全球国家资格框架及其借鉴

朱伟文

摘 要：资格框架作为学习成果认证工具之一，为正规、非正规和非正式学习之间的有效沟通衔接架起了“立交桥”。联合国教科文组织《区域和国家资格框架的全球目录》全面展示了不同区域和国家资格框架的概貌。以澳大利亚、中国香港、德国终身学习国家资格框架为例，其基本内容反映出全球国家资格框架的三个基本特征：一是基于资格框架设计的质量保证原则；二是基于学习成果认证的公平性；三是基于开发和实施的有效性。我国需要扎根中国大地，同时借鉴全球国家资格框架的先进理念：以质量保证为前提，以促进公平性为要求，多方利益相关者参与，从而建立“质量保证、公平和有效”的国家资格框架。

关键词：资格框架；学习成果；质量保证

中图分类号：G726 文献标识码：A

资格是对专业人员的职业或专业能力的一种正式表达，是一种被国际、国家或行业公认的级别，表明成功完成教育或培训的正式记录（证书、文凭）或在考试中取得令人满意的成绩。资格框架作为学习成果认证工具之一，为正规、非正规和非正式学习之间的有效沟通衔接架起了“立交桥”。联合国教科文组织终身学习委员会（UNESCO-UIL）、欧盟培训基金会（ETF）和欧盟职业培训开发中心（CEDEFOP）于2015年4月出版的《区域和国家资格框架的全球目录》对于我国国家资格框架的建立和终身教育体系的构建具有重要的参考价值。

一、全球国家资格框架的基本内容

20世纪80年代至今，全球已发展了四代国家资格框架。《区域和国家资格框架的全球目录》分为两卷。第一卷设6个专题，对资格框架的关键问题进行分析。第二卷分别介绍具有代表性的86个国家资格框架以及7个区域资格框架案例。

（一）政策目标

国家资格框架的政策目标反映出各个国家资格框架的定位和功能。

首先，国家资格框架旨在实现教育和培训的多样化目标。例如，作为第一代资格框架，澳大利亚资格框架（AQF）于1995年发布，并于2011年3月由教育部长重新核准颁布。澳大利亚资格框架将“实现当前和未来澳大利亚教育和培训的多样化目标”作为首要的政策目标。香港地区资格框架（HKQF）作为第二代资格框架，源于1990年香港教育综合改革中的终身学习体系构建，并在2000年综合资格框架的基础上，由香港特别行政区教育委员会于2008年推出，明确界定了不同教育和培训的资格标准，确保资格质量。德国终身学习国家资格框架（DQR）是第三代资格框架，于2013年5月由教育与文化部长常务会议、联邦教育研究部、联邦经济技术部经济部长会议联合推出。最初包括正规教育——普通教育、高等教育和职业教育培训、继续教育，然后扩大到了非正规教育。比较职业资格和学术资格是德国终身学习国家资格框架的核心。

其次，国家资格框架旨在支持学习者在不同教育、行业之间的自由流动。澳大利亚资格框架突出强调：支持个人持续发展的途径，使学习者可以在不同的教育和培训之间、行业和劳动力市场之间自由流动；通过提供先前学习和经验的认证机制，支持个人终身学习目标；允许个人获得规范的、质量保证的资格。香港地区资格框架强调：通过教育培训或先前学习认定机制获得职业资格认证；确保教育培训提供者、雇主和公众了解资格领域，有助于提升劳动者的技能；不同资格类型和等级之间的衔接，包括职业资格和学术资格，予以清晰地描述；通过开发能力标准优化产业发展机制，认可员工的现有技能、知识和工作经验；通过应用资格框架等级，简化和规范头衔授予方案。德国终身学习国家资格框架则强调：提高不同资格等级之间对等性和渗透性；促进可靠性、机会转移和质量保证；增强技能导向；强化资格认证过程的学习成果导向；改善非正规和非正式学习的检验和认证机会。

最后，国家资格框架旨在提高资格的国际认可度。强调国家资格框架与区域资格框架衔接互认，确保得到国际的理解和认可。澳大利亚资格框架支持毕业生和劳动者在国内和国际的流动性，将澳大利亚资格与其他国家资格进行接轨，从而提高澳大利亚资格的国际认可度。澳大利亚资格框架与太平洋区域资格框架（PQF）相联系。德国终身学习资格框架的政策目标还强调：提高透明度，使德国证书在欧洲其他国家得到认可；支持学习者在德国国内和其他欧洲国家之间流动；鼓励、获得和参与终身学习。德国终身学习资格框架与欧盟资格框架（EQF）建立了联系。

（二）等级设置

学习成果是指学习者知道、理解并完成学习过程的结果。国家资格框架通过设置学习成果等级，使学习者不仅从正规教育体系中而且从正规教育之外获取的知识、技能和能力得到认可，赋予了非正规教育的学习价值。

第一，国家资格框架涵盖高等教育和职业教育体系。澳大利亚资格框架设有10个等级，横跨高中、职业教育和培训以及高等教育三个教育分支。香港地区资格框架在学历、职业教育和继续教育之间建立了综合性的、自愿的网络，从而确保持续的人力资源开发，以应对迅速变化的世界。德国终身学习国家资格框架主要包括职业教育资格和高等教育资格，共有8级。德国终身学习国家资格框架与欧盟资格框架的等级在职业教育培训证书和高等教育文凭方面相对应。

第二，国家资格框架设置基于学习成果的等级描述。资格框架通常采用“等级描述”的方法，从知识、能力和素质三个维度将学习成果进行分级。国家资格框架的等级设置一般在6级到10级之间。等级描述提供了精准的纵向和横向的资格结构。澳大利亚资格框架设有10个等级。等级1至等级4分别对应职业教育和培训体系中的证书1至证书4；等级5、等级6分别对应职业教育和培训体系以及高等教育体系中的文凭、高级文凭/副学士；等级7对应高等教育体系中的学士学位；等级8对应高等教育体系中的荣誉学士学位，以及职业教育和培训体系、高等教育体系中的研究生证书和研究生文凭；等级9对应高等教育的硕士学位；等级10对应高等教育的博士学位、博士后学位。香港地区资格框架设有7个等级。包括：高中（第五年）證书、大学预科证书、文凭、副学士/高级文凭、学士、硕士/研究生文凭证书、博士。德国终身学习国家资格框架设有8个等级，等级描述中的需求结构包括专业能力和个人能力。专业能力强调知识的深度和广度、技能结构和系统以及判断力。个人能力强调社会能力和自主性，即团队/领导力、创新和交流，以及自主责任、反馈和学习能力。

（三）未来发展

面向未来，国家资格框架强调需要不断评估和改革，强调利益相关者参与，强调支持个人终身学习和专业发展。

首先，国家资格框架需要不断评估和改革。从澳大利亚资格框架实施经验看，未来发展需要强调：国家资格框架是完整的、质量保证的教育和培训体系的组织部分；国家资格框架需要不断进行评估和改革，以保持与现时经济和社会的相关性；有效领导是关键，需要有推动力、有影响力和有说服力的人去推进；国家资格框架涉及改革的复杂性，需要长期努力。香港地区资格框架未来发展，需要行业培训课程设计与香港资格框架的能力标准相一致，并在人力资源管理中得到运用；通过质量保证机制的培训课程成为香港地区资格框架的认证课程。德国终身学习国家资格框架以学习成果为导向，在职业技术教育内部以及职业技术教育与高等教育之间进行了衔接；为德国职业技术培训和劳动力市场的组织建立了新范式；虽然德国的教育资格与德国终身学习国家资格框架的参考等级相一致，但是德国终身学习国家资格框架不能代替教育系统评估。

其次，国家资格框架需要利益相关者参与。从澳大利亚资格框架未来发展看，国家资格框架须与利益相关者需求和经济需求密切相连，国家资格框架顶层设计至关重要，需要利益相关者参与和协商，特别是产业界参与。就香港地区资格框架而言，需要来自产业界的利益相关者积极参与，为知识经济需要提供有价值的人力资源。在香港地区资格框架下成立了19个行业培训咨询委员会（ITACs）或跨行业培训咨询委员会（CITAC），覆盖了52%的香港劳动力市场。德国终身学习国家资格框架涉及到教育培训子系统（普通教育、基于学校和工作的职业教育和培训、高等教育）以及劳动力市场的利益相关者。

二、全球国家资格框架的基本特征

比較各国国家资格框架，全球国家资格框架充分体现了既坚持质量保证原则又兼顾公平性和有效性的特征。

（一）基于资格框架设计的质量保证原则

国家资格框架设计以质量保证为前提，其等级描述可以被评估。等级描述体现在学习成果的知识、能力和素质三个维度，有助于利益相关者对资格框架的理解，提升公众对教育培训体系的信心。同时，国家资格框架的建立规范了国家教育和培训系统的质量标准，有助于支持质量保证过程，推动更广泛的教育和人才培养模式改革。另外，国家资格框架大多与区域资格框架相衔接，得到区域国际组织的认可，方便区域之间的人才流动。如东盟要求其成员国参照东盟区域资格框架制订各自的质量保证框架。

基于质量保证的学分积累和转换是资格框架的有机组成部分。一方面，国家资格框架的建立便于境内的学分积累和转换。通过国家资格框架的学分积累和转换机制，使得学习者的学习成果能够在不同等级和资格之间被认可和携带。目前，苏格兰、北爱尔兰和南非等国正在制定学分积累和转换制度，并作为国家资格框架的组成部分。也有一些国家设有独立的学分积累和转换方案。另一方面，区域资格框架的等级描述可以帮助跨境的学分积累和转换。欧盟资格框架的各成员国通过欧盟资格框架这一桥梁，使得学习者的学习成果能够得到其他成员国的认可。除了欧盟资格框架外，为了方便学分积累和转换、学习成果认证和评估，欧盟委员会还提出了两种学分积累和转换机制，即欧盟职业教育和培训学分系统（ECVET）和欧盟高等教育学分积累与转换系统（ECTS）。由此可见，基于质量保证的资格框架的建立，将提高公众对学习成果的理解，也将改善不同国家行业和劳动力市场的资格转移和便携性，同时有助于区域内教育与培训的合作和发展。

（二）基于学习成果认证的公平性

国家资格框架保证了学习成果认证的公平性。一是基于学习成果的等级描述确定资格对应的等级；二是从知识、技能和能力维度对学习成果进行等级描述；三是资格框架是一种为资格交付提供信誉的质量保证制度。国际上学习成果认证工具一般有7种类型，包括资格框架、地区协定、证书评估、专业和职业标准、学习测量、职业分类体系和教育分类体系。资格框架是最为透明的学习成果认证工具。资格框架中的等级描述有助于强调不同等级之间以及同级的不同教育类型之间区分特性，提供了资格设置所需的精细的垂直和水平结构网络，以方便核对。例如，以美国认证框架（ACF）为代表的第四代资格框架，涵盖非学历证书等各种证书，通过学术导向以提高透明度、可比性和公平性。该框架设有8个等级，采用知识、技能和能力（个人和社会能力）的等级描述，并将“能力”作为首要关键要素，从整体上进行定义。不仅将“能力”视为学术要求，而且将“能力”视为“预期的学习成果，毕业生应为工作和生活、成为全球公民而做准备”。

国家资格框架具有充分的理论依据。目前国家资格框架主要基于三种理论基础：一是布卢姆分类法；二是可观察学习成果结构分类法；三是德莱弗斯技能获得模型。布卢姆分类法将认知领域的教育目标按知识与认知过程两个维度进行分类。知识维度从知识转移的内容和形式分为事实性知识、概念性知识、程序性知识和元认知知识等四种。认知过程由低级到高级分为记忆、理解、运用、分析、评价、创造等六种。由此将认知领域的教育目标构成24个目标单元，每个单元指的是某一类知识的某种掌握水平。这种分类法反映知识类型与掌握水平。可观察学习成果结构分类法认为：任何学习结果的数量和质量都是由学习过程中的教学程序和学生的特点所决定。它根据学生已有的知识结构、学习投入及学习策略等各方面的特征，从具体到抽象，从单维到多维，从组织的无序到有序进行分类。该分类法不解释作为学习过程最终产品的学习结果，而是专注于“提高产品底层结构的思想”。从“非结构（相关方面）”“多点结构（若干独立的方面）”到“关系（整合成一个结构）”和“拓展概括（推广到一个新领域）”，可观察学习成果结构分类法强调对理解的等级设置。德莱弗斯技能获得模型是一种有效的方法，适用于所有领域，在国际上得到广泛应用。该模型将知识、能力和素质设置为新手、初学者、能手、精通者、专家等五个等级，虽然在知识和技能领域有些重叠，但是主要集中在对知识应用和技能获得方面的分类。

（三）基于开发和实施的有效性

国家资格框架得到了政府、教育者、产业界等各利益相关者的支持和参与，保证了资格框架开发和实施的有效性。国家资格框架开发过程中，吸引了来自不同教育分支和职业领域的利益相关者参与。同时，资格框架的实现过程需要强有力的责任支持，特别是来自劳动力市场利益相关者的长期参与。资格框架催生不同利益相关者的角色和职责，同样也为不同利益相关者参与非正规、非正式学习的学习成果认证提供平台，提升了各方的质量保证能力。德国采取“自下而上、寻找共识”的方式，组建的国家指导小组由来自高等教育、学校教育、职业技术教育、社会成员、教育和劳动力市场公共部门的利益相关者组成。2012年欧盟要求其成员国保证所有相关利益相关者参与到学习成果认证中。联合国教科文组织要求“确保所有利益相关者有清晰的角色和职责界定”。

国家资格框架具有跨文化和可持续发展的特征。一方面，资格框架强调全球公民的理念，鼓励学习者跨文化流动。加拿大旅游人力资源协会于2011年开发了加拿大国际事务资格框架（IEQF），提供了适用工作场所的学习等级参考，有助于把各种类型的资格联系在一起，得到国际认可。等级描述同时适用于一般情况和特殊情况，并使用同一套资格标准，包括非学位证书的学习成果。“公民、全球参与和生活”是其显著特征。另一方面，资格框架强调终身学习和可持续发展的理念。德国终身学习国家资格框架基于终身学习的“四大支柱”，其主要特征是每个资格等级均可通过不同教育路径进入。由此可见，资格框架不仅支持劳动者和学习者跨文化流动，使得人们除了正规教育之外的非正规、非正式学习获得的学习成果得到有效认可，而且促进个人终身学习和可持续发展。

三、借鉴

“十三五”期间，我国将完成国家资格框架的构建。我国《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中明确提出“建立个人学习账号和学分累计制度，畅通继续教育、终身教育通道，制定国家资历框架，推进非学历教育学习成果、职业技能等级学分转换互认。”这就需要借鉴和吸取全球国家资格框架的经验和教训，以质量保证为前提，以促进公平为要求，多方利益相关者参与，扎根中国大地、建立“质量保证、公平和有效”的国家资格框架。

（一）以质量保证为前提

我国建立国家资格框架首先要明确政策目标。首先，不仅要发挥国家资格框架为教育体系内部的纵向衔接所发挥的作用，而且要发挥国家资格框架在不同教育类别提供横向沟通的作用，鼓励学习者终身学习和可持续发展。其次，国家资格框架设置若干等级，从学习成果的知识、能力和素质等三维度进行等级描述，并且横跨高等教育、职业教育和继续教育领域。实现教育和培训的多样化目标，支持学习者在不同教育、行业之间的自由流动。需要有与国家资格标准相配套的质量保证机制，为学校、教育培训机构提供可操作的依据。第三，加强能力建设。能力建设成为资格框架质量保证的重要途径。通过能力建设，协调解决教育质量的不平衡问题，借鉴国际认证机构的资格认证标准、课程评价标准，指导学校建立相应的人才培养质量标准。

（二）以促进公平为要求

我国建立国家资格框架应尽可能与国际上的区域资格框架相衔接。目前全球已有7种区域资格框架， 包括东盟区域资格框架（AQRF）、加勒比共同体区域资格框架（CARICOM RQF）、欧盟资格框架（EQF）、海湾资格框架（GQF）、太平洋资格框架（PQF）、南部非洲共同体资格框架（SADC RQF）和英联邦小国虚拟大学培训资格框架（VUSSC TQF）等。“一带一路”发展战略的实施，将会使越来越多的学习者和劳动者参与国际交流和国际竞争。国家资格框架与区域资格框架相衔接，不仅有利于不同层次、不同类别学习者的国内流动，而且有利于学习者的国际流动，也方便国外留学生进入我国国家资格框架，获得我国的资格证书。另外，我国建立国家资格框架，其等级描述可以为正规教育系统、非正规教育培训机构提供质量标准，从知识、能力和素质维度提出该层次应要达到的最低要求，兼顾公平。

（三）多方利益相关者参与

我国建立国家资格框架需要政府、学校、产业界、第三方认证机构等多方利益相关者参与。“管、办、评”分离是教育改革发展的趋势之一。多方利益相关者参与，不仅有助于国家资格框架开发和实施的有效性，而且也有助于教育系统内部问责制的建立。只有利益相关者共同参与开发，并且在实施过程中长期支持，才能保证学习成果认证体系的正常运行。也只有利益相关者参与，才能在教育系统内部发现问题，形成内部问责机制，从而保证资格框架的有效实施。

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