治理理念，认识其核心内涵与价值意义。但由于各地方政府所管辖地区的经济发展水平与社会文化的差异性，对区域的协调合作理念的认识也有所差异。

有些地方政府在制定政策时皆以本地区的利益为主，并未主动与相邻区域的地方政府进行相应的沟通。针对相同的公共问题所付出的成本不同、难易程度的差异，都会使各地方政府对协调合作的认知产生差异，进而影响地方政府的跨域治理的合作程度与效率。部分地方政府对跨域治理的认识不足，各自为政，严格遵守行政区划，“下级服从上级，地方服从中央”，极少关注跨行政区域的公共性问题，很难形成一致的跨域治理理念。政府官员的绩效与地区的经济发展水平相挂钩，忽视整个区域的协调发展，对实现区域经济社会协调发展的合理性认识的缺失，导致出现诸多公共性问题。[3]

（二）区域地方政府间经济水平失衡化

近年来，随着国家西部大开发战略的实施，经济社会事业得到长足发展，取得显著成效，但国家相互间经济发展的不平衡问题仍比较突出。一是经济总量差距较大，二是经济运行质量差距明显，三是群众生活水平差距明显。国家各区域经济发展水平不同，则意味着不同的利益诉求，意味着合作的利益和成本的分配是不平衡的。首先，经济发展不平衡表现为各地区企业处于产业链的不同位置，这虽然有利于发挥各自的比较优势，但也容易产生各种摩擦；其次，经济发展不平衡还体现在各地区法治环境与市场制度的差异上，这种差异既不利于深层次的合作，又增加了法律、政策协调等方面的成本。由此可见，各地区的经济发展差距较大将会增加导致跨区域的地方政府进行协作治理的难度。

（三）区域地方政府间利益分配矛盾化

新一代信息技术的应用使政务数据流通共享，公民意志表达和社会监督方式便捷高效，为地方政府治理带来机遇。政府是最大的信息集合，只有实现数据整合和资源共享的统一，打破长期以来地方政府之间缺乏协调、信息烟囱的现象，才能使地方政府之间互联互通成为可能。[4]

地方政府希望借助信息平台建设的东风，为公众提供更便捷、更高效的公共服务，增强政府公信力和社会治理能力。就地方政府而言，这种信息技术资源在政府部门内部是一种可竞争的核心资产，拥有更多的数据和技术意味着将掌握更大的核心竞争力。地方政府内部原本存在的竞争和利益冲突已经让部门与部门之间、上下级之间产生矛盾，再加上对这一新资源的争夺，部门利益割据的现象就更加严重。各方利益汇集后，当各部门为了保证自身利益不受侵害，可能会通过手中掌管的权力保护自己的利益，最后损害了整体利益。因此，各地方政府可能因利益趋使，导致政策执行偏离目标，最终无法形成区域间地方政府的良好协作。[5]

（四）区域地方政府间人才建设滞后化

互联网时代的政府治理，并不是做几个政府门户网站就行了，政府部门也应该主动适应和引领互联网时代发展的潮流。要建立适应互联网社会需要的政府治理机制，就必须发掘高质量的专业人才。

但目前，大部分市级及市级以下的相关科技人才建设都相对滞后，主要原因包括：其一，地方政府资金投入有限。我国虽然经济总量已经跃居世界前列，但全国平均水平仍非常低，区域发展水平不均衡。因此，经济发展制约了对信息技术及人才培养的资金投入。其二，路径依赖所造成的路径阻塞。在信息化建设的过程中，由于缺乏整体的设计和统一的标准，导致地方政府信息技术发展各自为阵，难以形成合力。其三，原有的信息技术和人才培养基础薄弱。互联网时代对信息技术的要求并不是一蹴而就的，各地方高等教育水平和高级技术人才、管理人才优劣同样影响着大数据对地方政府治理的作用。

三、“互联网+”背景下推进区域地方政府协作治理对策

在“互联网+”背景下，我国应该充分利用新兴互联网信息技术资源，从区域地方政府协作社会治理问题发生的根本原因着手，以全新的“互联网+”视角解决当下地方政府协作所存在的主要问题。

（一）重塑整体性合作治理理念

在“互联网+”时代背景下，跨区域地方政府应该使政府治理更移动化、数据化、智能化，对治理不同区域之间政府部门关系及信息系统等碎片化问题进行有机协调与整合，不断从分散走向集中，从破碎走向整合，以整合、协作的方式实现跨域治理。重塑整体性合作治理理念，可从这几方面努力：

第一，利用新媒体平台实现跨区域治理。整体性治理理论强调“整合化”的组织形式，摒弃传统的行政区划的束缚，实现资源的有效利用。具体操作上，地方政府可通过微博、微信、博客等新媒体渠道，将大量的跨行政区域的公共问题纳入到政府管理范围之内，共同合作促进协调发展。

第二，利用网络实现协同性治理。构建跨区域地方政府网络化管理，通过互联网将各个区域内的政府与社会，信息与事件融合成一张密不可分、浑然一体的大网，并在这些地理网格内，建立涵盖人、地、物为核心的基础数据库。这种跨区域的网格化管理模式，从主体和性质上讲，它既是一张社会网，又是一张政府网。从属性和形态上讲，它既是一张地理意义的实体网，又是一张技术意义的互联网。[6]

第三，进一步发挥互联网平台自动化、智能化的特点，构建整体性治理的政府沟通与协作机制。各区域地方政府应利用互联网最新技术，如物联网大数据、云计算等，建立良好的对话沟通平台。突破传统僵化的行政区划的限制，建立完善的区域信息共享平台，完善信息公开制度，实现信息公开与透明，保障信息完整性，促进区域协调发展。

（二）缩小差异实现经济一体化

“互联网+”时代背景下，信息网络以其开放性、便捷性、低成本性无处不在，这为不同区域的经济发展提供了基本相同的条件，为区域平等竞争提供了基础，为实现区域经济一体化提供了可能，从而有利于打破因经济发展不平衡导致的区域地方政府协作障碍。因此，要注意以下几个方面的问题：

第一，利用互联网缩短地区间距离。网络时代的生产要素是以无形的知识、技术、信息为核心，空间距离对区域经济的影响越来越小，距离成本的花费越来越少，从而为发达地区向不发达地区的经济技术扩散提供了有利条件。第二，树立互联网思维，加强协同创新。网络经济具有受环境的影响小、投入少、市场进入门槛低等特点，这些因素特别有利于技术含量高的、新兴中小企业的发展。这对于地处偏远、交通不便的不发达地区中的中小企业的发展具有更重要的意义。第三，建立普惠金融、云物流和自媒体等经济发展的新模式。落后地区应抓住这种历史性的机遇，凭借具有相同技术含量的网络与发达地区同步，研究全球的经济动态，寻找机会，以后发优势直接进入网络经济时代，实现跨越式发展，实现区域经济一体化。

（三）实现跨区域利益公平分配

“互联网+”时代背景下，只有实现政府部门的跨区域、跨部门整合，才能真正实现政府的有效治理，从而提高政府治理能力。实现跨区域利益公平分配，要做到以下几个方面：

第一，制定相关的法律制度。跨区域政府可以充分利用互联网这一平台将法律制度落实其中，让广大人民群众对地方政府的政策制定进行监督，构建一个以制度为依据的和谐社会。第二，建立大数据开放平台。地方政府智慧门户网站将是当前地方政府数据开放平台的发展方向。在这一平台，不仅实现了数据的从无到有，从少量到多数，还将进一步发展为地方政府部门之间、公众与社会组织对政府的监督平台。第三，以政务服务平台为基础，加大力度推进政务公开。如一些地方部门初步构建互联网政务服务平台，积极开展网上办事，取得一定成效。这一做法，充分利用互联网信息技术，在顶层设计、制度建设、硬件投入、平台宣传等方面下足功夫，杜绝腐败、推动民主。

（四）加强互联网技术人才培养

“互联网+”时代背景下，只有培养更多的相关技术人才，才能使互联网信息技术作用于区域地方政府协作之中，最终实现“互联网+政务服务”。加强互联网技术人才培養，可从以下几个方面着力：

第一，推进高等院校培养网络技术人才。高等院校一直为我国技术开发创新培养和输送大批优秀人才，是我国科技发展所需人才供给的前沿阵地。互联网时代，高等院校开设电子商务、计算机软件工程等专业，为社会培养一批符合时代需求的新型人才。

第二，加快人才联合培养力度。联合培养人才是一种新的教育理念和模式，在这种模式下，可以使人们获得更实用的工作能力，加快复合型人才的输出。

第三，实施技术人才引进。在人才储备薄弱的情况下，地方政府可以通过优厚的奖励性政策吸引人才，这样一方面可以帮助地方政府打开大数据使用的僵局，另一方面有利于带动和培养一批新的技术人员。

国家社会科学基金项目“‘互联网+背景下推动地方政府治理精准化的机制创新研究”（16XZZ016）

参考文献：

[1]崔晶.都市圈地方政府协作治理[M].中国人民大学出版社，2015.

[2]于鹏，李宇环.地方政府协作治理模式：基于战略问题的类型学分析[J].行政论坛，2016（4）：42-46.

[3]崔萍.地方政府实现公共事务跨域治理的有效途径研究—基于整体性治理的视角[J].经济研究导刊，2013（21）：218-220.

[4]张勇进.智慧政务与政府治理转型[J].传媒：MEDIA，2015（3）：21-23.

[5]龚玮.我国区域地方政府合作的困境探析[J].经济看点，2013（3）：79-80.