海关税收在供给侧结构性改革中的作用和选择*

2017-06-23郭永泉

税收经济研究 2017年2期

关键词：征管海关结构性

◆郭永泉

◆郭永泉

海关税收在供需结构中发挥着重要作用，能够支持对外贸易，并调节和促进国内经济发展。海关税收应当落实国家整体部署，结合海关实际做出对接改革的积极选择，文章提出税收征管改革、结构性减税、加强税政研究等重点措施建议。

经济新常态；供给侧结构性改革；海关税收；对外贸易

一、海关税收在供需结构调整中发挥着重要作用

我国经济已经告别两位数增长状态而进入增长率“调档降速”的新阶段，与此同步，对外贸易也表现出增速放缓、环境变化、方式转换的新特征，财税工作对于经济社会的促进和维护作用凸显。作为对外贸易和财税工作交汇点的海关税收面临新的形势，特别是税收收入压力巨大、征管方式需要创新，意味着海关税收制度进入一个新的改革期。

（一）我国经济进入新常态的结构性原因

我国经济新常态的发生，有其深刻的结构性原因，主要是供需两侧均发生严重困难。首先是经济基本面的供需结构有新变化。一方面需求侧动力衰减，国内消费向储蓄和境外消费分流，投资收益率降低，出口市场萎缩和波动，特别是我国居民消费结构发生较大变化；另一方面供给侧的约束明显，要素供给量愈发减少，全要素生产率不高，供给制度和技术不足。其次是对外贸易的供需结构也有新变化。我国改革开放以来，依托国外市场和国内低成本优势，建立了一种“低端供给——国外需求”的结构。国际金融危机以来，国外需求严重削弱，国际贸易争端加剧。同时，随着我国步入“刘易斯拐点”和“老龄化通道”，外贸的低成本优势不再，大量企业陷入生存困局。当需求的停滞、供给的制约同时作用于经济，必然呈现出新常态。具体来看，我国经济正面临“四降一升”的态势，即经济增速下降、工业品价格下降、实体企业盈利下降、财政收入增幅下降、经济风险发生概率上升。

在经济新常态面前，寄希望于市场自我纠错是不行的，改变结构只有一种方法——改革。无论是从要素配置入手，先改变供给结构再推动需求升级，还是从制度创新着眼，将改革视为一种供给制度的大调整，我国在经济新常态条件下推行的全面改革，都可以称为“供给侧结构性改革”。从经济角度看，这样的改革就是提高供给质量,扩大有效供给,矫正要素配置扭曲,提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性,促进经济社会健康发展。

（二）海关税收在供需结构调整中的重要作用

税收征管是海关的基本职能，在海关诸职能中其经济特征最为明显。海关税收是世界各国的通行税种，基本的税制设置在各国间具有共性，成为国际市场最关键的供需调控节点。同时，海关税收是在进出口环节征收的流转税，直接影响着对外贸易，间接影响着国家经济流通和运行。在新常态条件下，应当从理论与实践的双维度、供给与需求的双向度、国内与国际的双角度对海关税收作用开展分析，力图准确把握海关在供给侧结构性改革中的定位。

首先从国际共性角度看海关税收作用。如果将两国的进出口贸易分别视为彼此的供需，可以建立基本的分析图（图1）。如图，进口国和出口国互为供需，以进口国的海关为例，其实施税收职能管理。以往有理论认为，海关税收作为一种壁垒，不利于进口贸易，因为在这种条件下，贸易者取得收入（梯形a），国家通过海关取得收益（矩形c，显性收益为关税，隐性收益为保护国内企业产生的价格收益），但会损失一部分经济效率（三角形b、d）。贸易自由化论者因此提出“去海关”的主张。但有研究表明，在大国条件下，进口国通过实施海关税收，反而会对出口国施加影响，倒逼其降低价格成本，从而改善进口国的贸易条件（矩形e）。这就是克鲁格曼在“大国关税效应”基础上提炼的“贸易条件优化论”（Krugman,2011）。

图1 大国对外贸易进口和出口条件下的海关税收政策效果

图示分析充分说明，海关的税收征管能够有力地支持进口贸易，改善一国的供给结构。实际上，海关税收之于对外贸易是如此重要，以至于各国际组织关于贸易便利化的评估标准中，都将海关作为重要指标，而其中税收政策透明化和征管便利化又是最关键因素。经济合作与发展组织（OECD）关于贸易便利化的11项评价指标中，全部涉及海关。世界海关组织（WCO）制定的《全球贸易安全与便利标准框架》中，四个核心要素也全部与海关相关。在各种多边和双边贸易协定中，也将海关税收作为谈判和执行的核心问题。比如WTO“巴厘一揽子协定”、我国新签订的中韩、中澳FTA都有专列章节规定海关征管手续的便利要求。总的来说，海关税收对外贸供需结构的作用有两方面：一是通过征管便利化提升贸易效率，维持要素快速流通和有效配置，实现供需的充足；二是通过税政税制维护贸易公平，包括对等待遇、贸易救济等多方面的公平，降低逃税漏税等市场外部性，为供需双方构建互利共赢的贸易秩序。

其次从我国经济发展角度看海关税收作用。海关税收具有财政、调节、保护三项功能，通过财政分配以及货物流通环节，辐射到贸易和生产的方方面面，产生供需结构的经济关联性。宏观经济学总需求与总供给的平衡公式显示，需求侧是由“消费+投资+政府支出”构成，供给侧是由“消费+储蓄+税收”构成，可见税收站位于总供给一方。从政府宏观调控看，需求侧管理主要是货币政策，供给侧管理主要是财政政策，而税收政策是财政政策的主要部分，又可见税收政策是供给侧管理的主要手段。无论是在征管环节的税率实施，还是减免环节的税收优惠，抑或是预算环节的税收转化为财力投资后扶持国计民生，海关税收的促进和调控作用非常明显。在生产和流通领域，通过对不同产业、不同商品、不同贸易国给予不同的关税待遇，能够调节彼此之间的资源配置比重，引导资源更多投入到创新实力强、生产率高的行业，抑制产能过剩、“两高一资”等行业，进而优化产业结构，调节国内经济总体发展方向。在消费领域，海关税收最终通过价格流转到消费者，因此税率的增减能够发生引导效应，支持或抑制部分商品的消费需求。同时，海关税收的产业保护和市场保护作用也很明显。在低合作程度的时代，这种保护主要通过税率差传导价格差，抬高外国商品成本，而在国际经济合作时代，这种保护主要是通过贸易救济的保护性税收，维护我国企业的正当权益，提升我国商品的国际竞争力。

通过以上分析把握海关税收的作用，结论有：1.海关税收直接关联对外贸易的供需结构，同时也间接关联国内经济的供需结构，具有全面性。2.海关税收是供给侧管理手段，决定着经济效率和贸易公平，具有重要性；3.海关税收的作用发挥是在职能范围、法规政策以及国际规则的框架内进行的，具有法定性；4.海关税收征管制度与我国的经济供需结构保持着匹配度，具有适应性。

二、海关税收在供给侧结构性改革部署中的作用方向

供给侧结构性改革是经济新常态的破题之举，是引领当前经济发展的主旋律。改革由中央顶层设计和部署推进，集成了同段时间的诸多改革项目，其规格高、范围广、力度大，总体而言有“三个五”。我国“十三五”规划提出“五大发展理念”，这是改革的主导思想。中央经济工作会议提出“五大政策支柱”和“五大任务”，这分别是改革的总体部署和具体要求。对于改革，海关税收因其重要作用，有责任主动对接。同时，海关职能有一个范围限制，不可能面面俱到，应当找准支持供给侧结构性改革的发力点。

（一）“五大发展理念”与海关税收担当

树立和贯彻创新、协调、绿色、开放、共享“五大发展理念”是“十三五”规划的精髓。其中，创新发展是改革的应有之义，开放发展是繁荣富强的必由之路，这两个方面对于海关税收都是职能的内在要求。而协调、绿色、共享发展理念的提出，反映了国家对社会进步、生态安全和民生发展的关注与重视，也应当成为海关税收的未来导向。在新形势下，要求海关以治理体系和治理能力建设为指引，加快现代税收制度建设，促进资源优化配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家的长治久安；要求海关坚持全局观点和统筹论，在具体征管中落实好新发展理念，发挥好税收杠杆功能，关注税收的民利属性，切实促进社会进步和民生福祉，保证生态可持续发展；要求海关打开宏观视野，加强涉税领域的部门间合作与国际合作，构建法制化、国际化的营商环境，实现进出口平衡、内外需协调。

（二）“五大政策支柱”与海关税收责任

中央实施相互配合的五大政策支柱，即宏观政策要稳、产业政策要准、微观政策要活、改革政策要实、社会政策要托底。这些政策定位对于海关税收工作也提出了新要求。海关是实际执行税收政策的部门，海关税收征管体现着国家政策意图。比如，国家部署积极的财政政策适当扩大财政赤字率，要求改革后所有行业税负只降不增，这对中央财政预算收入的海关税收也有很高要求，既要应收尽收保障国家财力，也要落实税收优惠；又如，国家实施扶持先进制造业、现代服务业、绿色循环工业的产业政策，必然体现在进出口商品的结构调整中，海关需要用好差别化税率和贸易管制手段；再如，国家实施扶持小微企业、扩大民生消费的微观政策，需要海关做好零售型跨境电商、行邮物品进境过程中的税收征管，慎用惩戒式执法手段，维护微观主体权益。尤其是考虑到我国经济处于后工业化阶段，生产者弹性系数大，消费者弹性系数小，海关税收属于流转税，其增减最终影响消费者剩余，因此应当合理科学地设计海关税制税率。

（三）“五大任务”与海关税收创新

在改革任务十分繁重的条件下，中央提出当前主要抓好去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板五大任务。这些任务的提法大多不同以往，体现了产业结构深刻变化下的应对举措，海关税收应该在其中发挥积极作用。在供给侧推行改革，最简便的方式就是减税。但是我国的减税不同于美国供给学派的“拉弗曲线”原理，而是一种结构性减税，主要是改变不同行业、不同税种间的税率比值，达到总体降税的目的。实施结构性减税，就是要降低企业必要的资金成本和制度性交易成本，提高企业实际利润水平，推动全要素生产率提高，为长期增长积累新动能。因此，在不损害公平竞争的前提下，海关税收政策应体现对产能过剩产业的抑制导向，通过改善持续性供给增加中长期税收收入的增长潜力；同时通过海关税收增收，为国家财政补足短板提供持续性保障，改善公共服务水平，形成技术创新和社会进步的有利条件。

通过正反两方面的分析，海关税收的选择已非常明确，结论是：1.主动作为，对接供给侧结构性改革，将发展理念、政策任务落到税收征管工作中，做出“海关税收版本”的改革动作；2.放眼大局，海关改革不能自做一套，必须和国家关于供需两侧的经济调整大方向保持一致；3.重点推进，海关改革必须找准契合点，配合当前国家政策调整和任务实施，提出相应举措，调整相关制度。

三、海关税收主动对接供给侧结构性改革的重点措施

海关税收主动对接供给侧结构性改革，按照“新常态——供需结构——改革”的逻辑关系，应当将符合国家部署要求的项目作为重点措施。在此提出若干措施建议，并作为全文的结论。

（一）集成税收征管方式改革，处理好破立关系

中央提出“改革政策要实”。这个“实”字体现在海关改革中，就是多站在外贸供给侧进行谋划，创新制度供给方式。目前海关大力推进全面深化改革，税收征管是改革的主战场，内含项目虽然很多，但集约程度还不够，主要是：通关改革走在前列，其他改革相对靠后；改革设计较多地考虑执法便利，对纳税人的权利义务还需加强引导；相应的法制保障和技术条件跟不上改革进程。所以，改革实质上很多属于“探索”、“试点”阶段。下一步改革要全面深化，重点是抓集成。一是整合各项改革后的新流程。围绕全国通关一体化改革，加快建立海关税收征管中心，搭建高效的征管信息化统一平台和参数指令模型构架，实施“一次申报、分步处置”作业，企业通过自缴税款在前期放行，海关通过审核、稽查等方式在后期管控，打造全面的新型业务流程。二是管理要素差异化管理。将海关管理要素以风险参数加载方式进行系统分流，使有限的海关管理资源和少数高风险管理对象叠峰，大部分货物流、资金流、信息流快速流动，实现区分企业、区分商品、区分海关的差别化作业。三是构建“指挥——执行”式业务格局。统一海关各部门的改革步伐，强化海关总署指挥功能，规范直属海关以属地为单元开展税源服务，推进隶属海关以执行为主的功能化改造，与改革相适应开展职能设置和人力资源配置。四是加强对外信息合作。推进“财关库银”联网全覆盖，实现税费支付入库的无纸化高效流转。广泛参与优惠贸易安排和关税减让协定的谈判，加强自贸区协定项下的原产地信息联网以及自主声明的协作。五是提高法律制度保障水平。以关税立法和各法规调整为契机，构建基于征纳互信的新型关企法律关系。完善行政裁定、法律救济等企业权益保障规定，同步提升关企双方的信息公开透明程度，改进合规申报技术引导、归类先例尊重等辅助手段，推动企业信息主动披露、守法自行核查，强化企业如实申报、据实缴税的主体责任。

（二）推进结构性减税政策落实，处理好增减关系

在结构性减税的大背景下，曾经连续增长的海关税收总量必然面临一定的减收压力。但是压力并不等于障碍，海关税收受到我国经济合理增速的带动，仍然具有企稳增长的空间。任何一个税种的数量增减，并不只约束于政策条件，还取决于税源、税基等基础条件。而海关税收在当前对外贸易持续向好的情况下，仍然具有增收潜力。在此情况下，海关需要遵从稳中求进的主基调，为企业减负增效，增加企业内生动力，从长远意义上扩大税源。当前海关税收工作中应形成应收尽收、该减则减、增减并举的理念，做好结构性减税政策的具体落实。一是直接办理税收优惠政策，即实施海关减免税。配合供给侧发展政策，以减免税鼓励产业转型升级、中西部项目投资、科技应用开发，对于过剩产能、“两高一资”的产业鼓励政策条目，应及时建议调整和取消。二是落实自贸区协定项下的原产地优惠税率。对于符合我国签署的多边和双边协定的原产国进口货物，给予较低税率待遇，补充国内消费需求。三是落实特定税收优惠。实施比较优惠的年度暂定税率，鼓励必需品进口，促进消费回流,向国内的落后产能传导压力,推进技术创新和质量提升。执行跨境电商零售进口税收的调整政策，把握好征税清单、额度和税率，收窄不同贸易方式下的实际税率差，保证税负公平。

（三）开展税政研究和决策建议，处理好言行关系

海关是实施关税政策的具体执行机关，这一定位意味着三种身份：既是国家税收和贸易政策的执行者，也是政策研究和制订的参与者，同时因为直接感知外贸企业冷暖，具有数据信息优势，也应当成为政策执行情况的反馈者。在当前复杂的外贸形势下，海关要通过税政研究，向决策部门提出合理化的税收决策建议，主要有三个方面的工作：一是做好政策的执行者。通过严格把关，将国家的海关税收政策落实到位。海关在税收征管中，应及时调整征管机制，做好技术管理、参数维护等具体工作，保证执行政策不走样。二是做好决策的参与者。通过建立全员参与的税政研究机制，对税收形势、数量、结构开展全面研究，用外贸形势比照分析当前税收政策，有针对性地开展税则、税目、税率等涉及计征标准的政策研究，在此基础上提出优质的税政提案，将海关的合理化建议上升为决策。同时通过实际调研和信息分析，在坚持税制相对统一的同时，创新提出针对不同类型区域、产业、企业和课税对象的政策建议。三是做好执行情况的反馈者。紧密结合在税收征管中掌握的税收信息，发现税收政策执行中的问题，开展政策执行情况的评估并及时反馈。特别是海关税收方面的舆情反映多发多见，其中不少负面舆情属于对政策的误读和曲解，需要建立相应的税政舆情应对和宣传引导机制，通过收集纳税人的政策反映并完善配套措施，使政策原意和实际效果有效统一，更好地发挥海关税收作用。

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