“三权分置”视角下土地确权问题研究

蒲云凤

摘 要 在“三权分置”前提下，农村土地确权工作是解决土地纷争、开展农村现代化建设、完善农业经营体系的重要内容，有利于加快推进农村土地确权、促进我国现代农业规模化经营体系的建立。因此，加强土地确权的科学性、规范性、有效性对我国农村的发展具有重大意义。基于此，通过大量文献研究和对当前重庆市农村土地确权现状的调查，分析了目前重庆市在农村土地确权工作中的不足之处，并针对这些问题提出了符合我国国情的农村土地确权的对策，为推动“三农”问题的解決、维护农村社会稳定、促进农村健康发展提供了借鉴。

关键词 三权分置；土地确权；对策建议

中图分类号：F321.1 文献标志码：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2017.06.037

随着我国改革开放的不断深化，经济体制不断在改革中完善，为我国经济发展提供了一个稳定、良好的投资环境，在产权明晰方面也不断取得了良好成绩。土地改革是我国重要的经济措施，随着改革的不断深化，将所有权与使用权相分离，对于加速推动城市化进程具有重要意义。在农村地区，产权改革却没有像城市那样如火如荼，产权难以明晰化、利用效率低下，迫切需要完善措施。

1 “三权分置”视角下土地确权的必然选择

改革开放之初，在农村实行家庭联产承包责任制，将土地所有权和承包经营权分设，所有权归集体，承包经营权归农户，极大地调动了亿万农民积极性，有效地解决了温饱问题，农村改革取得重大成果。随着城市化建设和农村改革进程的不断深入，农村土地作为农业生产以及社会生活的基本生产资料，成为改革和建设过程中核心，现阶段深化农村土地制度改革，这是中央在深化农村改革中作出的一项重大决策，顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿。

2010年中央一号文件中，提出要加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作，力争用3年时间把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织。土地确权颁证和流转是一项具有综合意义的重大举措，可以结束乱征滥占农地的怪象，把土地管理纳人法律的框架之下，进而为新型城镇化推进铺平道路，将为中国土地市场化解城乡二元化的“坚冰”奠定坚实基础。其中最要紧之处应是“始终坚持农村土地集体所有权的根本地位”“严格保护农民承包权”和“加快放活土地经营权”[1]。同时确权具有现实意义，包括促进土地流转确权，确实提高了土地租赁市场的活跃度，土地流转显著增加；农地确权主要通过降低土地调整的制度风险，从而促进土地流转。

2 “三权分置”视角下土地确权中存在的问题

近年来，重庆市一些地区对“三权分置”进行了一系列有效探索，多形式放活农村土地经营权成为一大亮点。对此，《重庆市落实农村土地集体所有权稳定承包权放活经营权实施方案》提出，在切实巩固农村土地所有权、稳定农户承包权的基础上，把农村土地经营权从承包经营权中分离出来，土地确权具有以下特点：效果具有滞后性，优化土地资源配置，促进村庄层面土地流转厘清边界、权属，取信于民[2]。

2.1 土地的权属问题

实际上我国土地确权存在的问题都源于之前制度和土地流转交易的不规范，造成土地权属不清楚。由于集体所有制不断被践踏，农村集体经济基本瓦解，农村组织形同虚设，农民各自为政、一盘散沙，导致农村出现违约用地、违规占地、违法卖地、暴力征地等无视农村土地集体所有制的行为，导致“四地”问题不断蔓延。与此同时，农村引发的矛盾不断加剧，群体事件明显上升。

2.2 土地承包经营权确权颁证推动土地私有化

制度不完善、执行力弱，实行土地确权后，很多试点的土地确权业绩被放大，确权过程中并没有按照政策尊重历史、面对现实和充分考虑农民的意见。重庆市农业土地政策不能完全适应各个村[3]。农村土地的所有权归村集体，农户经营的土地是村集体分的，政府确权首先应确立村集体的所有权，然后由村集体确立农户的经营权，在农民看来，土地确权就是意味着土地私有化。

2.3 土地承包权的脆弱性

重庆市工商局在统筹城乡综合配套改革中推出一项重要举措，就是允许农民的土地承包经营权作为资本人股注册公司。按说这件事也不是完全不好，因为从《土地承包法》到《物权法》，很多专家都在呼吁解决土地承包权的人股问题、抵押问题。但抵押问题到底应该怎么弄，《物权法》也还是没有解决。重庆近年搞的试点，几十个农户把土地承包权注资人股，真要是注册的那个公司赔了，要想把这几十个农户的土地承包权收上来拿去抵债，法律政策绝对不允许，情理上也无法接受。

3 我国土地确权的优化对策

从重庆市在发展“三权分置”下的土地确权过程中，不难发现问题产生的影响十分重要，从而对全国土地确权的有效政策有着深远影响。

3.1 权能放活加快农业经营转变

“三权分置”平等保护经营权，是明确提出规模经营主体经承包农户同意，有权建设农业生产、附属、配套设施，并依照流转合同约定获得合理补偿。基层干部群众认为，这一举措很及时，解决了土地流转中的现实难题。在平等保护土地经营权的同时，各地正在加快探索诸如土地股份合作、土地托管等各类放活土地经营权的有效实现形式，着力转变农业经营方式[4]。

3.2 以确权为基础，权利边界明晰

对土地承包权、经营权具体内涵、权利边界和相互权利关系做出进一步明晰，使基层实践能有的放矢，并且不断完善农地价值评估、抵押登记、交易流转、风险处置等配套政策，逐步形成农地抵押融资服务平台。符合条件的农民贷款，从申请到批准，最短的只需两三天。利用土地经营权抵押贷款改善了农业生产条件和投资创业环境，有助于效益农业发展。

4 结语

在土地确权过程中处理农民与集体利益时，首先要保障农民的当前合法权益。加强对农民的思想培训，对于纠纷要以法律和政策为准绳进行处理，如果有法律和政策不完善的地方要尊重历史并结合现实情况来处理。要以政策的时效性来合理划分农民利益，同时保障土地确权流转后农民的基本收益。土地确权的主要目的是理清农村土地关系，实现农村土地市场化和农业生产现代化。土地确权后，农民获得的收益会较以往低，所以农民必须从土地中解脱出来参与到企业中去工作，以保障农民的基本利益。

参考文献

[1]梅旭荣.土地确权颁证是三权分置和适度规模经营的前提[N].今日婺城，2014-12-25.

[2]张守夫，张少停.“三权分置”下农村土地承包权制度改革的战略思考[J].农业经济问题，2017（2）：9-15.

[3]宋志红.三权分置关键是土地经营权定性[J].农村经营管理，2016（9）：30.

[4]程令国，张哗，刘志彪.农地确权促进流转提高土地价值[N].农民日报，2016-09-24.

（责任编辑：赵中正）