我国盘查制度的完善

张靖

摘 要：在我国人口流动加大、户籍制度变革的背景下，盘查是一种行之有效的行政措施。但是，我国盘查制度在程序设计和执行方面还存在问题，在我国盘查程序加入拦停使得该程序能应对更多情况。此外，盘查启动条件的放宽和为盘查过程的强制手段设置具体情境有利于我国盘查制度的完善。

关键词：盘查；行政执法；行政强制

一、盘查是一种行之有效的行政措施

（一）时代背景

盘查制度在我国的出现是伴随着计划经济向市场经济的转轨发生的，这种经济的转型对我国的影响就是：区域间经济差异显现，经济发展快的地区吸引着经济发展较慢地区的人们，再加上人口政策的放宽，人口流动加快。在经济型人口快速流动的情况下，以往在计划经济下的群防群治措施不再适应现实管理。伴随着南来北往的人流，流动人口作案、异地作案、流窜作案等问题日益突出，引发政府、媒体和公众对制度的反思。盘查制度在这种情况下诞生了。

公安部《关于组建城市治安巡逻网的意见》（1986年7月1日）、《城市人民警察巡逻规定》（1994年2月24日公安部发布）、公安部《关于强化枪支弹药管理的通知》（1994年8月22日）等公安部规章和文件率先规定了警察的盘查权。1995年《人民警察法》第9条对此项权限作了进一步的确认和规范。公安部《关于公安机关执行<人民警察法>有关问题的解释》（1995年7月15日）對盘问、检查作了比较详细的解释。2002年、2004年公安部又发布了《公安机关实施留置措施备案规定》 《公安机关适用继续盘问规定》（第75号公安部令）。2008年我国出台了《公安机关人民警察盘查规范》。2012年修动《人民警察法》时没有触及、更改原制度。

从我国盘查制度建立发展轨迹来看，我国的盘查制度经历了由规范性文件到法律确认再到行政解释的过程，积累了许多实践经验，不断趋于完善成熟。

（二）现实效果

虽然盘查制度是适应我国经济发展情况而生，但并非是我国首创，世界上很多国家警察法都赋予了警察这项重要权力。日本的“职务询问”制度，美国的“阻拦与拍打”、英国的“阻拦与搜索”和德国的“作为强制性处分的查验身份”，其实质都是盘查制度，只是称呼不同而已。可以说，盘查是市场经济环境下的一种必然产生的警务活动，并且被实践证明是行之有效的。

在打击流动人口作案上，盘查发挥着较大的作用。据北京市公安局公交总队的统计，自2004年7月公共交通安全保卫总队成立至2005年5月，通过在地铁内的巡逻盘查，民警查处治安案件8000余件、刑事案件10余起，治安拘留900余人、刑事拘留10余人。2005年1月至8月，北京巡警共抓获各类犯罪嫌疑人5万余人，仅8月就抓获1万余人，其中通过盘查抓获5541人，占巡警系统抓获总数的54%。

盘查制度在我国被证明是一项行之有效的警务制度，对维持社会秩序稳定和让公众获得社会安全感具有极其重要的作用。但是，值得一提的是，盘查制度在我国依就不是十分完善，通过对雷洋案的分析更能清楚的看到这一点。

二、我国盘查制度存在的几个问题

（一）盘查程序不够完善

《中华人民共和国警察法》第二章第9条：“为维护社会治安秩序，公安机关的人民警察对有违法犯罪嫌疑的人员，经出示相应证件，可以当场盘问、检查。”《公安机关人民警察盘查规范》第四条规定：“民警执行盘查任务时，应当着制服服装；未着制式服装的，应当出示人民警察证；应当向北盘查人敬礼并告知：‘我是×××（单位）民警，现依法对你进行检查，请你配合。盘查排除违法犯罪嫌疑的，民警应当向被盘查人敬礼，并说‘谢谢你的合作，礼貌让其离去。”这些法律法规中都没有规定拦停制度，拦停，就是通过一定方式组织当事人继续前进并停留以完成盘问、检查的环节，其实应该是盘查程序中的必备环节，国外各国都将拦停明确规定在了盘查的程序中，如日本盘查的程序为“拦停、询问、搜索、同行”，韩国的程序为“拦停、询问、同行”，德国盘查的程序为“拦停，询问，留置、搜索”，美国盘查的程序为“拦停、盘问、拍击检查、查验身份、同行、扣押、逮捕”。虽一般认为我国的拦停包含在盘问和检查中，但是拦停直接与使用实力相关联，所以我认为对拦停手段的规定是非常必要的。

在“雷洋案”中，据警方提供的信息，雷洋在经盘问之前就激烈反抗不愿意配合，那么在这种情况下是否可以使用实力进行控制？这个问题便涉及到拦停究竟应该如何实施的问题，在遇到像雷洋这种拒绝停下来接受询问的情况下，警察能否使用实力？因此，如何完善我国的盘查制度，完善盘查程序是个很重要的方面，其中尤其要注意对拦停的研究。

（二）缺乏具体可操作的规则

我国虽然目前有《关于公安机关执行<人民警察法>有关问题的解释》、《公安机关实施留置措施备案规定》、 《公安机关适用继续盘问规定》、《公安机关人民警察盘查规范》等法律规范对警察盘查行为进行规制和指导，但是仍然缺乏具体可操作的行为规则。例如盘问的启动条件，公安部《关于组建城市治安巡逻网的意见》中规定的是“盘查形迹可疑人员”，到了《城市人民警察巡逻规定》没有再采用“形迹可疑”，而是改换成“有违法犯罪嫌疑”。《人民警察法》（1995年）也采用了“有违法犯罪嫌疑”。但是，在公安部《关于公安机关执行<人民警察法>有关问题的解释》（1995年）却并列适用了“形迹可疑、”“有违法犯罪嫌疑”。其实，无论是“形迹可疑”还是“有违法犯罪嫌疑”都是不确定词汇，都要依靠警察的经验和业务水平，不能称作是具体可操作的规则。还如，对盘查具体措施能否强制实施缺少规定，对强制实施的程度缺乏规定。其实，由于雷洋案没有留下现场执法记录，因此没有证据证明雷洋是在拦停阶段反抗还是在盘问的过程中进行反抗，若是雷洋在盘问进行完毕警察认为其有进行继续盘问的必要将其强制带往派出所的过程中进行反抗，这种情况下警察可以采取强制措施吗？强制的限度在哪里？或者警察在盘问过程中遇到被盘问人或其同伙的反抗可以采取强制措施吗？限度在哪里？这些问题都是涉及到当事人人身利益的问题，却没有具体可操作的规则，这样警察在执法的过程中很难把握限度。

三、关于完善我国盘问制度的几点建议

（一）将拦停环节加入盘问的程序中

拦停是盘问程序启动的必经阶段，现行法律规定的盘问程序不能够解决所有的情况，如遇被盘问人不配合盘问、不愿意停留甚至激烈反抗的情况，则现行盘问程序存在制度缺失。将拦停环节加入盘问程序，首先要解决的是警察如遇反抗执法应不应该使用强制措施的问题。

对于拒绝回答的被盘查人，是否可以处罚？（下转第页）（上接第页）从实践上看，有以下几种模式：①不得处罚。在Kolender V. Lawson案中，大法官Brennan表示，被盘查人有权拒绝回答并不受强迫，不得因为行使权利而遭受处罚。否则，违宪。②可以处罚。我国台湾地区“社会秩序维护法”第67条第1项第2款规定，拒绝回答的，要遭致处罚。③允许逮捕。比如，美国的Hiibel v. Sixth Judicial District Court of Nevada案就是一例，但这必须结合当时特定的情境进行判断。我认为拦停阶段的执法手段应该注重公民个人自由的保护，因为盘问启动的条件仅仅是怀疑，此时公共利益是否受到威胁还处于不确定的状态，而个人自由的保护却是迫在眉睫。在这种前提下，警察在拦停阶段是不宜使用强制手段的，但是也有例外情况，就是在当事人被相当怀疑为违法犯罪分子，比如类似通缉犯、获得较为准确的线报等情况而被盘问人反抗时可以使用强制措施。

（二）明确规定具体可操作规则

法律出台后执法部门必定有自己的执法手册或者执法程式，只是一般不对外公开，只有执法人员知悉。这会出现执法手段地域化和不确定化的现象，与其这样，不如明确规定具体可操作的规则，警察执法过程中依法遵守。规则的制定主要涉及两个方面：盘问的启动和强制手段的使用条件。

盘查程序的启动理由在美国经历了从“相当理由”到“合理怀疑”的演变，展现了启动理由由严格到宽松的趋势。其实，“相当理由”和“合理怀疑”也是不可量化的標准，这似乎证明了盘问程序的启动是一个无法确定化的命题。笔者认为，盘问的启动程序不应该设置的过于严格，以宽松为宜。由于盘问本身是一种行政行为，应遵守效率原则，强调即时性，过于严格的启动程序不利于发挥盘问的作用。为了防止警察滥用盘查权，个案中如果警察的判断超过了公众的可容忍度，则可以提起行政诉讼，由警察来想法官说明盘查的理由。

而强制手段的使用由于涉及公民人身利益，应该慎重使用，除了限定在特定怀疑对象的范围内，还应该对使用的条件作出具体规定，最好采取列举式立法的方式，以免外延过大在执法过程中被滥用。

参考文献：

[1]余凌云.《警察法讲义》.法律出版社，2015年版.

[2]余凌云.《警察行政强制的理论与实践》第二版.中国人民公安大学出版社，2007年版.

[3]章剑生.《现代行政法基本理论.法律出版社，2008年版.

[4]余凌云.《警察行政权力的规范与救济》.中国人民公安大学出版社，2002年版.

[5]李斌杰.《公安行政强制措施236问》.中国法制出版社，2006年版.

[6]应松年主编.《行政行为法》.人民出版社，1993年版.

[7]《公安行政执法全书》.中国法制出版社，2013年版.