农业综合开发产业经营项目财政资金投资改革的基本路径

李志勇　张晓波　王爱国　胡琦

以强化农业基础设施建设、推进农业现代化进程、提高农业综合生产能力为主要目标的农业综合开发，一直是财政支农的重要组成部分，农业综合开发资金在农业基础设施、生态环境建设，农业结构调整以及农业产业化经营等方面发挥了积极的作用。一直以来，农业综合开发项目投资以财政补贴、贴息贷款为主，近年来在国家政策层面有了新的突破，各地在实践中做了一些有益探索，投资方式呈现多元化特点。然而，在一些地方，由于农业综合开发产业经营项目在资金投入、运行、监管等方面不够完善，也暴露出一些问题，需要在完善体制机制方面进行新的探索。本文针对当前存在的突出问题，结合一些地方实践，对农业综合开发产业经营项目财政资金投资改革提出可能的对策思路。

一、改革的动因：传统财政资金投资方式存在一些弊端

从我国实践看，农业综合开发产业经营项目财政资金投资的主要模式有政府直接投资直接管理模式和财政直接补助模式。在实际运作過程中，政府职能机构直接参与项目选择，项目采取逐级申报审批的方式。

（一）政府直接投资直接管理方式

政府直接投资直接管理模式，即在农业综合开发项目中，项目资金的筹集、项目的组织与建设、项目建成后其运作的管理主要由政府相关部门负责。这种模式主要适用于资金量大、建设周期长，并且项目运作经济效益偏低的项目。

从实践看，这一模式存在两个方面的问题：一是由于政府相关部门间业务和职能的界定不清、各部门间缺乏有效的协作，上级“重审批、轻监管”、下级“重申报、轻使用”等现象比较普遍，资金审批与使用脱节，激励约束机制不够有力，导致项目管理的效率较低；二是由于政府财政能力有限，使得许多具有较好经济社会效益的项目难以启动，从而呈现出财政支农力度不足。

（二）财政直接补助方式

依靠政府财政资金对农业项目进行补助和贷款贴息是世界各国政府支持现代农业发展普遍采取的方式。其基本思路是，基于市场力量的挖掘和释放，通过政府向金融部门和农户提供必要的财政补助或补贴，来扶持农业综合开发项目[1]。基于此，为农户、涉农工商企业、金融部门等微观经济组织转移和分散部分风险，刺激金融部门和涉农企业等相关经济组织的积极互动，最终达到保护农业弱质产业、发展现代农业的目的。

这种模式的优势在于：一是通过政府为商业银行提供必要的信用担保或提供一定比例的利息率补贴，为金融部门参与农业综合开发项目建设投资分散和转移部分风险，增加其对涉农产业领域融资的动力；二是为农业的经营主体开展商业性融资降低门槛，可以在一定程度上解决农业综合开发项目区域范围内农业内部资本积累能力弱和财政对农业投资不足等问题。

从实践看，这种模式也存在一些问题：一是由于财政资金投资、运营、监管主要运用行政手段，市场机制未能充分发挥作用，资金供需不够匹配，财政政策的效应递减，资金使用效率和效益不高；二是由于农业企业遭遇自然风险的机率高，抵御市场风险能力弱，贴息贷款风险依然较大；三是政府的不同部门以及不同层级的政府部门之间行为缺乏协调性以及政府部门与金融部门之间职权、责任、利益关系和权利义务关系不明晰。

二、改革的实践：拓宽投资渠道的探索

基于农业综合开发的客观需要，为解决传统投资模式存在的问题，近年来各地都在财政资金投资方式路径方面作出新的实践探索。

（一）政府资金引导模式

农业综合开发往往是一项投资规模较大的项目，因而需要多元化的投资渠道，这也是国际上通行的一种政府支持农业发展的投资模式。在日本，农业综合开发项目一般财政资金负担50%～80%的项目投入金，剩余资金需通过其他渠道解决，美国的流域治理模式、以土地改良为核心的开发模式等[2]也属此种模式。这种投资模式以财政资金作为重要的投资渠道，同时撬动社会资本，多渠道筹集资金共同完成农业综合开发建设任务，从而实现农民增收、农业增效和农村发展。

在实践中，逐步形成以下几种模式：“公司+农户”、“公司+基地+农户”、“公司+专业合作组织+农户”和“公司+专业合作组织+基地+农户”[3]。这些模式，依托于农业产业化，不仅促进了农业产业结构调整和优化，同时有效吸引了银行资金并带动社会资本流向农业部门，有效解决了社会资本和银行资本进入农业动力不足的问题。此外，通过产业化发展路子，为农民提供了一个分享工业化进程经济果实的途径，显著增加了农民的收入。

但是，从这种投资模式实际实施的效果看，也存在着一些问题，主要是作为农业综合开发项目主体的农民主体地位的缺失，从项目的前期准备、申报审批、项目实施、竣工验收到运行管护各环节，农民未能广泛、深入地参与到项目中，导致项目的实施效果并不乐观。具体表现为：一是重点扶持的企业资产确有增加，但是对项目合作基地建设的发展带动不够；二是有的农业产业化项目出现了亏损倒闭，致使其不能履行与农民签到的合约，不仅不能带动农民收入增加，反而成为政府的负担；三是有的农民毁约，使得通过农业产业化项目而建的厂房出现闲置，导致无效投资。

（二）股权化投资模式

近年来，随着公共财政框架的建立和完善，在农业综合开发实践中探索并引入了股权化基金投资模式，即国家财政资金以参股形式投入农业综合开发项目的扶持方式[4]。它是社会主义市场经济条件下政府对农业支持方式的重大变革和有益尝试。

这种投资模式的优点在于综合运用政府和市场两种机制，提升资金的使用效率。具体表现为：一是基于“政府出资、市场运作、非盈利性、参股不控股、适时保本退出”的原则，避免了多头申报、骗取财政资金、未按照项目申报时承诺使用资金等传统上采用的单一无偿使用财政资金的弊端。二是创新了财政资金管理模式，变无偿补助为股权投资，使得资金由一次性使用变为循环使用。这一循环使用模式不仅提高了财政资金的使用效益，而且也为新项目开发注入了资金和活力。三是这种模式不仅可以固化本地资金，还可以有效挖掘市场的力量，牵引和激活民间社会资本，最终使得项目获得的资金扶持更大、更集中，满足了新常态下农业综合开发的资金需求。四是股权投资模式秉承非盈利性、参股不控股的新投资方式，积极参与项目建设，但却不做第一大股东，不参与日常经营活动，并根据项目运作状况及时退出。

同时，这一新的投资模式在实际操作过程中，也会面临两难选择：国有资本出资方不参与日常管理，往往会造成出资人利益得不到有效保护，不能保证国有资本保值并适时退出，甚至造成国有资本流失；国有资本出资方参与日常管理，有可能造成政企不分、产权不清，扭曲私有私营灵敏机制，难以实现投资目的。

（三）PPP模式

PPP模式本质上是政府与社会资本合作，为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系，以授予特许经营权等为基础，以利益共享和风险分担为特征，通过引入市场竞争和激励约束机制，提供公共产品或服务的质量和供给效率，最终实现使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。PPP模式的核心是在公共服务领域引入市场机制，建立政府与企业“利益分享、风险共担、全程合作”的模式，形成“政府监管、企业运营、社会评价”的良性互动格局。

PPP模式在发达国家城市基础设施及公共服务领域广泛应用，取得显著进展和成效。基于对国外有益经验的效仿和我国城镇化快速推进对资金的巨大需求，我国在城市基础设施及公共服务领域积极引入并推广PPP模式。农村土地确权后，农业产业建设与PPP模式的特点不谋而合，且市场规模巨大。基于此，一些地方在农业综合开发项目上积极引入并推广PPP模式。

该投资模式塑造了立足于项目合作各方各自的资源、能力、竞争优势基础上的制度性框架，通过合理的风险分配等机制作用，基于商业原则吸引社会资本，产生多方协同多赢的局面。一是能够整合多种资金来源，减轻财政负担，有利于转移和降低风险。在标准PPP模式下的农业综合开发，政府对项目债务不再承担无限担保，减轻了政府的债务风险。而由于采用PPP模式的项目建设周期较长，投资者基于利润最大化以及降低项目建设经营过程中的风险，必然会采用更有效率的管理方法，进而提高了项目的运作效率。二是采用PPP模式下的农业综合开发项目往往具有有限追索权。即采用该投资模式的项目若出现任何问题，项目投资人除该项目资产、现金流量以及所承担义务之外的任何资产，任何法人均不能追索。正是基于此，该投资模式解除了投资者的后顾之忧，从而较好地发挥了投资人的积极性和创新活力。

但是也应看到，这种融资模式同样有它的弊端。其一，不是所有农业综合开发项目都适应采用PPP模式。PPP模式主要适用于具有公共服务属性、政府无法独立承担、期限较长又具有微利的项目。其二，由于该模式是一个涉及项目的投资、建设、运营和转移等环节，是一个复杂的系统过程，在此过程中如何平衡政府部门、投资者、农民之间的利益，也是一个不易解决的问题。第三，项目合作各方信用和守法意识，也是影响项目运作效率的关键问题。这些问题，往往会对项目的建设和运营带来不利影响，甚至直接导致项目失败和终止。

三、对策建议：完善投资体制机制

针对农业综合开发产业经营项目财政资金投资改革实践中存在的问题，提出以下对策建议：

（一）分类选择投资策略，多种投资模式并举

政府资金引导模式，需强化农民主体地位，引导农民有序参与。该模式主要适用于与农民专业合作社或农民生产经营利益联结紧密的产业化项目，以及以“土地流转”适度规模经营的项目。实际操作中，在龙头企业控股的前提下，将财政补助资金投入的部分量化给项目区农民及集体经济组织。通过组建股份合作社或农民持股会参与项目建设持股，并鼓励农民以现金或土地经营权、林权和宅基地“三权”等形式折资入股，实现同股、同权、同利，增加农民财产性收入，建立龙头企业与股份合作社或农民利益共享、风险共担、互惠互利的长效利益联结机制。

股权化投资模式，需要落实国有出资人权益。该模式主要适用于资源丰富独特，产品或技术优势明显，投资规模较大，市场前景好，成长性高、带动能力强、投入产出率高、愿意国有资本参股的特色效益农业项目，以及龙头企业投入对产业技术改造、产品升级和废弃污染物综合利用、质量检验、卫生防疫及动植物检疫等基础设施的建设等。财政资金以国有股“投资参股”经营，只参股、不控股，投资收益每年按照实际收益率计算和收缴。所形成的股权通过清算、回购、股权转让等方式适时退出。

传统的种养业等前端产业仍以补助为主，PPP模式需谨慎探索。

（二）组建或委托投资管理运营机构，明确投资主体责任

财政投资诸多問题的一个关键因素，在于财政资金缺乏有效的产权代理，存在运营主体和监督主体的缺位问题。为此，建议组建或委托投资管理运营机构，代行出资人职责，由投资专家和专业人士，以其专业能力和经验对项目进行专业化管理和市场运作，实施财政投资管理运营以及国有股“投资参股”经营的国有股权管理，减少运营风险。同时，各级财政或农综资金管理部门作为投放资金的主管部门，负责项目选项立项，监管投资管理。通过探索，逐步形成“财政部门——投资管理机构——出资企业”三级架构。

（三）加强制度机制建设，确保财政资金安全有效运营

建立科学的决策机制。建议设立农业综合开发产业经营项目财政资金投资决策和风险控制咨询委员会，委员会由相关部门领导、相关领域专家组成，可适当吸收农业项目投资者，负责投资项目选项立项决策审议，参与项目中期评估。

建立科学的监管机制。加强对投资管理运营机构的监督，确保财政资金不得投资于上市企业、股票、期货、企业债券、信托产品、理财产品、保险计划及其他金融衍生品及从事担保、抵押、委托贷款、房地产（包括购买自用房地产）等业务；不得吸收或变相吸收存款，或向任何第三人提供贷款和资金拆借。

建立科学的责任机制。投资管理运营机构实行项目专员制度，做到每个项目专人监管。项目监管员的职责是监督项目是否按规划实施、资金是否专款专用、是否按照企业章程运作、利益的分配是否按当初的承诺兑现，资金的使用是否用在公共、公益以及项目当初的规划论证上，切实做到项目建设有人管，资金风险有人担。

本文系重庆市农综办委托课题“农业综合开发产业化经营项目财政资金投资改革路径研究”成果。

参考文献：

[1]袁祥州，程国强，黄琦.美国农业保险财政补贴机制及对我国的借鉴[J].保险研究，2016（1）.

[2]匡远配，胡秀琴.国外农业综合开发的典型模式与启示[J].世界农业，2010（3）.

[3]项仕安主编.安徽农业综合开发产业化发展之路[M].合肥：安徽人民出版社2008.

[4]思霏.财政资金股权化探路[J].新理财（政府理财）.2014（4）.

作者单位：中共重庆市委党校

责任编辑：宋英俊