人大监督工作要服务和推动改革

黄石松

近年来，北京市人大常委会以贯彻实施监督法为契机和动力，结合北京市的实际情况，对人大监督工作进行了积极的探索和实践，取得了一些新进展和新成效。我们进一步深化对人大监督工作的认识，既不单纯“监督人”，也不单纯“监督事”，而是把对权力运行的监督作为市人大及其常委会监督的核心，提出要做“该做、能做、有用、有效”的事。我们把监督工作的着力点放在健全监督工作机制、增强监督实效上，通过深化预算绩效监督来推动建立健全科学规范、公开透明的预算管理制度，通过推动检察院依法履行诉讼监督职能来促进司法权的正确行使。我们抓住涉及群众切身利益的大气污染、水污染防治等重点难点问题，综合运用多种监督方式，持续数年来推动政府行政运行方式的改革，完善城市治理体系，提高城市治理能力。

在监督工作实践中，我们的最大体会是，搞好人大监督工作的关键是必须解决人大监督工作的“有效性”问题，避免形式化、程序化。而要解决这个问题，就必须通过发挥人大监督工作在服务、推动甚至倒逼改革上的作用，推动政府行政运行方式的改革和司法体制的改革。

一、人大监督工作的关键是要解决“有效性”问题

可以说，相对于行使讨论决定重大事项权、人事任免权，人大行使监督权有了监督法这个尚方宝剑，法理依据更加充分，相关的法律法规对人大监督的职责定位、监督议题的来源和渠道、监督内容、监督方式、工作程序等作出了明确规定，模糊地带比较少，大家的认识也比较统一，因此在实际工作中这一职权行使得也更加普遍。特别是对于地市、县、乡一级，由于大部分都没有立法权，监督工作成为最主要的抓手。但另一方面，监督工作相对来说弹性较大。从监督议题的选择上，可选的范围比较宽；从工作的开展、工作力度的把握上，是多一点还是少一点，是深一点还是浅一点，是松一点还是紧一点，都相对自定。因此，监督工作也就更容易出现重程序、形式，轻质量、实效的现象。

究其原因，首先是如何评价监督工作的质量和实效的问题。从北京市人大常委会开展监督工作的实践来看，人民群众普遍关心的问题，比如养老服务、老旧小区改造等问题，经过前些年的努力，好办的事、立竿见影的事都已经办了，现在存在的很多问题之所以不能切实得到解决，不是不知道问题的存在，不是不知道问题需要解决，而是推动起来都涉及现行的行政运行方式的改革。对于这些问题，在现行的行政体制下，往往是多个部门共同管理、各负其责，问题的解决往往涉及多个部门，应该由多个部门统筹来解决，而一个主责部门又统筹不了其他相关部门的工作，不能形成工作合力。加之群众利益诉求多元化，利益协调比较困难。甚至，在有些方面，在涉及改革的方向和路径、长远利益和眼前矛盾的平衡等问题上，人大和政府之间的认识、政府内部相关部门之间的认识在一定程度上、在一定时间内还不一定能取得一致。所以，很多时候现实情况是，人大监督的选题很准，调查研究充分，工作深入细致，提出的审议意见和建议客观中肯，政府相关部门也都表示认同，相关主责部门在推动和改进工作中也很努力，但最后解决问题的效果不甚理想，出现钱没少花、事没少干，但老百姓对结果并不满意。或者说，在一大部分人满意的情况下，总有一些人不满意，如何求得最大公约数是个难题。

比如，市人大常委会2008年就开始督办北运河水系治理的重点建议，2009年督办推进北运河水系综合治理议案，2010年听取审议了市政府关于北运河流域水系综合治理情况的报告，2014年办理“推进流域水系综合治理、提高水环境质量”议案，市人大常委会就提出要改革现行的污水治理体制，吸引社会资本参与污水处理及资源化，动员社会力量参与共同治污；2015年开展水法和水污染防治法执法检查，进一步提出加快治理体制改革，探索“政府抓网、区管水厂、管办分离、厂交市场”的治理模式，就是想从推动行政运行方式改革这个关键入手，推动问题的解决有所进展。2016年办理“加快管网建设，解决污水直排问题”议案，持续不断推进污水治理。尽管工作年年有进展，但由于改革涉及面广、难度大、利益复杂，改革没有取得根本性突破，污水治理的效果并不能让人民群众满意。

其次，人大常委会的审议意见书怎么落实、怎么问责、怎么追效，在实际工作中不好操作。人大讲问责，目前还没有一个明确的规定和制度，对于一些落实不力的问题无法启动相应的问责程序，更多的只是停留在口头上、建议上，往往是审议意见书落实多少、落实得好不好，更多取决于相关部门领导的认识水平和重视程度。有些时候是矛盾暴露了，问题提出来了，人大监督意见和建议也很好，最后是政府办理态度很好，但事没办了。

总之，人大监督工作要想抓出实效，归根结底是怎么推动政府行政运行方式改革，推动政府加强统筹的问题。

二、怎么解决人大监督工作“有效性”的问题

立法和监督是人大常委会的两项重要职权。党的十八届四中全会提出，发挥立法的引领和推动作用。这几年党中央以上率下，坚持一手抓改革、一手抓立法，在立法引领改革、推动改革、保障改革方面做了很多探索，形成了很多好的机制，并且不断地深化。中央政治局听取立法规划、立法工作中的重大问题、重要法规案和法规中的重要条款的汇报，并作出决定，成为常态。全国人大常委会党组主动就立法工作向中央请示汇报已经制度化、常态化。具体到北京市，市委一手抓改革、一手抓立法，改革工作与立法工作有机衔接，也已经制度化、常态化。

与此同时，在监督工作方面，如何发挥人民代表大会制度的优势，通过人大的监督工作，推动改革、服务改革、促进改革，甚至是倒逼改革，同时提高监督工作的质量和实效，我们也做了一些初步的尝试和探索。

（一）强化党委对人大监督工作的领导

近年来，北京市人大常委会坚持从人民代表大会制度的本质特征和内在优势出发，不断深化对监督工作性质和特点的认识。一是要立足于坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的制度优势，来探讨人大监督工作的性质和特点。人大的监督，不能单纯地理解为人大监督“一府两院”，人大督、“一府两院”办，而是在党委的统一领导下，以人大依法行使国家权力为前提，人大与“一府两院”在统一工作目标基础上的监督。二是人大监督的核心不是简单地监督人，也不是简单地监督事，核心是監督国家权力的运行，核心是通过监督来推动政府行政运行方式的转变，推动司法机关正确行使司法权，使其适应全面深化改革的要求。

可以说，这几年在北京市人大常委会的监督工作中，党委、人大、“一府两院”已经形成了共识：必须紧紧依靠党委来抓监督。每年的年度监督议题和工作计划，市人大常委会党组都要向市委常委会汇报，一些重大的监督工作安排、重要的监督议题的审议意见书、人大常委会执法检查报告等由市人大常委会党组向市委请示、汇报已经形成机制。比如2015年办理“加强机动车停车服务与管理，构建科学完备的静态交通体系”议案，2016年办理“加强老旧小区管理和基础设施改造，改善居民居住条件”议案，市委常委会都专题听取了市人大常委会和市政府关于议案办理情况的报告，对具体工作提出了明确要求，为市人大常委会形成审议意见和下一步市政府改进具体工作指明了方向。

（二）激活“一府两院”内部的监督机制

激活“一府两院”内部的监督机制，就是让“一府两院”根据制度设计自己来监督自己。我们这几年针对大额专项资金使用情况的监督，实际上就是支持审计局依法开展审计监督，支持监察局依法开展问责，激活政府内部的监督机制。比如，从2012年到2015年，常委会结合听取和审议市政府相关工作报告，先后对市政府大额专项资金、旅游发展专项资金、文化创新发展专项资金、重大科技成果转化及产业化专项资金的使用情况开展了专题询问，每一次专题询问，市审计局都提供了对相关专项资金的审计报告，为市人大常委会开展监督提供数据支持。2016年，市人大常委会还专门针对年度审计报告查出的问题，听取审议市政府关于审计查出问题整改落实情况的报告，让政府自己监督自己，把审计、监察等政府内部的监督职能激活起来，把发现问题、分析原因、问题整改和制度改革有机统一起来，推动形成审查问题、问题整改、行政问责、审计分析、制度建设有机衔接的完整工作链条。

在司法监督方面，2008年，市人大常委会着眼于发挥中国特色社会主义司法制度的内在优势，在全国率先作出了关于加强人民检察院对诉讼活动的法律监督工作的决议，明确要求人民检察院把依法行使法律监督职能放在更加突出的地位，切实加强对公安机关行使侦查权、审判机关行使审判权、监狱机关行使监管权的监督，并要求公安、人民法院和监狱等机关自觉接受检察院的法律监督，切实加强内部监督工作。通过作出决议并加强对决议执行情况的监督，把检察院的监督职能激活起来，把人大的司法监督、检察院的法律监督和司法机关特别是法院的内部监督统筹衔接、有机结合起来，强化司法体制内部各机关之间的制约和监督。

（三）紧紧依靠人民群众开展监督

一是从选题上立足于回应人民群众普遍关心的热点、难点问题。民有所呼，我有所应。只有在议题设定上坚持以人民为中心，才能引起代表的广泛参与，才能发挥代表的主体作用，才能引起人民群众和社会各界的广泛关注，形成社会压力，激发社会动力。近几年，北京市人大常委会从老百姓的需求出发设定工作议题，许多都是老百姓房前屋后的事，包括连续九年持续抓污水治理的问题，连续四年持续抓居家养老服务的问题，连续三年抓停车服务与管理的问题。二是通过网络直播，通过新闻媒体的全程参与，把新闻舆论的监督和人大的监督结合起来。每年，市人大常委会都选择人民群众普遍关注的问题开展网络直播，比如2016年对常委会审议机动车停车管理与服务、加快管网建设解决污水直排、老旧小区改造三项议题的情况进行了网络直播，还对居家养老服务条例执法检查议题进行了全程跟踪报道，扩大了人民群众的参与，增强了人民群众的监督。

（四）加强立法和监督工作的有效衔接

北京市人大及其常委会近年来先后开展了大气污染防治、居家养老服务、院前医疗急救等方面的立法，发挥立法对改革的引领、推动作用，推动相关领域行政运行方式的改革，推动建立公共治理的新体制新机制，立出了良法，得到了社会的广泛认同。比如，在大气污染防治条例的立法中，确立了政府主导，政府、法人和公民共同负责的公共治理体制；在居家养老服务条例的立法中，抓住北京市96%的老人在家庭和社区养老的实际，着力构建以家庭为基础，政府主导、专业运营、社会参与的社会合作型居家养老服务新模式，满足居住在家老年人社会化服务需求；在院前医疗急救服务条例的立法中，着力构建以政府为主导、政府服务为主体、社会力量为补充的，布局合理、规范统一、富有活力、监管有力、优质高效的院前医疗急救服务体系。

立了一部好法后，能不能得到执行，一部新法确立的新的价值取向、新的利益格局和新的体制机制能不能尽快落地生根，就有赖于如何把立法、执法工作衔接起来。否则，就有可能把一本好经念歪了，反过头来却说经不好。这几年，北京市人大常委会也做了一些探索。像大气污染防治条例、居家养老服务条例、院前医疗急救服务条例、全民健身条例等几项立法，都是当年通过，当年就开始执法检查，把执法检查的过程变成一个普遍动员、普遍学习、普遍推动改革、建立新体制机制的过程，充分发挥监督工作对改革措施落地生根、开花结果、推动促进的作用。

综上所述，我们总的一个体会是做好人大的监督工作，关键是如何把人民代表大会制度的内在优势发挥出来，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚持密切联系人民群众，坚持充分发挥代表的主体作用，推动、促进、服务改革，真正解決监督的“有效性”问题。

（作者系北京市人大常委会副秘书长、研究室主任）