2016，人大制度新发展评析

田必耀

“为长期坚持、全面贯彻、不断发展人民代表大会制度作出新的贡献。”2017年3月 15日，全国人大常委会委员长张德江在十二届全国人大五次会议闭幕会上说 ，本届全国人大的任期还有一年，我们要切实担负起代表人民行使国家权力的责任使命，更好发挥最高国家权力机关作用。

我们对坚守政体的提法，从延续多年“坚持和完善人民代表大会制度”，到2013年张德江委员长提出“把人民代表大会制度坚持好、完善好、发展好”，这次的提法更加铿锵有力：“长期坚持、全面贯彻、不断发展人民代表大会制度。”也就是说，人民代表大会制度作为根本政治制度，必须坚持和贯彻，还需要与时俱进，不断发展。

回望2016年以来全国人大及其常委会履职印记：授权改革决定上升为法律、设区的市的地方性法规集中“破茧”、编纂民法典迈出 “第一步”、处理辽宁贿选案的创制性安排、国家监察委试点落地、坚持“正确监督、有效监督”、委员长参加执法检查并作执法检查报告、国务院副总理回答询问、追问审计问题整改、备案审查关怀公民权利、国家层面实施宪法宣誓，等等，这些发生在最高国家权力机关的创制和故事，给国运民生以支撑，人大制度以新动能，地方人大以示范效应。

人大制度又添一个年轮。从这些创制和故事，可以管窥人大制度发展的足迹。

宪法的威仪与温度

无论是宪法宣誓、纪念国家宪法日，设立“五四宪法”历史资料陈列馆，还是对法规和司法解释进行备案审查，都是对宪法精神的诠释。

2016年2月26日，十二届全国人大常委会第十九次会议举行宪法宣誓仪式。全国人大常委会委员长张德江说，“国家工作人员在依照法定程序产生后、就职时，应当进行宪法宣誓。”“这是实行宪法宣誓制度后，全国人大常委会第一次组织进行的宪法宣誓。”

刘源等6名国家工作人员有幸成为全国人大常委会第一批宣誓者，张德江委员长的监誓为宪法宣誓仪式增添了权威和庄严。据统计，2016年，全国人大常委会全面贯彻宪法宣誓制度，委员长会议先后组织6次宪法宣誓仪式，全国人大常委会决定任命的25名国家工作人员，在就职时公开进行宪法宣誓。

9月18日，国务院在中南海首次举行宪法宣誓仪式，国务院总理李克强监誓。年初以来，国务院任命的38个组成部门及有关机构的55名负责人依法进行宪法宣誓。李克强勉励大家履行誓言，恪尽职守，不懈努力。12月26日，最高人民法院举行新任法官宪法宣誓。最高人民法院院长周强出席并监誓，46名最高人民法院新任法官庄严宣誓，而在1月13日，最高人民法院就举行了45位新任法官宪法宣誓仪式，周强院长监誓。

与此同时，地方人大积极践行宪法宣誓制度。1月12日，河北省委书记赵克志当选河北省人大常委会主任后，他面向国旗、手按宪法宣誓，成为第一位向宪法宣誓的省级人大常委会主任。三天后，福建省人民政府省长于伟国成为首位向宪法宣誓就职的省长。短短的70字誓词，在举拳宣誓之间，意味着公开签署忠于宪法的“契约”。

无论是宪法宣誓，纪念国家宪法日，开展法治宣传教育，还是对法规和司法解释进行备案审查，查处衡阳破坏选举案、辽宁拉票贿选案，等等，都是对宪法精神、宪法权威、宪法尊严的诠释。

4月28日，十二届全国人大常委会第二十次会议通过关于开展第七个五年法治宣传教育的决议，要求“教育引导一切组织和个人以宪法为根本活动准则”“在全社会树立宪法法律至上、法律面前人人平等、权由法定、权依法使等基本法治理念”。 張德江委员长强调，抓住领导干部带头学法守法作为关键，坚持从青少年抓起。此后，教育部部长陈宝生表示，已发布《青少年法治教育大纲》，提出以宪法教育为核心全面推进法治教育，从2016年秋季学期开始，将中小学的《品德与生活》《品德与社会》等课程统一改为《道德与法治》。

据《中国人大》报道，2016年全国人大常委会法工委对32 件新制定的行政法规、司法解释逐件进行审查，对公民、组织提出的92 件审查建议进行研究处理。2017年3月8日，全国人大常委会工作报告显示，“对发现的与法律不一致的问题进行监督纠正，维护国家法制统一”。

近日，新华社记者题为《一辆电动自行车牵动全国人大常委会》的报道披露了全国人大常委会有关机构尊重公民意见、弘扬宪法精神的鲜活实践。浙江省杭州市居民潘洪斌骑行的一辆电动自行车被杭州交警扣留后，他于2016年4月致信全国人大常委会，认为交警执法的依据《杭州市道路交通安全管理条例》违反道路交通安全法，“在法外增设扣留非机动车并托运回原籍的行政强制手段”，建议审查撤销《杭州市道路交通安全管理条例》违反行政强制法设立的行政强制措施。全国人大常委会法工委从善如流，要求杭州市人大常委会对《杭州市道路交通安全管理条例》进行研究修改，该条例的修改已列入杭州市2017年立法计划。潘洪斌的意见再一次激活备案审查这一宪法性制度。

2017年3月8日，全国人大常委会工作报告提出，“贯彻党中央关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的部署要求。”这一要求遵循党的十八届三中全会决定提出“健全人大讨论、决定重大事项制度”的要求，体现了政府对人大负责的宪法要求，对于推进科学决策、民主决策、依法决策具有重要意义。

1953年12月，毛泽东主席率领宪法起草小组在杭州历时77天，主持起草了新中国第一部宪法（即“五四宪法”）草案初稿。在第三个国家宪法日到来之际，“五四宪法”历史资料陈列馆在杭州开馆。习近平总书记对此作出重要指示：开展宪法宣传教育是全面依法治国的重要任务，要努力为普及宪法知识、增强宪法意识、弘扬宪法精神、推动宪法实施作出贡献。

“治国须有一部大法，我们这次去杭州就是为了集中精力办好这件治国安邦的大事。”63年前，毛泽东主席在启程赴杭州起草宪法的列车上说。1954年宪法开启了共和国依宪治国的心路历程，全面依法治国，首要的是依宪治国。

不忘制宪初心，才能长治久安。

授权改革决定上升为法律

全国人大常委会先后将授权国务院在上海、广东等自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的改革措施上升为法律，实现立法与改革决策的“无缝衔接”。

“对不涉及国家规定实施准入特别管理措施的，将相关审批事项改为备案管理；国家规定的准入特别管理措施由国务院发布或者批准发布。”2016年9月，十二届全国人大常委会第二十二次会议通过了《〈中华人民共和国外资企业法〉等4部法律的修正案》，关于上海、广东、天津、福建自贸区授权决定的效力相应终止。

2013年8月和2014年12月，全国人大常委会先后两次作出关于授权国务院在上海和广东、天津、福建自由贸易试验区以及上海自由贸易试验区扩展区域暂时调整有关法律规定的行政审批的决定，对外资企业和中外合资、合作经营企业设立等11项行政审批改为“备案管理”，并明确规定相关改革措施在“三年内试行，对实践证明可行的，应当修改完善有关法律”。其中，授权国务院在上海自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定在2016年9月到期。2016年3月，全国人大常委会工作报告明确，认真审议有关授权试点工作情况的中期报告和到期报告，依法推动试点经验推广复制，适时修改完善有关法律。

“此次修改是按照全国人大常委会授权决定规定的期限和要求进行的专题修改，不涉及其他事项。”商务部部长高虎城在作外资企业法等4部法律的修正案草案说明时指出，经有关方面评估，两年多来，在自由贸易试验区进行的有关试点具备了复制推广的条件，修正案草案严格落实全国人大常委会授权决定的要求，将在自由贸易试验区试点的改革措施上升为法律。

“依法作出授权决定、支持相关改革试点、确保重大改革于法有据，是本届全国人大常委会工作的一个突出特点。”张德江委员长在十二届全国人大常委会第二十二次会议闭幕式上说。三年多来，常委会先后作出11个有关改革试点的授权决定，将实践证明可行、具备复制推广条件的改革举措上升为法律，体现了在法治下推进改革、在改革中完善法治的要求。

“对犯罪嫌疑人、刑事被告人自愿如实供述自己的罪行，对指控的犯罪事实没有异议，同意人民检察院量刑建议并签署具结书的案件，可以依法从宽处理。”在此次常委会会议上，为贯彻党的十八届四中全会关于“完善刑事诉讼中认罪认罚从宽制度”的要求，提高办理刑事案件的质量与效率，授权最高人民法院、最高人民检察院在北京等18个城市开展刑事案件认罪认罚从宽制度試点工作，试点期限为二年。同时，将2014 年6 月授权“两高”在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作，纳入认罪认罚从宽制度试点工作范围并予以完善，以依法有序推进司法改革，落实宽严相济刑事政策，完善刑事诉讼程序。

12月25日，全国人大常委会作出了开展国家监察体制改革试点工作、在部分地区和部分在京中央机关暂时调整适用公务员法有关规定、在河北省邯郸市等12 个试点城市行政区域暂时调整适用社会保险法有关规定、关于军官制度改革期间暂时调整适用相关法律规定的决定。2017年3月的全国人大常委会工作报告说，此举“为依法推进公务员职务与职级并行制度试点、生育保险和基本医疗保险合并改革试点、军官制度改革试点等工作”，保证在法治轨道上推进相关领域改革。

法是治国重器，良法是善治的前提。全国人大法律委原主任委员杨景宇在中国法学会学术年会上说，法律法规的特点是“定”， 改革的特点是“变”，用“定”适应 “变”，难度可想而知，破解这一难题的做法是：改革以立法为据，而立法则以实践经验为据，立法要肯定成熟的改革成果；实践证明法律法规不能适应改革发展的实际要求，甚至形成阻碍的，及时加以修改或者废止。

全国人大常委会正是通过及时修改涉及改革的法律，作出有关改革试点的决定，听取审议改革试点工作报告等形式，为“坚持立法与改革决策相统一、相衔接，保证改革与法治相辅相成、相互促进”交出了答卷。

据《中国人大》报道，从2015 年3 月立法法修改至2016 年12 月底，赋予立法权的273 个设区的市中，已有268 个市确定了开始行使地方立法权的时间，占到总数的98%，65% 的市州已经有了自己的法规。已有174 个市州经审议通过并经批准地方性法规270 件，其中，立法条例124 件，在146 件“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”事项的法规中，江苏、浙江、安徽、山东、湖北、广东等中东部6省在前领跑，共批准89 件，占到了61%。随着立法权的下放，让每一部法律法规都立得住、行得通、真管用的理念正在生根。

编纂民法典迈出“第一步”

民法总则草案是由全国人大常委会法工委起草 ，2016 年经过三次审议，三次公布审议稿征求民意，迈出了编纂民法典的实质性步伐。

2016年张德江委员长赴四川开展民法总则草案调研格外引人注明。公开信息显示，当年张德江委员长除了赴湖北、内蒙古参加执法检查，专门赴地方开展人大工作调研只有这一次。

民法乃“万法之母”。按照党的十八届四中全会关于编纂民法典的任务要求，编纂民法典被列入了调整后的第十二届全国人大常委会立法规划。如今，编纂民法典迈出了实质性“第一步”。

“民法被称为社会生活的百科全书，民法典是民族精神、时代精神的立法表达。” 6月27日，十二届全国人大常委会第二十一次会议初审《中华人民共和国民法总则（草案）》，全国人大常委会法工委主任李适时作草案说明时说。

民法典将由总则编和各分编组成，目前考虑分为合同编、物权编、侵权责任编、婚姻家庭编和继承编等。编纂民法典是一项艰巨复杂的系统工程，按照全国人大常委会立法“时间表”，分“两步走”：第一步，编纂民法典总则编，民法总则草案以1986年制定的民法通则为基础，按照“提取公因式”的方法，将其他民事法律中具有普遍适用性的规定写入草案；第二步，编纂民法典各分编，争取于2020年3月形成统一的民法典。

7月5日，中国人大网发布民法总则草案显示，草案共186条，分11章，包括基本原则、自然人、法人、非法人组织、民事权利、民事法律行为、代理、民事责任、诉讼时效和除斥期间、期间的计算、附则。

由民法通则走向民法总则，传递出以民为本、立法为民的理念。全国人大法律委员会主任委员乔晓阳表示，努力把民事权利的相关内容写充实、写到位，明确了权利的取得方式，增加了行使权利不受干涉的内容，增加了有关因征收、征用而获得补偿的权利的原则性规定等。

民法总则草案对保护公民的人格尊严、“遗腹子”民事权利、保障老年人和未成年人的权益、见义勇为者的损失可得到适当补偿、完善幼童遭受性侵的诉讼时效规则等规定，回应了社会情势之变，让严肃的法条充满人文温度。

“凡涉及胎儿利益保护的，胎儿视为具有民事权利能力。”全国人大常委会委员云峰在审议时提出，草案目前规定的胎儿在遗产继承、接受赠与时被视为具有民事权利能力，这着重强调的是胎儿的财产权利，且胎儿的人身权利更应该得到保护。

10 月10 日，张德江委员长在北京主持召开民法总则草案座谈会，听取意见；一个多月后，他前往四川进行立法调研，坚持问法于民，听取村（居）委会、企业负责人、法律工作者以及地方人大常委会负责人等对民法总则草案的意见和建议。张德江指出，民法总则的一个重要任务，就是要保护广大人民群众和企业的产权等各项权利，一定要确保质量，让民法典扎根于中国的社会土壤，体现中华民族的“精气神”。此间，全国人大常委会副委员长李建国分别到宁夏和上海，就民法总则草案进行调研。

立法程序的“新动作”，佐证了立法者对制定民法典的审慎，以往每一部法律草案向社会两次公布审议稿，2016 年民法总则草案三次审议，三次向社会全文公布审议稿，倾听民意。同时，民法总则草案是由全国人大常委会法工委起草 ，以人大主导立法来狙击“部门立法”的利益痼疾。

2017年3月4日，在十二届全国人大五次会议新闻发布会上，大会发言人傅莹说，限制民事行为能力的时候，年龄的下限到底是应该放到六岁还是十岁，大家的看法也不一样，经过代表们充分地审议、充分地发表意见，进一步完善民法总则。全国人大会议期间，全国人大法律委员会吸收代表审议意见，对民法总则草案作出了126处修改，其中，将限制民事行为能力人年龄下限修改为八周岁，用网民的话说：八岁孩子可以“打酱油”了。在纷繁激烈的立法交锋中，找到了矛盾的“最大公约数”，体现了一种审慎和妥协精神。此后，民法总则草案修改稿又根据代表审议意见，进行了“二次修改”，其中，规定见义勇为一律不担责，删去了此前“救助人因重大過失造成受助人不应有的重大损害的，承担适当的民事责任”的规定，免除见义勇为者的后顾之忧，挥刀自宫“含糊规定”，表达了立法的鲜明价值取向。

作为科学立法、民主立法的“作品”，民法总则以2782票赞成获得通过，仅有30票反对，21票弃权。民法总则的呱呱落地，为民法典各分编的诞生提供了遵循和指向。

“民法总则是编纂民法典的开篇之作，在民法典中起统领性作用。”张德江委员长在本次全国人大会议闭幕会上说，民法总则为编纂民法典奠定了坚实基础，要确保到2020年形成一部具有中国特色、体现时代精神、反映人民意愿的民法典。

处理辽宁贿选案的创制性安排

辽宁贿选案导致首个省级人大常委会因不足法定人数无法履行职责，为及时妥善处理这一史无前例的特殊问题，全国人大常委会根据宪法精神和有关法律原则，决定成立辽宁省十二届人大七次会议筹备组，作出创制性法律安排。

2016年9月13日，十二届全国人大常委会举行第二十三次会议。这次会议与第二十二次会议仅相隔10天，而法律规定全国人大常委会会议一般每两个月举行一次。这次会期仅一天的临时会议，议题就是贯彻党中央关于查处辽宁拉票贿选案的决策部署，对处理辽宁贿选案作出创制性安排。

2013年1月，辽宁省十二届人大一次会议选举十二届全国人大代表过程中，有45名当选的全国人大代表拉票贿选；619名辽宁省第十二届人大代表有523名涉及此案。媒体统计，这些涉及贿选的代表中，“至少有6人是副省级领导干部，多名正厅级干部，还有数十位省内著名企业家”。

“辽宁拉票贿选案是新中国成立以来查处的第一起发生在省级层面、严重违反党纪国法、严重违反政治纪律和政治规矩、严重违反组织纪律和换届纪律、严重破坏人大选举制度的重大案件。”张德江委员长用“四个严重”来表述辽宁拉票贿选案，是对我国人民代表大会制度的挑战，是对社会主义民主政治的挑战，是对国家法律和党的纪律的挑战，触碰了中国特色社会主义制度底线和中国共产党执政底线。

全国人大常委会法工委主任李适时在最近一期《中国人大》发表署名文章中透露，全国人大常委会法工委“就妥善处理新中国成立以来第一起一个省级人大常委会因不足法定人数无法履行职责的问题，慎重权衡不同方案，稳妥设计机构职责，作出创制性法律安排”，为全国人大常委会根据宪法精神和有关法律原则审议通过关于成立辽宁省第十二届人民代表大会第七次会议筹备组的决定，积极做好相关工作。

“一个省级人大常委会出现这种情况，新中国历史上还没有过，需要根据我国宪法和有关法律精神作出创制性安排。”全国人大常委会副委员长李建国向常委会作决定草案说明时说，对于非正常换届特殊情况，实践中则采取由上一级人大常委会作出决定，成立筹备性机构，代行法定机关职权的做法。此前2013年处理湖南衡阳破坏选举案时，经反复研究并报党中央同意，由湖南省人大常委会通过关于成立衡阳市十四届人大三次会议筹备组的决定，规定筹备组负责筹备有关事宜，筹备组按照授权完成了各项职责后予以解散。

当天，全国人大常委会审议通过了关于辽宁省人民代表大会选举产生的部分第十二届全国人大代表当选无效的报告，依法确定45名拉票贿选的全国人大代表当选无效；审议通过了关于成立辽宁省第十二届人民代表大会第七次会议筹备组的决定。决定赋予筹备组四项职责：对辽宁省十二届人大代表资格终止的情况予以备案、公告；根据代表资格审查委员会的报告，对补选代表确认代表的资格或者确定代表的当选无效，并公布补选的代表名单；召集辽宁省十二届人大七次会议；需要由筹备组负责的其他事项。

十二届全国人大常委会第二十三次会议闭幕当晚，辽宁省委书记专题会议召开；一周后，全省警示教育大会在沈阳召开，省委书记、省人大常委会主任李希在讲话中指出，要深刻反思辽宁拉票贿选案造成的严重危害，切实采取有效措施，彻底肃清案件带来的不良影响。

辽宁用一个月时间，完成了省十二届人大代表的“大换血”。

9月17日，辽宁省十二届人大七次会议筹备组发布公告：523名涉及贿选的省人大代表已经全部辞职或被罢免，其中108人的辽宁省第十二届人大常委会组成人员职务、人大专委会组成人员职务相应终止。

按照选举法规定，涉案的辽宁省人大代表的代表资格终止后，其中的省人大常委会组成人员、专门委员会成员的职务依法相应终止。辽宁省十二届人大常委会共有组成人员62名，其中有38名因代表资格终止，其常委会组成人员的职务相应终止。按照地方组织法规定，辽宁省人大常委会因组成人员已不足半数，无法召开常委会会议履行职责。

此时，辽宁省人大常委会、专委会处于权力“真空期”，按照全国人大常委会的决定，由筹备组代行部分职权。按照这一创制，辽宁省人大常委会作出关于成立鞍山市第十五届人民代表大会第七次会议筹备组的决定，授权筹备组代行鞍山市人大常委会部分职权，保障鞍山拉票贿选案查处的后续处理工作依法有序进行。有专家表示，成立筹备组这一做法应为今后修改地方组织法、选举法所吸收。

“筹备组圆满完成职责使命。”2017年1月19日，辽宁省人大常委会副主任周忠轩在辽宁省第十二届人大八次会议上说，确认各市补选的447名省人大代表合法有效并完成省十二届人大七次会议的召集工作，补选31名省人大常委会委员，通过84名省人大专门委员会组成人员名单。

辽宁省人大常委会工作报告提出，“认真做好人大换届选举工作，净化和修复政治生态。”“完善代表监督管理。”“落实省人大代表向原选举单位述职办法，继续推进代表述职工作。”

“民主选举人大代表，是人民代表大会制度的基础。要认真反思总结辽宁拉票贿选案、衡阳破坏选举案的深刻教训，绝不允许把权钱交易那一套带到选举中来，绝不允许以任何形式破坏社会主义民主法治。” 张德江说，从2016年开始，各级人大将陆续迎来新一轮换届选举，要坚决打击、果断查处不正之风和拉票贿选等违法行为，坚持“零容忍”，发现一起、查处一起、问责一起，绝不姑息迁就、绝不法外开恩，确保换届选举风清气正。

2017年3月，全国人大常委会工作报告指出，依纪依法查处辽宁拉票贿选案，充分体现了党中央全面依法治国、全面从严治党的鲜明态度和坚定决心，决不允许以任何形式破坏社会主义民主法治，并要求“深刻汲取辽宁拉票贿选案的教训，严密防范措施，严明纪律规矩，确保换届工作正确方向，确保选举工作弊绝风清”。

地方各级人大已经完成或正在进行的换届选举，以“风清弊绝”作为标尺，选举之“严”未曾有过。

国家监察体制试点改革“开题”

全国人大常委会作出在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定。深化国家监察体制改革是对人民代表大会制度的丰富和发展。

2017年1月18日，山西省人大会议选举任建华为省监察委员会主任。1月20日，北京市、浙江省人大会议分别选举张硕辅、任泽民为监察委员会主任。这三位省级监察委员会主任同时担任该省（市）委常委、省纪委书记。

北京市、山西省、浙江省人大会议闭幕的当天下午，都不约而同举行人大常委会会议，根据监察委员会主任的提名，任命监察委员会副主任、委员。至此，北京市、山西省、浙江省监察委员会的班子组建完毕，国家监察体制改革先行先试迈出了实质性步伐。19日上午，山西省监察委员会正式挂牌，这是中国第一个正式挂牌的省级监察委员会。

2016年12月25日，十二届全国人大常委会第二十五次会议表决通过了关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定。决定明确，“在北京市、山西省、浙江省及所辖县、市、市辖区设立监察委员会，行使监察职权。”张德江委员长在常委会会议上说，按照重大改革于法有据的要求，决定明确了试点工作涉及的最主要、最基本的制度，为试点工作提供了法治保障。

此前，中纪委书记王岐山在北京、山西、浙江就开展国家监察体制改革试点工作调研时指出，监察委员会实质上是反腐败机构，监察体制改革的任务是加强党对反腐败工作的统一领导，整合行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等工作力量，成立监察委员会，作为监督执法机关与纪委合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。

按照中央纪委安排，试点地区在2017年6月底完成市、县两级监察委员会组建工作。随着三省市试点开启，国家监察体制面上的改革也箭在弦上。1月19日，王岐山在十八届中央纪委七次全会上指出“抓紧筹备组建国家监察委员会，编制‘三定规定”，为十三届全国人大一次会议审议通过国家监察法、设立国家监察委员会、产生国家监察委员会组成人员，做好组织机构、干部人事、法律法规准备。

国家监察委员会被视为整合反腐败资源的深改大动作。中央办公廳印发开展国家监察体制改革试点的方案明确，监察体制改革是“事关全局的重大政治改革”。在全国人大法律委员会主任委员乔晓阳看来，“深化国家监察体制改革，构建集中统一、权威高效的监察体系，是事关全局的重大政治体制改革，是对人民代表大会制度的丰富和发展。”

从公开的信息可以看出，监察委员会位高权重。2016年10月，党的十八届六中全会公报指出：“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督。”这将监察机关与“一府两院”首次并列，并排在司法机关的前面。试点地区监察委员会由本级人大产生，监察委员会主任由本级人大选举产生。监察委员会成为由人大产生，对人大负责，受人大监督的“第二国家机关”。有专家称，“一府两院”将改称为“一府一委两院”，这是“位高”。至于“权重”，试点地区监察委员会“对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察”，可以采取谈话、讯问、搜查等12项措施，履行监督、调查、处置三大职责，犹如香港的“廉政公署”。2017年1月9日，监察部副部长肖培在国务院新闻办公室举行的发布会上表示，国家监察委员会的监察范围有六大类人员：国家公职人员、授权行使公共事务职权的公务人员、国企管理人员、公办事业单位管理人员、群众和自治组织中的管理人员、其他依法行使公共职务的人员。也就是说，连村（居）委会负责人也不能例外。国家监察委员会的监察范围之宽泛，彰显其“权力之重”。

2017年3月4日，对于媒体和公众关注的国家监察体制改革所涉及的立法问题，十二届全国人大五次会议发言人傅莹表示，“把行政监察法修改为国家监察法的工作已经开始，今年应该可以提交给人大常委会审议。”这是推进反腐败立法的实质性举措，实现用法治思维和法治方式开展国家监察、惩治腐败。

全国人大常委会工作报告在安排2017年工作时明确，“贯彻落实党中央关于深化国家监察体制改革的决策部署，将行政监察法修改为国家监察法，为构建集中统一、权威高效的国家监察体系提供法治保障。”

中国政法大学副校长马怀德认为，设立一个与国务院平行、独立于政府机构之外的监察机关，涉及宪法依据问题。湖南大学法学院教授肖巧平告诉记者，全面推进监察体制改革，需要修改宪法，监察委员会才能大行其道。

“修改宪法是国家的大事，要在党中央的领导下，依照宪法规定的程序进行，有关这方面的信息我们也会及时地向社会公布。”傅莹在此次新闻发布会上回答了记者关于国家监察体制改革“是否有修改宪法的考虑”。

人大监督的新标尺

食品安全法执法检查“六步曲”的监督链条，首次“年检”环保报告，听取审议执法检查反馈报告，副总理回答专题询问，追问审计整改常态化，等等，这些监督方式方法创新与完善彰显“正确监督、有效监督”的理念。

执法检查的“全流程监督”

2016年3月4日，在十二届全国人大四次会议的新闻发布会上，大会新闻发言人傅莹引述张德江委员长关于执法检查“六个环节”的要求：执法检查形成选题、进行检查、向人大常委会报告、专题询问、解决问题、听反馈报告“六步曲”等创新，形成了环环相扣的有效监督链条。

早在2014年，张德江就加强和改进执法检查工作提出，“完善组织方式和检查形式，增强执法检查的权威性、针对性和实效。”2016年4月，张德江委员长在全国人大常委会会议上说，近年来，我们在总结经验、创新实践的基础上，探索出了一套较为完整的执法检查工作体系，主要包括环环相扣的六个环节。

“为人大监督工作提供了一次全要素、全流程监督的范本，成为人大监督的新标尺。”《中国人大》总编辑汪铁民说，梳理2016 年人大监督工作，给人印象最深刻的当属食品安全法执法检查。整个过程综合运用执法检查、听取和审议报告、专题询问等多种监督形式，打出了监督“组合拳”。始于发现问题，止于解决问题，这样就形成了一个完整的监督流程。

2015年10月1日，新修订食品安全法正式施行。就在这部被称为“史上最严食品安全法”实施仅半年之际，全国人大常委会就对其实施情况进行了执法检查。这是自2009 年食品安全法施行以来，全国人大常委会对该法开展的第三次执法检查。张德江指出，“能不能让人民群众吃得安全放心，是全国人大常委会始终高度重视的问题。”“执法检查是人大监督的法定形式和重要途径，也是人大推动法律贯彻实施、推进法治国家建设的主要抓手。”

延续2015年开创的委员长担任执法检查组组长，并向常委会作执法检查报告的务实做法，张德江委员长在2016年继续担任食品安全法执法检查组组长，带队赴湖北省、内蒙古自治区进行实地检查，坚持亲力亲为向常委会会议报告执法检查情况。同时，主持召开执法检查组两次全体会议，还主持常委会联组会议开展专题询问。

从执法检查数量来看，2013年、2014年，全国人大常委会分别对4部法律实施情况开展监督检查；2015年、2016年，分别对6部法律实施情况开展执法检查，其中，2016年开展了对食品安全法、水法、促进科技成果转化法、环境保护法、安全生产法、道路交通安全法的执法检查。全国人大常委会在履行立法职能的同时，集中监督资源，强化跟踪，用新机制，把执法检查这一主要的监督方式演绎得落地有声、富有实效。

首次“年检”环保报告

2016年 4月，十二届全国人大常委会第二十次会议首次听取并审议了国务院关于2015年度环境状况和环境保护目标完成情况的报告。

张德江委员长指出，听取审议国务院关于2015年度环保报告，这是根据新修订的环境保护法的规定，首次听取审议这方面年度工作情况报告，今后要形成制度化安排。县级以上地方各级政府也要依照环境保护法第二十七条的规定，向本级人大或者人大常委会报告年度环境状况和环境保护目标完成情况，自觉接受人大和人民群众的监督。

据统计，有20个省（区、市）人大常委会依法听取和审议了省级政府关于环境质量状况和环境保护目标完成情况的报告，还有11个省份未按照环保法要求报告。据《南方都市报》报道，未作報告的省份存在对法律规定不知情、对报告具体形式以及内容理解存在偏差等问题。

执法检查“回头看”

2016年，全国人大常委会听取和审议了老年人权益保障法、食品安全法执法检查报告和审议意见情况的反馈报告。而在2015年，全国人大常委会跟踪监督大气污染防治法检查报告和审议意见处理情况，听取和审议了国务院关于研究处理的反馈报告。此举被称为“全国人大常委会完善监督工作方式、增强监督实效的一次新尝试” 。

2016 年5 月至7 月，全国人大内司委负责人赴有关部委和地方调研，了解老年人权益保障法执法检查报告和审议意见落实情况。8月底，十二届全国人大常委会第二十二次会议听取国务院研究处理执法检查报告和审议意见情况的反馈报告。

12 月，国家食品药品监督管理总局局长毕井泉受国务院委托，向十二届全国人大常委会第二十五次会议作《国务院关于研究处理食品安全法执法检查报告及审议意见情况的反馈报告》。据最近一期《中国人大》杂志报道，沈跃跃副委员长在审议时评价，反馈报告从12 个方面系统地、全面地介绍了整改落实情况，可以看到国务院及有关部门高度重视整改，而常委会听取反馈报告“充分体现了全国人大常委会抓监督工作一抓到底的钉钉子精神和务实作风”。

全国人大常委会执法检查报告及审议意见交办半年内，听取和审议反馈报告的做法，既吸收了地方人大的监督经验，又有持续发力的新机制。在不少地方，尤其是省级人大常委会对执法检查报告及其审议意见在交由“一府两院”研究处理后，整改落实情况仅限于书面反馈，有的甚至没有“下文”。全国人大常委会的反馈报告机制无疑具有重大示范意义。

国务院副总理回答专题询问

据统计，自2010 年以来，全国人大常委会开展了21次专题询问，其中，十二届全国人大常委会每年开展3次专题询问。

“一定要防止流于形式、防止走过场。”2013年8月，十二届全国人大常委会首场专题询问结束后，张德江要求从专题询问的组织方式和程序入手，加强跟踪监督，提高专题询问的实效。

如今，专题询问正在逼近这一目标。2015年4月，全国人大常委会办公厅出台《关于改进完善专题询问工作的若干意见》提出，每年安排1到2位国务院副总理或国务委员到会听取审议意见、回答询问。

2016 年，全国人大常委会结合听取和审议食品安全法、环境保护法、安全生产法和道路交通安全法执法检查报告，以联组会议形式开展3次专题询问。全国人大常委会委员长张德江出席每次专题询问，国务院副总理汪洋、国务委员王勇到会应询。

7月2日，十二届全国人大常委会第二十一次会议举行联组会议结合审议食品安全法执法检查报告进行专题询问，张德江委员长主持联组会议，13 位全国人大常委会副委员长全部到场，国务院副总理汪洋回答了周其凤委员的询问。

跟踪监督审计整改

2016 年6 月，全国人大常委会审议了《国务院关于2015 年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》。紧随其后，李克强总理主持召开国务院常务会议专题研究部署整改工作，要求以整改审计查出的问题倒逼改革，针对一些年年审、年年存在的“顽疾”，抓住体制机制深化改革，从根子上解决问题。

12 月23 日，十二届全国人大常委会第二十五次会议听取了国务院关于审计查出问题整改情况的报告。报告显示，整改问题资金1605 亿元，处理处分3229 人次，制定完善制度2116 项。

“听取审议审计查出问题整改情况的报告，已经成为全国人大常委会加强跟踪监督、增强监督实效的一项制度性安排。”张德江委员长说，整改成效比往年有较大改进，审计查出的问题大部分得到纠正，整改工作长效机制正在逐步建立。

2015年全国人大常委会第一次听取和审议审计整改情况报告，并开展专题询问后，给地方人大以示范。湖南、河北、青海、安徽、湖北、黑龙江等省人大常委会通过了关于实施审计查出问题整改情况报告制度的决定，并规定省人大常委会对审计查出问题整改情况报告进行满意度测评，致力破解“屡审屡犯”困局。

“正确监督、有效监督”新实践

全国人大常委会关于“正确监督、有效监督”理念和实践越来越清晰。同时，对于地方敢于监督和善于监督的有效做法和经验，积极关注、推动复制。

2017年3月，张德江委员长在全国人大常委会工作报告中指出，“十二届全国人大常委会切实把宪法法律赋予的监督权用起来，把实行正确监督、有效监督作为开展监督工作的基本遵循，不断深化对人大监督工作定位和规律的认识。”

记者发现，2013年履新以来，全国人大常委会关于“正确监督、有效监督”理念和实践越来越清晰。

2013年，张德江委员长对新一届全国人大及其常委会监督工作提出新要求：人大监督要选择好角度、掌握好尺度、把握好力度。2014年3月，在常委会报告中明确提出，人大及其常委会要忠实履行宪法和法律赋予的职责，既敢于监督又善于监督。

2015年，张德江委员长明确提出“正确监督、有效监督”。张德江委员长在河南省开展职业教育法执法检查时强调“要加大监督力度，严格执法检查，实行正确监督、有效监督，让法律规定得到全面落实”，要坚持党的领导、坚持依法行使职权、坚持问题导向、监督与支持相统一四项原则。当年，全国人大常委会跟踪监督上一年大气污染防治法检查报告和审议意见处理情况，听取和审议了国务院关于研究处理的反馈报告。张德江委员长说，这是全国人大常委会完善监督工作方式、增强监督实效的一次新尝试。

“依法行使监督职权，实行正确监督、有效监督。”2016 年3月，张德江委员长在向十二届全国人大四次会议作常委会工作報告时说。报告指出，人大及其常委会监督“一府两院”的工作和实施有关法律情况，是人民代表大会制度的内在要求和制度安排，体现了国家一切权力属于人民的宪法原则。

在2017年的全国人大会议上，张德江委员长首次系统地阐释了“正确监督、有效监督”，是把宪法和法律赋予的监督权用起来的认识论、实践论。他在常委会工作报告中指出，实行正确监督，关键是始终坚持党的领导，坚持全国一盘棋，严格按照法定职权和法定程序进行监督，既敢于监督又善于监督，正确处理监督与支持的关系，促进“一府两院”依法行政、公正司法，形成加强和改进工作的合力。实行有效监督，关键是紧紧围绕党和国家工作大局，坚持问题导向，找准加强监督工作的着力点， 完善监督工作方式方法， 跟踪问效、 一抓到底， 推动解决人大代表、人民群众普遍关心的热点难点问题，让人民群众有更多获得感。此般对人大监督“坐标”和运行规律的阐述，为人大监督提供了重要遵循。

与此同时，对于地方敢于监督和善于监督的有效做法和经验，张德江委员长积极关注、推动复制。2016年，张德江委员长就《浙江人大》反映浙江省云和县对财政存量资金进行特定问题调查的新闻报道《唤醒沉睡的力量》作出了重要批示，要求全国人大财经委、预算工委组成联合调研组了解该县采取特定问题调查这一监督形式的情况。2015年10月14日，全国人大常委会预算工委副主任苏军率调研组到云和县就“云和人大特定问题调查”开展专题调研，认为特定问题调查形式产生的积极效应，在全省乃至全国都具有深远意义，成为丰富基层政权建设的重要经验。

早在2003年，时任中共中央政治局委员、广东省委书记的张德江提出“财政部门要与人大财经委员会联网，每一笔财政支出都要让人大知道”。其后，广东省、四川省人大等尝试探索运行预算在线监督系统。十年磨一剑，预算联网监督终于进入最高国家权力机关的决策视野。2013年4月，张德江委员长履新后，在广东调研时“察看了广东省人大常委会国库集中支付系统联网运行情况”。此后，全国人大常委会有关机构对广东省人大预算联网监督开展了密集调研。一度存在争议、低调运行的预算“在线监督”的前景渐渐明朗。这次，全国人大常委会工作报告提出“推进预算联网监督工作”。3月10日，在十二届全国人大五次会议的记者会上，全国人大常委会预算工作委员会副主任刘修文说，全国人大常委会高度重视预算联网监督工作，这是人大推动监督工作与时俱进、创新发展的一个重要抓手。

从张德江委员长批示云和县特定问题调查做法和推进预算联网监督工作，可以看到全国人大和地方人大监督正在“一盘棋”上布局谋篇，上下联动，共同发力，这是“正确监督、有效监督”的题中之义。

（作者系湖南省人大常委会《人民之友》杂志社主编）