地方人大人事任免等类决议备案与规范性文件备案的区别分析

饶举元+++朱定帅+++黄璞琳

2006年8月27日通过的监督法，将“规范性文件的备案审查”列为人大常委会开展监督工作的重要内容，明确县级以上地方各级人大常委会有权审查、撤销下一级人大及其常委会作出的不适当的决议决定。但地方人大及其常委会有关人事任免、代表罢免、审议工作报告、批准预算决算的决议决定，应否作为规范性文件向上一级人大常委会报备的问题，一直有不同看法和做法。本文试图结合江西省人大常委会规范性文件备案审查工作实务，就相关问题进行探讨。

一、江西省各级人大常委会监督工作实务中，一直将市、县（区）人大及其常委会和乡镇人大有关人事任免等的决议决定，作为规范性文件向上一级人大常委会备案

据介绍，江西省2008年制定《江西省实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》时，考虑到规范性文件备案审查是项处于起步和摸索阶段的全新工作，国家层面对规范性文件界定不明确，就将市、县（区）人大及其常委会和乡镇人大作出的决议决定，全部纳入规范性文件备案审查范围[1]。

近年来，江西省各级人大常委会规范性文件备案审查工作实务中，也一直将下一级人大及其常委会作出的决议、决定全部纳入备案范围。2015年度，江西省人大常委会共收到报备的各设区的市人大及其常委会决议、决定174件[2]。其中，有关人大常委会、“一府两院”工作报告类44件，占25.29%；有关批准预算决算类38件，占21.84%；有关人大专门委员会机构设置类1件，占0.58%；有关人大及其常委会和“一府两院”相关人员职务任免、罢免（含人大代表辞职、罢免）类45件，占25.86%；有关许可对人大代表采取强制措施类7件，占4.02%；有关重大民生工程建设、与撤县设区相关的政权机构名称等重大事项类2件，占1.15%；有关人民代表大会会议召开类16件，占9.20%；有关国民经济和社会发展计划类14件，占8.04%；涉及公民、法人和其他组织权利义务，可反复适用具有普遍约束力的文件7件，占4.02%（主要是加强法院执行工作的决议，人大常委会专题询问办法，确定“市树市花”的决定，还贷周转金管理等）。

二、江西省备案审查条例出台后引发的新困惑

2015年7月征求意见的《江西省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例（草案征求意见稿）》第三条，曾拟设第二款明确“有关内部工作管理制度、人事任免和奖惩决定以及向上级机关的请示、报告等文件，不属于本条例所称的规范性文件”。但该条例草案2015年9月提交一审时，就已删掉前述第二款内容，最终通过的法规文本中也未再规定该内容。江西省第十二届人民代表大会常务委员会于2015年11月20日通过的《江西省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》第三条，仅有规范性文件定义，即“本条例所称规范性文件，是指本行政区域内涉及公民、法人和其他组织权利、义务，具有普遍约束力并可以反复适用的文件”。

有关人事任免、代表罢免、审议工作报告、批准预算决算的决议决定，都是针对个案事项或特定事项所作，显然不属“涉及公民、法人和其他组织权利、义务，具有普遍约束力并可以反复适用的文件”。但是，最終通过的《江西省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》，删掉了其草案征求意见稿中“有关内部工作管理制度、人事任免和奖惩决定以及向上级机关的请示、报告等文件，不属于本条例所称的规范性文件”之内容，此立法背景让人对立法本义产生困惑。对于市、县（区）人大及其常委会和乡镇人大有关人事任免、代表罢免、审议工作报告、批准预算决算的决议决定，也一直未见江西省人大常委会法工委明确将其排除在规范性文件备案审查范围之外。

三、地方人大及其常委会有关人事任免等的决议决定，应当不属监督法第五章要求备案审查的规范性文件

我国宪法赋予人大及其常委会的主要职权，一般被归纳为：立法权、重大事项决定权、人事任免权和监督权[3]。这四权又可概括成两方面的权力：一是代表人民行使议决权，包括立法权、重大事项决定权和人事任免权；二是监督权。监督权的实现，离不开立法权、重大事项决定权和人事任免权的行使。同时，监督权又是行使立法权、重大事项决定权和人事任免权的前提和条件。没有监督权，人大及其常委会的其他权力就难以行使和落实[4]。各级人大常委会监督工作的主要内容，分为工作监督和法律监督两类。工作监督，是指通过听取和审议“一府两院”专项工作报告、听取和审议国民经济和社会发展计划及预算的执行情况报告、对法律法规实施情况组织执法检查等方式，对“一府两院”的工作进行监督。法律监督，是指通过对规范性文件的备案审查，维护社会主义法制的统一[5]。

实际上，监督法就监督内容和监督方式进行制度设计时，对人大及其常委会的立法权、重大事项决定权和人事任免权是有所对应的。监督法有关“规范性文件的备案审查”之第五章，应当是对人大及其常委会立法权落到实处的保障，其备案审查对象应当是具备普遍约束力、可反复适用的文件，以保障宪法、法律、法规的权威，维护国家法制的统一和尊严。针对重大个案事项、人事任免等所作的不具有普遍约束力、不可反复适用的决议或决定，应当不属于此章规定的备案审查对象。

其实，中国人大网刊载的《法律释义之中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》，就认为该法第五章所称“规范性文件”，是指除宪法和法律以外的以下两类文件：一类是行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、国务院部门规章、地方政府规章；另一类是上述文件以外的，由国家机关制定的涉及公民、法人和其他组织的权利义务，普遍适用的文件[6]。市、县（区）人大及其常委会有关人事任免、代表罢免、审议工作报告、批准预算决算等的决议决定，不具有普遍约束力、不可反复适用，因此，不属于监督法第五章要求备案审查的规范性文件。

四、下级人大及其常委会有关人事任免等的决议，属其上一级人大常委会应依照宪法、地方组织法予以监督的事项

上下级人大常委会之间，存在法律上的监督关系、选举上的指导关系、工作上的联系关系[7]。彭真同志曾指出，“全国人大常委会对省级人大常委会，是法律监督关系。”[8]宪法第六十七条，授权全国人大常委会撤销省级国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议；其第一百零四条，授权县级以上的地方各级人大常委会撤销下一级人民代表大会的不适当的决议。地方组织法第四十四条，也明确授权县级以上地方各级人大常委会撤销下一级人大及其常委会不适当的决议。前述法条有关撤销不适当决议的规定，就是上级人大常委会对下一级人大及其常委会的监督体现。因此，此处所称的“下一级人大及其常委会的决议”，应当既包括下一级人大及其常委会制定通过的地方性法规及具有普遍约束力的其他规范性文件的决议，也包括下一级人大及其常委会针对重大个案事项、人事任免等特定事项所作的不具有普遍约束力、不可反复适用的决议。如此理解，上级人大常委会对下一级人大及其常委会的监督关系才属完整。

预算法和选举法，就体现了上级人大常委会对下一级人大及其常委会就预算、决算和代表罢免、代表辞职所作决议、决定的监督。根据预算法第二十条、第二十一条、第五十条、第五十一条和第八十二条之规定：（1）全国人大常委会有权撤销省级人大及其常委会制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的关于预算、决算的地方性法规和决议，县级以上地方各级人大常委会有权撤销下一级人大及其常委会关于预算、决算的不适当的决定、命令和决议。（2）县级以上地方各级政府应当将下一级政府按规定报送备案的预算汇总后，报本级人大常委会备案。（3）国务院和县级以上地方各级政府认为下一级政府依法报送备案的预算、决算，有同法律、行政法规相抵触或者有其他不适当之处，需要撤销下一级人大或其常委会批准预算、决算的决议的，应当提请本级人大常委会审议决定。根据选举法第五十二条、第五十四条之规定：（1）县级以上地方各级人大及其常委会罢免由本级人大选出的代表的决议，应报送上一级人民代表大会常务委员会备案、公告。（2）县级以上地方各级人大的常委会，接受由本级人大选举的代表辞职的决议，应报送上一级人民代表大会常务委员会备案、公告。

因此，乡镇人大、县级以上地方各级人大及其常委会针对重大个案事项、人事任免类等特定事项所作的不具有普遍约束力、不可反复适用的决议决定，如有关人事任免、代表罢免、审议工作报告、批准预算决算的决议决定，虽然不属于监督法第五章要求备案审查的规范性文件，但仍属其上一级人大常委会依照宪法、地方组织法予以监督的事项。其中，属不适当的决议决定的，其上一级人大常委会有权依法予以撤销。

五、要求下级人大常委会将有关人事任免等不具有普遍约束力的决议决定也报送备案，符合立法本义，且有实务价值

从地方各级人大常委会文件报备工作实务来看，要求下一级人大常委会将有关人事任免、代表罢免、审议工作报告、批准预算决算等的决议决定报送备案，能让下一级人大及其常委会作决议决定时充分考虑到上级人大常委会对其的监督，有利于形成无形而依法有力的约束机制和内省意识，能较好地督促下一级人大及其常委会依法履职，有效减少乃至防范其作出不适当的决议决定。

明确要求此类决议决定报上一级人大常委会备案的现行法律，目前只见选举法第五十二条、第五十四条有关就代表罢免、代表辞职所作决议的备案规定。不过，既然宪法、地方组织法授予了上级人大常委会撤销下一级人大及其常委会不适当决议的监督职权，那么，要求下级人大及其常委会就有关审议工作报告、批准预算决算、人事任免等其他决议决定也报上一级人大常委会备案，也应当符合地方组织法有关监督的立法本义。

从便于上一级人大常委会监督的角度考虑，本文认为，乡镇人大、县级以上地方各级人大及其常委会所作的不具有普遍约束力、不可反复适用的决议决定，也有必要报上一级人大常委会备案。

六、对有关人事任免等不具有普遍约束力的决议决定，宜建立簡便高效的备案工作程序，并与规范性文件备案审查程序相区别

乡镇人大、县级以上地方各级人大及其常委会所作的不具有普遍约束力、不可反复适用的决议决定，报送上一级人大常委会备案的程序和要求，可以参考规范性文件备案审查程序进行制度设计，但应当将二者区别开来，不宜混在一起。

（一）报备程序及文书要求宜更简便高效

1.鉴于工作报告类、机构设置类、人事任免类、代表保护类、会议召开类的决议决定大多只需告知性报备，或者一看便知是否存在不适当情形，因此，对下一级人大常委会报备的此类不具有普遍约束力、不可反复适用的决议决定，目前无需像规范性文件那样实行“有备必审”要求。上级人大常委会也不宜将下一级人大常委会报备的不具有普遍约束力的决议决定，列入规范性文件备案审查目录向社会公布，以免群众产生误解。

2.此类不具有普遍约束力的决议决定，宜自公布或者印发之日起十日内报上一级人大常委会备案。报备材料包括备案报告、决议决定正式文本，既可报送纸质版报备材料一式两份，也可通过指定的政务邮箱报送电子版报备材料而无需报送纸质版。

3.下一级人大及其常委会不具备普遍约束力的决议决定，若有以下情形之一就应予撤销：同法律、法规相抵触的，同上级或本级人大及其常委会决议决定相抵触的，违反法定程序的，以及有其他不适当情形的。

4.发现下一级人大及其常委会不具备普遍约束力的决议决定存在不适当情形的，上级人大常委会会议审议后，可直接予以撤销，也可责令下一级人大及其常委会自行撤销或纠正。

（二）审查工作机构宜对口确定，报备材料接收登记机构可灵活决定

1.对下一级人大及其常委会不具备普遍约束力的决议决定，由上级人大相关专门委员会或常委会相关工作机构根据需要对口审查，确需撤销的提出议案或建议，由常委会主任会议决定提请常委会会议审议。

2.对下级人大及其常委会不具备普遍约束力的决议决定，上一级人大常委会可确定由其常委会办公室承担统一接收、登记和分送工作，也可确定由规范性文件备案审查工作机构一并承担统一接收、登记和分送工作。若确定由后者承担的，应当与规范性文件备案审查工作区分开来。

结 语

乡镇人大、县级以上地方各级人大及其常委会有关人事任免、代表罢免、审议工作报告、批准预算决算的决议决定，不具有普遍约束力、不可反复适用。建议各级人大常委会尽快明确其不属规范性文件备案审查范围，建议各级人大常委会对此类决议决定也实行备案制度，建议就此类决议决定出台简便高效的备案工作程序。

注释：

[1]江西省人大常委会法工委、南昌大学立法研究中心：《规范性文件备案审查地方立法研究》，江西省人大常委会办公厅、江西省人大工作理论研究会：《2015年人大工作研究课题汇编》，第42页。

[2]据江西省人大常委会法工委2016年4月6日编印的《法制工作参考（备案审查工作专辑）》（第1期）所载的《关于2015年度规范性文件备案审查工作情况的报告》。该报告附录了各单位报备文件目录，但未作分类。本文中对各设区的市人大及其常委会报备文件的分类及其占比，是作者所作。

[3]张伟：《县级人大常委会行使重大事项决定权研究》，中国人大网，http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/rdlt/rdjs/2014-09/19/content_1879058.htm.据《彭真文选》（人民出版社1991年版，第386～387页），彭真同志1980年谈到地方人大常委会的工作时，曾经把地方人大的职权，概括为四条：制定、颁布地方性法规，讨论决定本地区的政治、经济、文化、教育、卫生、民政、民族工作的重大事项，人事任免，监督本级政府和法院、检察院的工作。

[4]程湘清：《论人大监督权》，中国人大新闻网，http：//npc.people.com.cn/GB/10821973.html.

[5]乔晓阳在十一届全国人大常委会专题讲座第三讲《监督法和全国人大常委会的监督工作》，中国人大网，http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2008-05/30/content_1466386.htm.

[6]見中国人大网，法律释义与问答版块：http：//www.npc.gov.cn/npc/flsyywd/xianfa/2014-01/06/content_182269

0.htm.

[7]见阚珂《全国人大与地方人大是什么关系？》，载《法制日报》2015年7月27日，网页地址：http：//www.legaldaily.com.cn/Culture/content/2015-07/27/content_6189716.htm？node=75591.

[8]万其刚：《彭真关于人大制度完善与有效运行的有关论述》，中国人大网，http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/rdlt/rdjs/2013-11/08/content_1813097.htm.

（作者单位：江西省抚州市人大常委会）