北京旅游人口过度聚集的分析和对策建议

张绍娥　唐波

内容提要

北京旅游产业近几年得到快速发展，成为北京服务业中的重要支柱产业，但是北京旅游业规模的扩张并没有带来效益的快速提升，反而对过度拥挤的交通、环境污染等北京“城市病”又具有推波助澜和加剧的影响。北京作为祖国的首都在发展旅游产业方面与其它省市比具有不同的特点、处于不同的发展阶段，北京旅游人口的过度聚集不利于旅游产业结构升级和首都功能定位的实现。北京四个中心的功能定位表明，当经济发展与四个中心的功能定位相矛盾的时候，经济发展应该让位于功能定位，旅游作为第三产业的重要组成部分，也要服从于首都的功能定位。本文从北京旅游行业发展的现状和京津冀协同发展的要求出发，提出了应对北京旅游人口过度聚集的对策建议。

关键词：旅游人口 非首都核心功能疏解 京津冀协同

旅游人口聚集本来是一个正常的现象，因为旅游资源和旅游景区也是局部和点状存在的，但是如果稀缺的旅游资源因为吸引过多的游客造成明显的外部性就是一个不正常的现象，大力发展旅游产业和优化游客有序流动以适应城市管理的需要就是一个新的课题。本文主要探讨在京津冀协同发展和疏解非首都核心功能条件下，引导北京旅游人口有序流动的具体对策建议。

一、北京旅游人口过度聚集的表现

（一）总量叠加聚集。2015年，北京市全市接待国内旅游总人数2.69亿人次，其中：外省市来京旅游人数1.63亿人次，全市旅游总人数在全国城市中排名第一，与目前北京常住人口2170万形成叠加效应。北京旅游在产业增加值已经占北京生产总值的7.5%，对北京服务业具有重要的支撑作用，但是对过渡拥挤的交通、环境污染等北京“城市病”又具有推波助澜和加剧的影响。

（二）不均衡性聚集。北京是全国文化中心，重要的世界文化遗产大部分集中在东城、西城，比如天安门、故宫、天坛、北海等，但是东城区的常住人口密度已达到21763人/平方公里，西城区达到25767人/平方公里，每到节假日和黄金周，每天聚集在天安门以及故宫周边的人流到达40万人左右。在局部较小区域的南罗鼓巷也曾经出现游客蜂拥而至，塞满整个巷子，在此居住地当地居民无法正常生活，而出现主动提出退出A级景区不再接受团体游的措施。

（三）局部点状聚集。故宫在采取限流措施之前，旅游高峰期游客达到过15万，这么多的人流聚集在故宫对景区内的古建筑、古树、地面等的磨损和人为的破坏也是非常严重的，不利于对历史遗产的保护。

二、北京旅游人口过度聚集的影响

旅游产业作为现代服务业和朝阳产业应该大力发展，但是当旅游产业的发展与城市管理不相适应时，就应该考虑调整发展的路径和措施。北京作为祖国的首都在发展旅游产业方面与其它省市比具有不同的特点、处于不同的发展阶段，北京旅游人口的过度聚集不利于旅游产业结构升级和首都功能定位的实现。

（一）旅游体验和美誉度下降。游客过渡集中造成游客的舒适度和满意度下降，特别是在旅游旺季故宫和八达岭景区的游客摩肩接踵，根本难以体验到北京博大精深的文化、旖旎的风光，更多的是抱怨和劳累。另一方面，因为游客过度聚集北京，同时由于北京交通条件和旅游公共服务条件的不足，很难很快疏散到他所去的旅游目的地，非法旅行社乘机而入，对游客的坑蒙拐骗和威胁暴力行为时有发生，每年都有上万件的有效投诉，中央电视台和各种网络媒体都有报道，这一顽症至今没有彻底解决。

（二）加剧了空间资源的矛盾。北京的基础设施和公共服务在全国应该是最好的城市之一，但是仍然难以承担2100万常住人口的工作生活之用，再加上旅游人口，更不堪其重负。与动辄一二百元以上的外地景区门票相比，而北京的景区票价在全国是最低的，虽然刚刚实施了最新一轮的公共交通改革，北京的公共交通票价在全国也是最低的，而北京又有方便快捷、功能完善的酒店住宿业，在北京旅游成本在全国也是最低的，性价比是最高的之列。北京的今年国庆期间共接待外地游客276万人次，相当于北京一下子涌进了3个东城区的人口（东城区人常住口91万），北京的地铁、公交在热点路段都会出现不同程度的拥挤，水电气热的供应都会增加。虽然增加了北京的旅游总收入，但是是建立在过度消费公共服务资源基础上的增加，并不是基于完全市场化的旅游总收入，要知道在2015年北京公交地铁政府补贴达到142亿元，这同样都会分摊到每位游客身上。国内外地游客来京每天人均消费才350元左右，与中国游客在国外消费动辄上万元（2015年中国游客在美国人均消费7000美元）相比实在是相形见绌。

（三）加剧了与北京首都核心功能定位的矛盾。习近平总书记在考察北京发展和管理时提出，要明确城市战略定位，坚持和强化首都全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的核心功能，努力把北京建设成为国际一流的和谐宜居之都。习总书记提出，要疏解调整非首都核心功能，优化三次产业结构，突出高端化、服务化、集聚化、融合化、低碳化，有效控制人口规模，增强区域人口均衡分布，促进区域均衡发展。对于全国的政治中心、文化中心和国际交往中心来说，需要有严肃有序的政治生活、和谐的人文环境和高质量的生态环境，对于科技创新来说需要有高素质的人才队伍和與之相适应的生活环境，过多的人流聚集不利与这样的生态的形成。四个中心的功能定位表明，当经济发展与四个中心的功能定位相矛盾的时候，经济发展应该让位于功能定位，旅游作为第三产业的重要组成部分，也要服从于首都的功能定位。

三、北京旅游人口过度聚集的原因分析

一是结构转型没有完成。北京旅游目前还更多地处于观光阶段，旅游产品单一，休闲度假、高端旅游产品发育不足，还没有形成主流，造成过度消费历史文化遗产的状况：乡村旅游的品质较低，旅游承载能力差：商务旅游的环境还没有形成。

二是北京公共服务的缺失。北京目前还没有建立起有效的旅游集散体系，还不能方便快捷、大规模地疏散旅游人口，目前北京旅游集散中心每年接待游客也只有不到20万人：旅游咨询体系区域分割严重，没有很好地实现与游客的对接，咨询内容和方式不能满足游客的需求，还没有很好地适应散客时代的到来。

三是首都自身形成的孤岛效应。由于历史的原因和发展水平的限制，北京与河北、天津没有形成旅游人口的有序承接和分散，北京与周边没有形成一体化的市场和一体化的管理，没有形成像上海那样对浙江宁波、杭州和江苏苏州、常州等的辐射和有效疏散，而形成共赢得局面。

四是旅游产品的低价格。与河北相比，北京旅游产品的低价格也是造成旅游人口过渡聚集的一个市场因素。八达岭长城门票价格在旺季才45元，天津的盘山达到150元；北京故宫门票旺季60元，承德避暑山庄120元，看皇家园林首选肯定是故宫。河北、天津虽然有很好的旅游资源，但是许多景区门可罗雀或难以自负盈亏，而北京却人满为患。

五是旅游执法环境的缺失。国家有《旅游法》，北京市有《旅游管理条例》，但是北京旅游市场的治理需要公安、城管、工商、交通、区政府等各个部门的联合执法，但是在真正执法过程中又各自为战，大多强调部门利益，北京市旅游委仅仅对正规的旅行社具有执法权，对层出不穷的“黑旅行社”、酒店和景区的违法行为缺乏执法依据。

四、对策建议

根据以上分析，北京旅游发展应该破除唯GDP的发展模式，旅游人口应该进行疏解，应该服从和服务于京津冀协同发展的国家战略，应该服从和服务于疏解非首都核心功能的发展目标。到2020年北京常住人口控制在2300万，城六区疏解人口200万。旅游作为与人民幸福指数密切相关的产业，为促使其又好又快的发展，应该明确疏解的目标和路径。

旅游人口疏解的总体目标是：东、西城等政治中心区旅游人口有所下降，并持续稳定在一定水平；朝阳、海淀、丰台、石景山等功能拓展区实现低速增长；北京郊区等生态涵养区实现快速增长。

实际上今年国庆黄金周游客数量降低2.8%，旅游总收入几乎没有增长，虽然有雾霾、天气影响的因素，还有一个因素是旅游人口过度集中的倒逼机制的影响。下一步应主动作为围绕上述目标加大疏解力度。

一是向京津冀周边疏解。加大京津冀旅游市场一体化建设力度。先易后难，明确在市场一体化、管理一体化、公共服务建设一体化上突破的先后顺序。打破行政壁垒，首先在市场一体化上下功夫，根据旅游资源禀赋的差异，设计旅游产品和旅游线路，加大联合推介的力度。

二是向北京郊区疏解。发挥通州城市副中心的旅游承载作用，加大对通州以及周边地区的旅游规划，充分论证通州环球影城项目的溢出效应。大力发展全域旅游，发挥怀柔、延庆、密云全域旅游示范区的作用，加大建设力度。改变乡村旅游品质差，不能适应首都市民需求的状况，通过五十百千万亿（100个旅游村镇、3000公里旅游步道等）工程，全面提升乡村旅游品质。

三是实现结构转型。增大旅游附加值，向高精尖方向发展，提质增效。大力发展中医养生旅游、体育休闲旅游、文化旅游、科技旅游、北京人家等高端旅游产品，增加差异化供给，不断满足多样化需求。加大离境退税的力度，强化国际交往中心的地位，方便国际游客游览和购物，根本改变入境游客下降的趋势。

四是采取流量控制办法。故宫最高8万人的流量控制办法已经取得良好的效果，在核心区和重要的世界遗产应该扩大应用范围。流量控制和网上预约是行之有效的方法，贯彻非首都功能疏解的要求，加大对天安门等旅游人口密集地区和长城等旅游人口过度密集景区疏解。

五是调整旅游产品价格。改变北京景区门票过低和河北、天津旅游景区门票价格过高的状况，在市场一体化上率先取得突破。采取协商一致的办法，适度提高北京景区门票价格，适度降低北京周边地区景区的门票价格，对北京市民仍然可以维持原有价格不变。

六是增加一日游市场有效供给。北京非法一日游投诉（零负团费、出境押金、额外购物）居高不下，在全国排名靠后，美誉度差。采取的办法：一是采取堵的办法，加大打击和联合执法力度，联合公安、工商、交通等部門，对非法旅行社进行集中整治，对重点地区采取专人盯守，针对网上非法旅行社大量增加的情况与市网信办建立黑白名单制。同时采取疏的办法，探索建立并扩大准公共服务产品，发挥主旅游集散中心（观光一线、二线，观光巴士）的主导作用；发挥国有大社现有国、中、青旅行社的主导作用。

七是增加旅游公共服务设施供给。适应散客和自由行时代的来临，加大旅游咨询站、旅游集散中心、厕所革命、公共设施农家乐基础设施的建设力度；同时加大智慧旅游产品供给，调动行业建设智慧旅游的积极性并进行有效整合，方便游客通过信息化手段完成旅游。

（作者单位：北京财贸职业学院）