街道政权实体化初探

李治平

街道有两种基本涵义：一是指两边有房屋的比较宽阔的道路，二是我国乡级行政区划的一类。本文所称街道是指乡级行政区划。

一、街道行政区划及政权现状

街道是我国地级市市辖区或县级市（以下称区或市）辖区乡级行政区划的一类。在实际工作中，部分县（含自治县，以下同）人民政府由于工作需要也设立了若干街道。因此，街道是县级（含区、市，以下同）行政区域中乡级行政区划的一类，街道办事处是县级人民政府在街道设立的行使乡级人民政府职能的派出机构。根据现行法律规定，我国设立省、市、县、乡四级地方政权即地方人民代表大会和人民政府，街道因不是法定的乡级行政区划而没有成为法定的乡级政权。

根据民政部的统计公报显示，截至2015年12月底，全国乡级行政区划39787个，其中镇20515个、乡11315个、街道7957个，镇、乡、街道分别占全国乡级行政区划总数的51.56%、28.44%、20%。2015年末，全国乡级行政区平均人口3.46万人，初步测算，2015年末全国镇、乡、街道行政辖区人口分别为7.1亿人、3.33亿人、3.3亿人，街道辖区人口总数占全国总人口的24.3%，已接近或超过全国乡辖区的人口总数。毫无疑问，街道以其数量和人口分别占乡级行政区划总数的五分之一和四分之一，已成为我国乡级行政区划和政权建设体系中十分重要的组成部分。

在现实运行中，街道处于一个比较尴尬的地位，主要表现在两个方面：一是责大于权，街道各类领导机构所承担的责任与所赋予的职权不相适应，如街道办事处实际上承担着有诸多责任的人民政府职能，但又不是独立的法人，没有相应的执法权和处罚权等。二是虚大于实，街道实质是乡级行政区划中单独的一类，但在国家制度安排上由于没有实体化的法律地位而只能按照虚体化的体制即派出机构模式运行。因此，街道的现状是实体化的行政区域、虚体化的制度安排，内容上的实体化、形式上的虚体化。

二、街道政权实体化的必要性和可行性

街道政权实体化就是将街道作为法定的乡级行政区划，将街道政权纳入法定的乡级政权体系。

（一）现行街道政权虚体化体制的弊端

1.虚体化体制与实体化的政权建设不相适应。目前街道政权领导机构均是县级党政机关的派出机构。按照这种制度安排，街道没有本级“两代表”和“两会”即党代表、人大代表、党代会、人代会，所有领导干部全部实行任命制。但街道辖区内党的建设、经济社会发展、城市管理、社会治理等工作，以及县级党委、政府对街道的各种考核奖惩等与乡镇没有实质区别。众所周知，派出机构最大的不足就是不能作为独立的民事主体，缺乏与其工作职责相匹配的相对独立的行政执法等权力，街道辖区居民没有参与本级民主政治建设的法定机会，这显然是一种不完善、不健全的制度安排。根据全面深化改革的要求，应将街道政权实体化作为国家行政体制改革的重要内容纳入议事日程。形象地说，就是对街道政权建设进行“供给侧”改革，即增加有效的街道本级政治民主权利和行政执法权的供给。

2.虚体化体制与扩大基层民主政治不相适应。政治民主主要分为选举民主和协商民主两大类，就广大的普通居民而言以选举民主为主。由于街道现行虚体化的体制机制，极大地削弱了全国总人口四分之一的街道居民参与街道本级民主政治建设和国家事务管理的法定权利的机会，而占全国总人口同样比例的“乡”辖区居民可享有这种权利的机会，这与健全和完善人民代表大会制度、加强基层民主法治建设的要求不相适应。

3.虚体化体制与城市化进程不相适应。我国的乡级行政区划的设置，主要是根据县级行政区域内人口状况、城市化程度和产业发展等因素设置的。虽然街道是县域内城镇化程度最高的区域，但街道辖区居民参与本级国家事务管理的法定权利在事实上被剥夺了，没有直接听取和审议街道行政机关工作报告等法定机会，显然，这是对街道辖区居民极大的不公平。从这个角度说，每设立一个街道，客观上剥夺了这个街道辖区居民在乡镇可能享有的参与本级国家事务管理权利的法定机会，这是我国城市化进程同时也是我国法治进程中极为尴尬的事情，在一定程度上也挫伤了街道居民参与辖区其他基层类别民主政治的积极性。

（二）街道政权实体化的必要性

1.完善、健全街道政权法律体系建设的需要。从国家层面的立法看，建国以来，国家调整街道的法律依据分两个阶段：一是在2009年7月以前，由两部法律即《城市街道办事处组织条例》（以下简称《条例》）和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《组织法》）同时调整，2009年6月第十一届全国人大常委会第九次会议决定废止该《条例》，不再作为调整街道办事处的法律规范。二是2009年7月以后仅由《组织法》调整，该法第六十八条第三款规定：“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关”。从该法律條文看，至少存在两个瑕疵：一是调整范围没有包括县人民政府；二是没有明确街道办事处的职能职责、产生方式等。因此，调整街道政权建设的国家层面的法律规范严重缺失，特别是县行政辖区内设立街道可以说没有法律依据。总之，作为全国8000个左右的街道和街道办事处，缺乏必要的法律调整依据应当说是我国法制建设过程中的一个较大缺陷，按照全面依法治国的要求，需要对涉及街道和街道办事处的法律规范予以修正和完善，切实做到有法可依、于法有据。

2.扩大基层民主政治建设的需要。随着人们物质生活水平的提高，广大居民的精神需求随之增加，民主政治权利是精神需求的重要内容，特别是其中的选举权、被选举权和表决权更是不少居民渴望依法享有的权利。街道政权实体化，必然产生本级“两代表”，按照平均每个街道70名本级党代表和人大代表计算，全国8000个左右的街道将新产生110万名左右的本级“两代表”。这将是一个庞大的直接参与基层民主政治建设的群体，这些新当选的“两代表”及受其直接影响的居民会有较大的“成就感”和“获得感”，同时，通过这个群体可引导和带动其他居民提高对基层民主政治建设的积极参与，进而提升基层民主政治建设的广度和深度。

3.加强城市管理的需要。由于街道是县级行政区域中城市化程度最高的区域，其管理服务的对象主要是城市居民，管理服务的内容主要是城市管理、城市执法、城市创建、旧城改造、基层社会治理、就业创业服务等，显然现行虚体化的街道体制机制不能完全与其管理和服务对象及内容相匹配。因此，适应城市管理的需要必须完善和健全实体化的街道政权体制机制。

4.健全和完善乡级政权体系建设的需要。如前所述，法定的乡级行政区划包括乡（含民族乡）、镇两类。事实上，县级人民政府早已将街道等同甚至优于辖区内乡镇对待和管理，民政部、国家统计局等国务院职能部门的相关口径也早已将街道作为与乡、镇并列的乡级行政区划单独统计并公布。因此，街道已是事实上的乡级行政区划，只是没有正名。这需要法律上的认可并由此建立规范的体制机制，真正做到形式与内容的统一。

（三）街道政权实体化的可行性

1.修改法律在技术上简便。将街道政权实体化，首先是修改法律法规。从修法的技术上说，仅需对宪法、相关法律法规和规范性文件的相关条款增加“街道”字样或者调整相关文字表述，不需另起炉灶单独立法。当然这仍是一个系统性的修法工程，但相对其他立法而言比较简便，在立法技术上难度较小。

2.对财政供给人员编制和财政支出影响较小。实体化的街道政权建设需要增加一定的财政支出，如党代会、人代会经费等，但这些经费额度不大。人员编制也可在保持相对稳定的基础上适度增加，也可在县域内乡、镇、街道和县级部门、单位之间进行结构调整或调剂。

3.社会震动较小，可操作性强。街道政权实体化涉及层级仅限于街道这一级，调整的是基层政权建设的一部分，是国家政权体系内部的变动，基本不涉及普通民众的民计民生，对普通居民的日常生活没有负面影响，反而可增加街道居民行使民主政治权利的机会，因此街道政权实体化不存在社会风险和矛盾，能为广大街道居民接受。

三、街道政权实体化的初步设想

街道政权实体化首先需要修改宪法相关条文和相关法律法规和规范性文件，在此基础上，重组街道各种政权机构并按照实体性政权机构运行。

（一）确定街道及行政首长的称谓

有两个选项：第一，街道、主席体制。即行政区划名称仍称“街道”，行政机构称“街道人民政府”，街道人民政府行政首长称“主席”（比照自治区人民政府行政首长）。这种体制的好处是“街道”作为行政区划已被人们所习惯，但也有弊病：如将“街道”作为行政区划名称，其行政首长不便称“长”，如“街道长”或“道长”显然不妥当甚至会引起歧义。第二，里、里长体制。即行政区划名称称“里”，行政机构称“里人民政府”，行政首长称“里长”，因为在我国古代的基层行政区划中有“里、里长”的建制。这种体制的好处是行政首长可称“长”，弊病是“里”作为行政区划名称被人们接受和习惯还有一定的适应阶段。综合这两种体制的利弊，“街道、主席体制”仍可作为比较恰当的名称称谓选择。

（二）修改宪法及相关法律法规

修改法律法规包括五个方面：一是宪法，由全国人民代表大会负责修订。二是法律，主要包括组织法、选举法、代表法、村委会组织法、居委会组织法等，由全国人大或全国人大常委会负责修订。三是行政法规、部门规章及相关规范性文件，由国务院及各部委和直属机构负责修订。四是地方性法规、规章及相关规范性文件，由省级人民代表大会及其常委会和省级人民政府及其职能部门负责修订。五是党内法规、规章及相关规范性文件，由中共中央及直属部门、地方各级党委及部门负责修订。宪法是具有最高法律效力的法律，是国家的根本大法，是制定和修改其他法律法规的“母法”，按照我国立法权限和程序的相关规定，下位法的制定和修改必须服从上位法。因此，街道政权实体化建设应首先通过修法确立街道的法律地位，而修法的关键和核心是修改宪法，相关法律法规规章和规范性文件应根据宪法修正案及时修改。本文仅就宪法的修改提出如下具体建议：

本文提出的宪法修改建议的前提是以“街道”和“主席”分别作为街道行政区划和行政首长名称。据此，需要修改的宪法条文涉及“第一章总纲”和“第三章国家机构第五节地方各级人民代表大会和地方各级人民政府”，共七条八款，具体包括：

1.第三十条第三款：“中华人民共和国的行政区域划分如下：（三）县、自治县分为乡、民族乡、镇。”修改意见：在“县”前面或“自治县”后面增加“不设区的市、市辖区”，在“镇”后面增加“街道”字样，即县、自治县、不设区的市、市辖区分为乡、民族乡、镇、街道。

2.第九十五条第一款：“省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府。”修改意见：在“镇”后面增加“街道”字样，即街道设立人民代表大會和人民政府。

3.第九十七条第一款：“县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表由选民直接选举”。修改意见：在“镇”的后面增加“街道”字样，即街道人民代表大会代表由选民直接选举。

4.第一百零一条第一款：“地方各级人民代表大会分别选举并且有权罢免本级人民政府的省长和副省长、市长和副市长、县长和副县长、区长和副区长、乡长和副乡长、镇长和副镇长”。修改意见：在“镇长和副镇长”后面增加“主席和副主席”字样，即街道人民代表大会选举并且有权罢免街道人民政府主席和副主席。

5.第一百零二条第一款：“县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表受选民的监督”。修改意见：在“镇”后面增加“街道”字样，即街道人民代表大会代表受选民的监督。

6.第一百零五条第二款：“地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。”修改意见：在“镇长”后面增加“主席”字样，即街道人民政府实行主席负责制。

7.第一百零七条第二款：“乡、民族乡、镇的人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令。”修改意见：在“镇”后面增加“街道”字样，即街道人民政府执行街道人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令。第三款：“省、直辖市的人民政府决定乡、民族乡、镇的建置和区域划分”。修改意见：在“镇”后面增加“街道”字样，即省级人民政府决定街道的建置和区域划分。

（三）重建街道政权组织体系

1.设立街道党委。撤销街道党工委和纪工委。按照党章和相关规定产生街道党代表，通过召开街道党代会选举产生街道党委和纪委。街道党委向街道党代会报告工作、执行街道党代会决议，接受上级党委的领导。街道纪委受街道党委和上级纪委的双重领导。

2.设立街道人民代表大会。取消县级人大常委会街道工作委员会。按照代表法和选举法等相关法律法规的规定产生街道人大代表，通过召开街道人代会选举产生街道人大主席团及主席、副主席，街道人代会的职能职责比照乡镇人代会并适当调整。

3.设立街道人民政府。取消街道办事处。通过召开街道人代会选举产生街道人民政府主席、副主席，街道人民政府向街道人代会负责并报告工作、执行街道人代会决议，接受上级人民政府的领导，街道人民政府职能职责比照镇人民政府并适当调整。

4.同步调整街道其他机构。如增设或调整街道城市综合执法机构等，县级部门在街道设立的派出机构实行街道和派出部门双重管理等。

作者单位：重庆市巫溪县宁河街道

责任编辑：张 波