试议环境民事公益诉讼制度原告资格问题

摘 要 伴随国家经济的快速发展，公民对生活质量的要求迅速提升，环境污染问题成为社会焦点话题。为回应公民诉求，国家从立法层面确立了环境民事公益诉讼制度，但长期以来公益诉讼发展缓慢的原因，恰恰在于法律对原告资格的限定。因此，本文认为完善环境民事公益诉讼制度的原告资格建设，是推动环境民事公益诉讼的有效展开，促进环境的保护与治理的应有之义。

关键词 环境民事公益诉讼 原告资格 环境污染

作者简介：张晓通，上海政法学院本科。

中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.161

一、环境民事公益诉讼制度中原告资格问题的现状及探讨

目前，我国环境民事公益诉讼制度中关于原告资格的认定主要见于最新修订的《民事诉讼法》和《环境保护法》，主要包括两种类型：一是规模比较大的环保社会组织，如中华环保联合会，中国绿发会等；二是法律规定许可的机关，实践中多为检察院以及与环境保护有关的行政机关。

传统诉讼法严格要求提起诉讼的原告主体与侵权行为之间有利害关系，以此确定原告资格，这显而易见地约束了环境民事公益诉讼的提起，对制裁日趋严重的环境违法行为显得捉襟见肘。因此，扩大与完善环境民事公益诉讼的适格原告范围，是尽快、尽善解决环境纠纷处理的积极探索。

（一）公民个人作为原告主体

我国《宪法》作为国的根本大法，赋予了我国公民广泛的权利，其中就包括了对环境侵权行为监督管理的权利。 而《环境保护法》作为国家的基本法，对公民的保护环境权利作出细化，赋予与确认了公民获取信息，监督和举报的保护环境权利。但被限定于参与管理和监督举报层面的公民环境保护权利，并不能应对环境污染问题日趋严重的既成事实，环境污染受害群体不断扩大，仅僅依靠法律规定的机关与社会组织作为原告提起环境民事公益诉讼难以全面充分的保护公民的权利，因此，应打破公民的环境保护权利的局限篱籓，赋予公民更进一步的权利——提起环境公益诉讼的诉权。

结合我国目前立法情况，我国采用了狭义上的环境民事公益诉讼制度，否定了公民个人的原告主体资格，没能赋予公民诉权。其背后的现实理由主要关涉：一是公民的能力有限，难以提起公益诉讼；二是我国的公民环境意识较差，不具备提起公益诉讼的主动性和积极性；三是允许公民提起公益诉讼可能会导致滥诉和其他一些不利后果。

不可否认，这些理由具有合理性，但同时又不可忽略这些理由背后的局限性：首先，公民的诉权本就是宪法所赋予的权利，任何法律都不应该否定或者限制；其次，我国千百年来的封建文化传统导致了我国的公民畏讼，怕麻烦而不去打官司，赋予公民诉权不仅不会滥诉，反而能够激起公民勇敢拿起法律武器保护自身权益的意识；最后，环境破坏的紧迫性呼唤公民作为数量最为庞大的原告主体行使诉权，因为单纯依靠国家机关和环保社会组织，难以控制损害结果的发生和扩大，而吸纳公民作为原告主体则可以有效弥补这点不足。因此，赋予公民提起环境民事公益诉讼的原告资格，是法律内在本质的要求，也是如今情况的需要。

（二）环保社会组织作为原告主体

现代社会治理的大背景下，非政府组织在社会管理方面发挥着有目共睹的作用，并且相比于个人，环保社会组织更具有公益性、专业性和技术性，因此环保社会组织作为环境利益的拥护者，理应是提起环境公益诉讼的适格原告。

我国法律已经确认了环保社会组织提起环境民事公益诉讼的主体资格，但在资格准入上仍有较为严格的限制，须同时具备专业性和合法性。从实践中来看，大部分环保社会组织仍有不足之处，如专职的环境科学技术人员和环境法律专家短缺、收集污染证据的能力不足、应用环境法律诉讼的能力不足等。另外，由于通过司法途径解决环境问题的成本相对较高，这在一定程度上影响了社会组织提起环境公益诉讼的意愿及胜诉率。部分社会组织经费来源少，而提起环境公益诉讼所必需的调查取证、专家咨询、检验、鉴定等过程，意味着环保社会组织需要消耗较高的资金和时间成本，面对环境污染问题往往“心有余力不足”，大大降低了环保社会组织作为原告提起环境民事公益诉讼的概率。

（三）检察院作为原告主体

检察院是我国司法系统中的法律监督机关，享有公诉权。公诉权实质上就是检察院代表社会公共利益行使诉权，因此并不一定限制在刑事案件，当然也可以在一些特殊的民事案件中运用。因而，从法理层面，检察院可以代表社会公共利益提起环境民事公益诉讼。

考量环境民事公益诉讼本身的特殊性，检察院作为原告介入具有天然优势。通常而言，环境民事公益诉讼案件涉及面广、受害者多、专业性强，一般公民和组织难以调查取证、诉讼成本较高，限制了环境公益诉讼案件的有效开展、社会利益的及时补偿。而检察院代表国家机关作为原告提起环境民事公益诉讼，可以凭借侦查、取证上的优势克服这些困难，使案件得到及时有效的处理。

但实际上，《检察院组织法》等相关法律并没有明确授予检察院提起环境公益诉讼的权力，新《民事诉讼法》也只是笼统的表述为“法律规定的机关和有关组织”，没有进行清楚的表明究竟哪些机关拥有原告资格。2016年1月，最高人民检察院公布的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》做出了突破性的规定，允许部分地方的检察院提起环境民事公益诉讼。因此，尽管司法实践中存在检察院提起环境民事公益诉讼的有益尝试，但遗憾的是这些规定仍然没能够进入法律层面。

二、美国及德国环境公益诉讼制度考察

（一）美国环境公益诉讼制度

英美法系里并不存在“公益诉讼”的概念，而是称之为“公民诉讼”或者“公众诉讼”。作为英美法系的代表，同时也是法律制度最为成熟完备的一个国家，美国的环境公民诉讼制度值得我们学习借鉴。

美国公民诉讼的原告范围极其广泛，而且几乎不加任何限制，任何自然人、法人、社会团体，政府机关等等都可以作为原告。而且，在举证责任方面，原告承担有限的举证责任，只需提供证明环境损害或损害的初步证据，至于损害事实存在与否以及行政机关的行政行为与损害结果是否存在因果关系，均由被告承担举证责任。在诉讼费用方面，公民诉讼条款一般规定，法院对公民诉讼做出终局判决时，可以将诉讼费用（一般包括合理的律师费和专家证人费）判决给任何一方当事人。 这些规定都鼓励公民和社会团体广泛的参与诉讼程序，行使自己的环境监督和管理权。

（二）德国环境公益诉讼制度

德国是典型的大陆法系国家，其环境公益诉讼主体的范围同样十分狭窄。德国《行政法院程序法》规定：“除非法律另有规定，原告只有认为其法律权利被一个行政行为、拒绝行政行为或不行为侵害时才能提起诉讼。” 从中可以看出，德国的环境公益诉讼只包括环境行政公益诉讼，原告能且只能对与自身存在联系的环境行政行为提起诉讼，将公益诉讼的主体资格范围缩小在狭隘的空间里。此外，德國的环境公益诉讼同样限定了原告的起诉目的，即不管是个人还是环保公益组织，都不能为了特定的营利目的而参与诉讼。

三、 对完善我国环境民事公益诉讼制度的建议

（一）完善环境民事公益诉讼制度原告资格范围

完善我国环境公益民事诉讼制度的关键在于清晰界定并适当扩大环境公益诉讼制度原告资格范围。我国目前学术界热议，而现实中制约环境公益诉讼制度实施的主要因素就是法律上原告范围模糊不清，范围太过狭窄。

完善原告资格范围，首先应通过法律解释的方式界定《民事诉讼法》第五十五条所规定的“法律规定的机关和有关组织”的范围。除了赋予传统的环境管理部门相应的诉权外，同时应当明确检察机关公诉权的内涵范围，其应包含为维护社会公共利益而对污染环境的民事行为提出诉讼的权力，从法律层面确认检察机关提起环境民事公益诉讼的主体资格。其次应通过立法的方式赋予公民提起环境民事公益诉讼的资格。虽然公民个人的法律权利不一定受到环境侵权行为的具象影响，但公民始终对自己的生存环境具有极大的关注度和热情，会尽力维护自己的环境权，保障自己良好的居住环境。而且公民对环境侵权行为的敏感程度要比国家机关与环保社会组织更为直接、强烈和快速，通过确认公民个人提起环境民事公益诉讼的权利，能够最为及时的制止侵权行为，减少对生态环境的损害。

（二）提升环保社会组织提起环境民事公益诉讼能力

我国目前处在经济发展的深化改革区，长期积累的环境问题在此阶段集中爆发。环保社会组织作为关注环境问题的先锋，理所应当地站在了与环境侵权行为作斗争的前线，承担起提起环境公益诉讼的重要职能。但是，虽然环保社会组织被法律赋予了原告资格，其诉讼能力较为薄弱的现状依然要进行提升改善。

首先，环保社会组织的主管行政部门应尽大力加强环保社会组织相关培训，通过搭建平台与联系，鼓励法律援助机构、律师事务所和其他专业人员进行环境法律实务和诉讼技能的培训。其次，完善福利政策保障，对有资质的环保社会组织实现税收优惠和专项拨款倾斜，使环保社会组织能够吸引招揽专业法律人才，弥补专业能力的不足。再次，检察机关应和环保社会组织加强沟通交流，为有需求的环保社会组织给予业务上的指导和援助，对环保社会组织取证、起诉困难的案件，检察机关也应当给予相应的协作。最后，环保社会组织应积极开拓筹资渠道，通过定向募捐或者联合基金会等方式，加强资金吸纳与管理能力，解决参与公益诉讼的后顾之忧。

（三）建立环境民事公益诉讼激励机制

环境民事公益诉讼所涉及的案件多数污染范围广，请求损害赔偿数额巨大，这意味着案件受理费高昂。同时，诉讼需要证明损害结果和污染行为之间的因果关系，案件取证成本高，需要由第三方专业机构运用专业知识和高科技方法进行鉴定，鉴定费用较为高昂。如果再算上不菲的律师费，现实上高昂的诉讼费用迫使公民和大部分环保社会组织望而却步，不敢提起公益诉讼，使得诉讼权利沦为一纸空文。

为改善这一问题现状，首先应当降低环境民事公益诉讼案件的受理费用，可以考虑按件计费或案后收费的方式，或借鉴美国的制度，诉讼费用由败诉的被告承担，使更多的个人和组织避免后顾之忧，积极参与诉讼。其次，《环境保护法》第五十八条最后一款所规定的“提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益”，该条文应借鉴德国的立法经验，进一步解释为“不得为特定的营利为目的而诉讼”。考虑到公民和环保社会组织经济实力薄弱的现状，可以从被告支付的罚款中抽取较低比例的资金，补偿公民和环保社会组织提起诉讼的各项支出，维持环保社会组织有效运行，从而建立起环境民事公益诉讼激励机制，激发公民和环保社会组织提起诉讼的积极性。

四、结论

总之，发挥环境民事公益诉讼制度的优越性，势必要求进一步完善环境民事公益诉讼制度，健全与之相关的各项法律制度。只有保障环境民事公益诉讼制度切实有效地落实与展开，才能遏制日趋严重的环境违法行为，激发公众保护社会环境的意识，推进全面综合的治理和保护环境。

注释：

徐祥民、胡中华、梅宏，等著.环境公益诉讼研究——以制度建设为中心.中国法制出版社.2009.262.

秦天宝.德国环境行政诉讼制度评介//张梓太主编.环境纠纷处理前沿问题研究.清华大学出版社.2007.331.