河长制在流域生态治理中的实践探索与经验总结

孔凡斌+许正松+陈胜东+龚雪+李华旭

[摘 要]河长制被认为是对水环境行政治理模式的创新，2007年在我国江苏省无锡市首创，随后在江苏全省和全国数个省市推广实施，并在流域水生态环境治理方面取得了比较好的效果。从2016年开始，我国全面推广实施河长制。本文简要回顾流域治理的国际实践探索模式与政策管理经验，系统梳理河长制在我国流域生态治理中的实践探索模式和政策管理等方面的研究成果以及存在的主要问题；在此基础上，结合当前我国全面推进河长制以及江西打造河长制升级版的重大实践需求，提出河长制在我国流域生态治理中的实践探索和经验总结研究的目标任务、研究方法、研究思路以及主要研究内容，明确了河长制在江西省流域生态治理理论创新和实践经验推广方面的方向和路径。

[关键字]河长制；水环境；流域生态治理

随着经济增长和工业化的持续推进，我国水污染防治和水资源保护一直面临着严峻形势。为治理水污染，我国从水资源保护到废水处理均作了诸多制度设计，投入了大量资金，然而由于管理碎片化和机构间协同失灵问题的存在，流域环境治理效果欠佳，促使人们认识到传统的单一部门和工程措施在治水理念上的不足①。在2007年太湖爆发蓝藻后，由无锡市首创并率先在江苏省推广实施的河长制，被认为是在严峻的水污染形势下对水环境行政治理模式的创新。由于较好地解决了部门协同的效率与责任难题，河长制的推行使诸多地区的水环境得到了明显改善。鉴于河长制在水污染治理中的良好效果，2016年12月11日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推行河长制的意见》，要求2018年底前在全国范围内建立和实施河长制。从2015年开始，江西省全面实施河长制；2017年3月，江西省通过《江西省全面推行河长制工作方案（修订）》以及《关于以推进流域生态综合治理为抓手打造河长制升级版的指导意见》，提出打造河长制升级版。中央在全国全面推进河长制以及江西省打造河长制在地方流域生态治理中的升级版，开启了河长制在流域生态治理中实践探索和经验总结推广的新阶段。

在此背景下，系统回顾流域治理的国际实践探索模式与典型经验，全面梳理河长制在我国流域生态治理中的实践探索模式和主要政策管理经验，科学评价河长制在流域生态治理中的实施成效，准确分析河长制在实施中存在的主要问题，提出河长制在流域生态治理中的实践探索和经验总结研究的总体目标、研究方法、研究思路、研究重点和创新实现路径，具有重要的实践指导价值。

一、流域治理的国际实践探索与典型经验

流域是指地面水和地下水天然汇集的区域，水资源按流域构成一个统一体。每条河流都有自己的流域，一个大流域可以按照水系等级分成数个小流域，小流域又可以再分成更小的流域。流域是特殊的自然地理区域，同一流域往往流经多个不同的行政区，而一个行政区也可能包含多个不完整的流域。流域是具有层次结构和整体功能的复合系统，流域水循环不仅构成了社会经济发展的资源基础，同时也是诸多水问题和生态问题的共同症结所在。因此，以流域为单元对水资源与水环境实施统一管理，已成为目前国内外公认的科学原则①。流域治理一般是指从流域整体利益出发，以政府为主导，社会协同、公众参与的多主体互动合作的多中心治理格局②。从治理内容看，流域治理是一项复杂的系统工程，涉及上下游、左右岸、不同行政区和行业，内容十分广泛。

不少文献描述了国外流域治理的模式和经验。泰晤士河自19世纪工业革命开始后水质迅速恶化，成为世界上污染最早的河流之一。之后英国成立了治理专门委员会和泰晤士河水务局（公司），对泰晤士河流域进行统一规划与管理，治理过程中高度重视科学技术的作用，并辅之以充分的资金保障。法国成立了直接隶属环境部的流域管理办事机构——流域水管局，用于塞纳河流域的治理。日本政府在1972—1997年间对其国内最大淡水湖琵琶湖实施了综合开发计划和水质保护规划。为治理圣劳伦斯河，加拿大环境部专门成立了圣劳伦斯河管理中心，建立了由环境部牵头负责，多部门齐抓共管的管理体系，并积极鼓励社区群众参与流域水污染治理。1950年7月，瑞士、法国、卢森堡、联邦德国和荷兰在巴塞尔成立了“莱茵河防治污染国际委员会”（ICPR），先后签署了一系列莱茵河环保协议。早在1879年，美国就成立了密西西比河管理委员会这一高效集权的統一管理机构，统一负责密西西比河的污染整治工作③。对于田纳西河流域的治理，美国则成立了田纳西流域管理局，并于1993年通过了《田纳西流域管理局法》，确定田纳西河的流域管理体制④。发达国家流域治理对我国水污染防治工作的启示包括：制定全面的治理规划和统领全流域的法案，以完善流域治理体制，以及建立有效的资金和技术保障机制⑤。

陈坤将国外主要的流域治理模式分为直接管制模式、市场治理模式和协商治理模式三种⑥。罗会华则将国外流域水污染治理的三种模式分为：以美国、加拿大、澳大利亚为代表的行政区域分层治理和流域一体化治理相结合模式，以英、法等欧洲国家为代表的流域一体化治理模式，以及以日本为代表的多部门共同治理模式①。范兆轶和刘莉将国外流域水环境综合治理总结为三种典型的治理模式，即美国的集中治理模式、日本的分散模式和澳大利亚的集中—分散治理模式。借鉴国外的治理模式，范兆轶和刘莉认为，我国的流域水环境综合治理模式应该是部门间的综合治理、地域内的综合治理、内容上的综合治理和市场化的综合治理模式的相统一②。

我国水利部发展研究中心《完善水治理体制研究》课题组于2015年总结了美国、法国、意大利、澳大利亚、印度、巴西、墨西哥等国家流域管理机构的类型、主要职能及其与相关机构的关系后发现：流域管理机构在流域涉水事务协商和利益相关者参与中发挥着重要作用，流域治理趋势呈现出由单项的治理开发向综合治理开发发展，由被动治理向主动利用和管理水资源发展，由短期治理开发向长期战略性开发发展；同时，各国更加注重通过制定长期性的战略规划，实现对资源的综合开发和利用③。

二、河长制在流域生态治理中的实践模式和主要政策措施

（一）河长制的起源及其应用

2007年春夏之交，太湖爆发大面积蓝藻并引发供水危机。为实现对太湖流域水环境的长期有效治理，中共无锡市委、市政府自我加压，尝试在流域治理机制上进行创新，于当年8月颁布了《关于全面建立“河（湖、库、荡、氿）长制”全面加强河（湖、库、荡、氿）综合整治和管理的决定》，这份文件的出台被视为河长制的诞生。2008年，江苏省政府决定在太湖流域推广河长制，之后江苏全省15条主要入湖河流全面实行双河长制，即每条河由省、市两级领导共同担任河长，协调解决太湖和河道治理的重任，一些地方还设立市、县、镇、村的四级河长管理体系。随后，这一流域治理的地方创新迅速被其他省市效仿，成为环境保护和生态文明建设的热点。

2014年，时任水利部副部长的矫勇在国新办的一场新闻发布会上表示，鉴于河长制在水污染治理中的良好效果，将向全国推广这一地方政府创新的经验。随后两年多，河长制在全国许多省市落地。2016年12月11日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推行河长制的意见》，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实，到2018年年底前全面建立河长制。截至2016年10月，全国共有25个省（自治区、直辖市）进行了河长制探索，其中，北京、天津、江苏、浙江、福建、江西、安徽、海南8个省（市）在全辖区范围内推行河长制，还有16个省（区、市）在部分市县或流域水系实行了河长制④。经过各地多年的实践，目前河长制的基本制度形态已经比较成熟，作为一种制度已经基本形成。

（二）各地实施河长制的主要实践探索模式和主要政策措施

河长制由无锡市首创，是从河流水质改善领导督办制、环保问责制衍生出来的水污染治理制度。各地在实行河长制的实践模式和政策措施上大同小异。在组织形式上，均建立了省、市、县、乡四级河长体系（江西和浙江等省份实施省、市、县、乡、村五级河长制）。在实施河长制的大多数县级及以上行政区域成立河长制管理领导小组，一般由党政主要负责人担任组长，并设立办公室。省级层面设立总河长，由省级党委或政府主要负责人担任；河湖所在市、县、乡分级分段设立河长，即河流流经的各县、市政府主要领导或相关部门主要负责人担任地方层面的河长。牵头部门或人员有所不同：有的在水利部门，有的在环保部门，也有个别地区由政府分管领导牵头。担任河长的责任人既有党委、政府、人大、政协负责人，也有管理部门负责人；既有水利、环保等主要涉水部门负责人，也有发改、住建等其他相关部门负责人；既有主要领导，也有分管领导。各级河长负责组织领导相应水域的管理和保护工作，协调解决重大问题；对跨行政区域的水域明晰管理责任，协调上下游、左右岸，实行联防联控；对相关部门和下一级河长履职情况进行督导，对目标任务完成情况进行考核，强化激励问责。河长制办公室承担河长制组织实施具体工作，落实河长确定的事项①。这种由各级政府的主要负责人担任辖区内重要河流的河长，以负责河道、水源地的水环境、水资源的治理与保护的体制，具有责任明确、任务具体、考核刚性的特征②，解决了以往“各自为政、不相为谋”“九龙治水、群龙无首”的问题，增强了整治力度，提高了治理效率，一经诞生就显示出一定的优越性，被认为是破解当前我国水环境治理困局的制度创新③。

三、河长制在我国流域生态治理中的成效及主要问题

（一）河长制在流域生态治理中的成效及其主要影响因素

水环境问题牵涉領域众多，涉及生产与生活的方方面面。在我国，河长制的出现把地方党政领导推到了第一责任人的位置，表明了政府重视环保、强化责任的鲜明态度，其目的在于通过整合与调度各级行政力量，促进部门之间的协调合作，形成治河合力。不少地方通过实施河长制，掌握了主要河湖的基本情况，多数地区建立了“一河一档”，并制定了“一河一策”，加大了整治力度，初步建立了行政督察机制与社会监督机制。实践证明，河长制的推行使诸多地区的水环境得到了明显改善。

2015年，太湖湖体水质由2007年的Ⅴ类稳定改善为Ⅳ类，富营养化水平由中度改善为轻度，河网水功能区水质持续改善，15条主要入湖河流年平均水质全部为Ⅳ类以上，全部消除Ⅴ类和劣Ⅴ类河流④。苏州市与淮安市的水环境治理工作分别于2008年和2009年推行河长制以来成效明显。基于河长制取得的成效，江苏省政府要求2013年全省727条省骨干河道建立河长制管护制度，2014年全省2000余条区域重要河道建立河长制管护制度，2015年全省全面建立县乡河道和村庄河塘河长制管护制度，到2020年实现全省河道管护现代化，构建“互联互通、引排顺畅、水清岸洁、生态良好”的现代河网水系⑤。天津市于2013年初实施河长制，至2013年底，全市纳管河道环境卫生达到优秀的河道长度由1338.5km增加到1616.2km，同比上升20.75%；全市河道劣V类水质的比例由85%下降到62%，水质总体实现好转⑥。贵州省三岔河流域自2010年实施河长制，5年来综合达标率提升了40.7%⑦。浙江省2015年完成黑臭河治理累计5106公里，钱塘江所有省控断面水质达到或优于Ⅲ类，浦阳江流域出境断面由此前的劣Ⅴ类改善为2014年Ⅳ类和2015年Ⅲ类。2016年1—9月，浙江省地表水省控断面中，Ⅲ类以上水质断面占77.4%，比2010年提升16.3个百分点，劣Ⅴ类占3.6%，比2010年减少了13.1个百分点①。江西省于2015年全面启动河长制，截至2016年底，江西全省地表水水质达标率稳定在80%以上，主要城市饮用水水源地水质达标率100%②。

有分析认为，河长制在改善水环境治理中的作用机理主要体现在以下三个方面：一是严格的追责效应，即通过明确的职责分工和严格的责任追究保障治水的权威性；二是有效的协同效应，即通过合理的资源配置和积极的协同作战保障治水的效率性；三是有力的执行效应，即通过科学的目标设计和有力的执行措施保障治水的有效性③。除此之外，任敏认为，具有包干性质的河长制，其最大优越性是从制度上解决了激励问题，容易在短期内出成绩④。正是因为河长制能够很好地化解治水的难题，在深入调研、总结地方经验的基础上，中共中央办公厅、国务院办公厅于2016年12月11日印发了《关于全面推行河长制的意见》，要求全国各省（区、市）在2018年年底前全面建立河长制。

（二）河长制在流域生态治理实施中存在的问题

河长制历经了近十年的发展，在体制机制上取得了一些突破，表现出不错的治理效果，积累了不少经验，但仍然面临一些难题需要破解。从现有的学术研究成果来看，大致可以分为两类：一类是肯定了河长制的积极作用，同时指出其存在的问题，如王书明和蔡萌萌从制度经济学角度分析了河长制的优点与不足⑤；另一类是对河长制的长效性提出质疑，认为河长制是在现有制度和措施无法有效解决水污染问题的背景下，另创一种改善水环境质量的制度，是在常规制度之外的临时举措，靠行政强力推行，体现了一定程度的被动性，更是一个短期有效而非长效的制度设置，非治水的常态⑥。现有研究对河长制在流域生态治理中存在的主要问题可以总结为以下几点：一是河长制本质是一种人治，即职责非法定，这也是目前对河长制非议比较集中的焦点⑦。由地方党政负责人兼任河长容易造成权力自我决策、自我执行、自我监督的状况，难以保证长效性和一贯性⑧。重人治、轻法制的河长制长远实施会影响到水污染防治制度的正规化和常态化建设；同时，由人治带来的高实施成本，也难以在其他生态环境治理中推广和延伸⑨。二是河长制的考核機制不健全，行政问责很难落实。现有的考核都是自上而下的体制内“自考”，并形成了以“表扬和自我表扬”为主的特征，真正的“一票否决”几乎未见⑩。目前，河长制问责的主体主要是当地的纪委、监察局及河长管理工作领导小组，这种由下属职能部门为上级评核的考核机制，由于存在很多利益纠葛，问责结果的公正性也存在疑问？輥？輯？訛。即使问责主体是上级，在上级需要承担连带责任的情况下，也难以保证问责结果的公正性，利益合谋与委托——代理问题在河长制中难以根除①。三是河长制忽视了社会力量。实践证明，河湖的有效治理不仅要靠政府工作的高效率，也需要社会各界力量的参与②。有调查显示，对河长制缺乏足够的宣传，大部分居民对政策的基本内容和评估了解有限，社会力量调动严重不足；农村居民的环保责任感不强，农民甚至认为环保工作是政府的事情，与己无关③。河长制没有调动公民参与的积极性，民间环保组织的积极性被忽视，政府的应急与社会的旁观形成了鲜明对比。

四、进一步完善河长制的路径及对策

将已有的研究成果提出的对策与建议归纳起来，大致可分为以下几点：一是运用法治促进河长制的长效化。为解决河长制所存在的法治与人治、临时与长治等矛盾与问题，在法律层面要完善环境法规，把河长制的一些成熟做法上升为法规；推广司法程序（如推广环境公益诉讼制度），严格环境执法④。通过程序理性的引入和法治品质的提升、目标责任制的法治化与内在化，以及结构优化与法律关系转换，来实现水环境治理的标本兼治⑤。尽快建立健全有利于全面推行河长制的法律法规体系，为河长制的实施提供规范和支撑。二是加强河长制制度的顶层设计。河长制势必对现有水治理制度体系形成一定冲击，为避免产生新的制度问题，强化与优化顶层设计就变得尤为重要。在中央和省级层面建立综合治水总体规划和长效协调机制，将河长制由原来的被动应急机制转变为常态实施制度。对于跨行政区域的河流，要建立统一的流域管理机构，建立流域上下游对话机制，改变行政条块分割对流域治理的不利影响，提高涉水行政能力。在行政层面要实施统一规划，完善对水环境治理的监督、考核和评价机制，让独立部门和社会组织监督治水效果，以解决治水全过程都是在体制内运行易缺乏透明监督机制的问题⑥。构建完善的生态环境绩效管理体系，如绿色GDP核算、推行环境管理与审计计划、绩效审计等⑦。三是加强宣传和教育，鼓励公众参与河长制的实施。群策群力是河长制顺利实施的社会基础，要将宣传教育、文化熏陶、依靠群众等手段结合起来，提高群众的流域保护意识，把保护流域生态环境的观念内化为个人生活的一部分和自觉行为。鉴于河湖治理的长期性和艰巨性，应将河湖治理、水资源保护纳入教育体系，从幼儿园就开始开展河湖治理、水资源保护方面的教育，从小树立并养成保护水环境的意识和习惯⑧。建立公开透明的公众参与机制，吸收全社会成员参与流域治理，形成全社会参与环境管理的机制，建立可持续发展的环境治理制度⑨。

五、总体评述与研究展望

（一）总体评述

笔者通过力所能及的文献检索发现，国外流域水环境管理的实践与研究历史比国内更为悠久，经历了从早期推崇市场机制，到后来重视行政控制机制，至当前对合作治理模式的重视，其水污染治理的实践经验对于其他国家和地区建立和完善流域生态治理中的河长制，具有重要的借鉴意义。河长制出现伊始即受到了我国政府的重视，媒体也对这一流域治理创新机制普遍给予了褒扬，但学术界却并没有完全同步跟进。从理论创新与服务决策的角度看，亟待在以下几个方面深化研究：

第一，关于河长制在流域生态治理中的实践探索模式与经验总结的系统研究尚属欠缺。从已经实施河长制省市的水环境治理效果来看，河长制在短期内能起到明显改善水质的作用，其实践探索模式与经验是可行的。但是，从长远看，这些模式和经验在流域生态治理中能否发挥长期成效，影响当前实践探索模式发挥长效作用的关键体制机制因素有哪些，其具体的适应条件是什么？目前的研究还无法很好地回答这些问题，亟待进一步深化研究。

第二，基于考核问责的河长制在流域生态治理中的绩效定量评价研究尚处起步阶段。目前有关河长制的实施评价多以定性评价为主，还无法定量精准刻画河长制在流域生态治理中的实际成效，也无法厘清影响治理成效的关键因素，致使人们还难以全面客观认识河长制的真正价值，也在相当程度上影响了政府考核问责机制的完善，亟待深化研究。

第三，关于跨行政区域的河湖流域治理如何实现区域间协调共治机制的研究还不够深入。中央颁布的《关于全面推行河长制的意见》（以下简称“意见”）是我国实施河长制的纲领性文件，但《意见》并没有明确对跨行政区尤其是跨省域的河湖流域治理责任由谁来承担。这些问题需要在广泛总结和分析各地河长制实践探索与经验的基础上，才有可能得以厘清和明确。

第四，在全面实施“创新引领、绿色崛起”，推进国家生态文明试验区战略，建设美丽中国“江西样板”新形势下，系统总结、科学评价和准确分析江西省河长制在流域生态治理中的實践探索与经验总结的研究尚未全面开启。不仅如此，如何借鉴国内外河长制的先进模式与经验，推动江西河长制不断完善，打造河长制升级版的制度创新研究也还未起步。毫无疑问，研究和探索健全、有江西特色、全国一流的河长制，对于全面提升江西省“五河一湖”综合管理能力，提高河湖生态综合治理水平，打造我国大湖流域生态治理制度创新高地，进而为全国的河长制创新发展提供示范样板，具有重大的现实意义。

（二）研究展望

在我国全面实施河长制以及江西省打造河长制升级版的历史背景下，未来的研究必须坚持问题导向原则，注重典型实践经验的总结和推广机制的创新研究，具体应当遵循“理论分析—国际比较—国内实践模式和先进经验总结—实施绩效评价—问题诊断—关键制约因素寻找—先进模式和经验借鉴方法选择—制度创新及实施路径设计”的研究路径，紧紧围绕完善和推广全国各地尤其是江西省河长制实践探索模式和先进政策管理经验，提升河长制在河湖流域生态治理中的成效，坚持打造河长制的“区域样板”和“升级版”这一核心任务，确立研究目标，明确研究方法和研究思路，突出研究重点，努力在理论创新和政策研究两个方面实现突破。

1.确立研究目标

第一，要通过进一步深入分析和系统总结河长制在国内外流域生态治理中的实践模式探索和先进经验，准确把握河长制在流域生态环境治理模式与制度创新中的特点、优势、适应条件、政策要点及其有效运行的一般规律，为建立和完善江西省河长制提供更宽视野的理论和实践借鉴。

第二，要通过全面系统总结江西河长制的实践探索模式与典型经验，深入分析江西省河长制实施绩效、存在的主要问题及产生问题的主要原因，借鉴国内兄弟省（市）实践探索、典型经验和教训，提出进一步完善江西省河长制，打造河长制升级版的模式选择及实践探索的工作重点和政策创新路径，提出可供操作的河长制改革和完善方案，为省委省政府决策提供直接参考。

2.明确研究方法和研究思路

首先，要采用理论分析方法，研究河长制的经济学和政治学原理及实践价值，厘清河长制实施的理论基础与应用原理，为科学分析和总结河长制在流域生态治理中的实践探索和经验提供坚实的理论支撑和方向引导。

其次，要采用比较分析方法，研究流域生态治理的国际主流实践模式和经验，厘清河长制在流域生态治理中的功能定位和国际发展趋势，为我国借鉴国际先进经验、创新流域生态治理实践模式和制度体系，建立中国特色、世界一流的河长制提供国际视野。

再次，要采用实地调查和典型案例分析方法，研究河长制在我国典型省（市）地方重点流域生态治理中的实践探索与典型经验，厘清我国河长制主要实践探索模式和成功经验，以及各种模式和经验的具体适应条件，为建立河长制的典型模式库和先进经验库创造条件。

第四，要采用实地调查、问卷访谈和典型分析方法，系统研究和总结全国各地尤其是江西省河长制的若干实践探索模式及取得的典型经验，明确各地河长制实施方案在不同地方和流域的具体实践探索形式有哪些？已经取得了哪些长效管用的政策经验？模式亮点在哪里？制度创新重点有哪些？为全面分析和判断江西省河长制实施方案的有效性和可操作性提供坚实的基础。

第五，采用结构方程分析方法和政策绩效投入产出模型方法，定量分析全国各地实施河长制的主要政策措施和实施绩效及空间差异性特征，明确影响河长制实施成效的关键因素，为厘清河长制实施过程中面临的主要政策困境及其原因分析提供支撑。

最后，采用专家咨询法和系统分析法，重点从完善河湖管理保护监督考核和责任追究制度，拓展公众参与渠道，建立跨行政区域河湖管理责任及联防联控协调机制，以及资金保障机制等方面，提出江西借鉴河长制国内外先进实践模式和经验的具体方法，明确江西省河长制的实践探索模式和制度创新的具体路径和实施方案。

3.突出重点研究内容

第一，要进一步加强河长制基础理论及其指导实践的原理研究。从制度经济学和政治学的基本原理出发，运用生态保护与治理效应经济外部性和政府公共管理理论，结合流域生态治理的特点和现代政府职能转变与创新趋势，构建起河长制的经济学和政治学理论分析框架，为科学分析和总结河长制在流域生态治理中的实践探索和经验提供坚实的理论支撑和方向引导。

第二，要进一步全面比较分析河长制在流域生态治理中的国际实践模式与经验。分析河长制在流域生态治理的国际实践模式、先进经验以及政府政策措施，厘清河长制在流域生态环境治理制度体系中的地位和作用，把握河长制在流域治理中运用和发展的国际趋势。重点总结欧美、日等经济发达国家在流域生态治理中的主要模式，政府在流域生态治理中的作用及主要政策，全面分析分析河长制在西方国家流域生态环境治理中的具体形式、绩效、存在的主要问题和改进方向。

第三，要进一步系统比较分析和总结河长制在我国流域生态治理中的实践模式与典型经验。选择我国已经实行河长制的8个省（市）作为重点分析对象，分类比较和分析河长制在地方重点流域生态治理中的实践模式和成功经验，明确不同模式和经验的具体适用条件，总结河长制长效运行的模式规律。根据实施河长制的主要任务，具体分析各地在河湖水资源保护、水域岸线管理保护、水污染防治、水环境治理、水生态修复、执法监管等六个方面的治理保护模式和典型政策经验。重点分析我国两个河长制先行先试省份即江苏省（太湖流域）和浙江省（钱塘江流域）实施河长制的实践模式、典型经验，重点总结我国两个国家生态文明试验区即福建省（闽江流域）和贵州省（三岔河流域和乌江流域），以及安徽省（皖江、淮河、新安江、巢湖等“三河一湖”流域）和海南省（万泉河流域）实施河长制的实践模式、典型经验及具体适用条件，客观分析我国两个直辖市即北京市（永定河和潮白河流域）和天津市（海河流域）实施河长制的主要经验。

第四，要进一步全面总结河长制在江西省大湖流域生态治理中的实践探索模式和典型经验，分析江西省在“五河一湖”流域建立河长制的主要制度安排及重点任务。全面掌握江西省河长制的制度体系、机制设计及其整体推进情况，重点分析政府资源投入情况及其区域和流域之间的差异性特征。要分析和总结江西省河长制的实践探索模式亮点与政策经验重点。具体在赣江、抚河、信江、饶河、修河流域，选择靖安、铜鼓、宜丰、奉新、婺源、资溪、安远、崇义、安福、余江、芦溪、新建、湾里、武宁、共青城、浮梁16个江西省首批生态文明先行示范县作为河长制探索典型样本县，重点总结其在推动统筹河湖保护管理规划，严格水资源管理制度，开展江河源头和饮用水源地保护，加强水体污染综合防治，强化跨界断面和重点水域监测、河湖生态环境保护与修复，加强水域岸线及采砂管理，加强行政监管与执法，完善河湖管理保护制度及法规等重点任务方面的实践探索模式和典型政策经验，以达到全面展示江西省的实践探索模式亮点，总结制度和政策管理创新经验要点，推出一批可推广的河长制运行管理模式和可操作、可复制的制度创新样板。还要分析河长制的公众参与情况。通过随机采访，召开重点企业、社区负责人和群眾代表参加的座谈会，以及在线访谈等多种形式，全面掌握生态文明先行示范县河长制的公众参与广度和深度，了解公众对河长制实施之后的态度及看法，寻找公众参与的有效模式，推出一批符合当地实际、可推广的公众参与制度样板。

第五，要进一步全面开展河长制在流域生态治理中的政策支撑体系及实施绩效评价研究。要按照“一河一策”“一湖一策”的分类施策原则，系统梳理和比较分析已经实施河长制的8个省（市）在实施河长制的主要政策，以政府资源投入的量化数据作为河长制的政策投入替代指标，建立河长制的政策投入指标系列。要科学建立河长制实施绩效评价指标体系和方法体系。按照中央明确的实施河长制的目标任务要求，结合已有的生态文明建设评价指标体系，建立河长制实施绩效评价指标体系，将保护水资源、防治水污染、改善水环境、修复水生态等四个方面的流域生态治理成效作为河长制实施绩效评价的核心指标，并依次设计若干二级专业性指标。要运用投入产出定量分析模型，基于获取的上述指标数据，对各地重点流域实施河长制的政策绩效进行精确评价，给出不同区域和流域的绩效表现及差异性，分析和掌握产生差异的关键因素。要重点分析江西省实施河长制过程中采取的主要政策措施及其实施成效，厘清江西省河长制实施过程中面临的主要政策困境及原因。

第六，要更加科学地设计河长制在流域生态治理中的体制机制与管理创新方案。重点研究如何进一步健全河湖管理保护监督考核和责任追究制度，研究如何进一步拓展公众参与渠道，营造全社会共同关心和保护河湖的良好氛围，研究如何进一步完善明晰的跨行政区域河湖管理责任，以及如何建立河湖上下游、左右岸联防联控协调机制；研究如何进一步完善经费保障机制，为“河长制”实施和管理提供资金保障；研究如何更加有效地借鉴、复制和推广河长制的先进实践探索模式与政策管理经验及其政策保障机制。