1949—1966年间我国青少年体质健康政策文本量化分析

摘 要：以1949-1966年间我国青少年体质健康政策文本为研究对象，利用文本量化分析的方法，对搜集到的43项青少年体质健康政策进行分析。该阶段青少年体质健康政策文本主要特征：政策文本主体的多权威性与强精英性；政策文本类型的多规章性少稳定性；政策文本制定方式的探索性与渐进性；政策文本主题呈现的综合性和整体性。通过政策文本量化分析，縱向呈现了我国青少年体质健康政策发展演化，为客观评价认识政策问题提供了依据。

关键词：体质健康政策；1949-1966；青少年；量化分析

中图分类号：G812.0 文献标识码：A文章编号：1006-2076（2017）03-0036-05

Abstract：With the text of teenagerphysical health policies in China from 1949 to 1966 as subject，it analyzed the collected 43 policy texts with the method of quantitative text analysis. Research found that the policies have the following characteristics： the body of text is authoritative and characterized with elitism； text type is more regulated but less stable； formulation of text is exploratory and progressive； and text topic is comprehensive and holistic. The quantitative analysis of policy text presents the vertical development and evolution of teenager physical health policies in China， providing a basis for objective evaluation of policy knowledge.

Key words： physical health policy； 1949-1966； teenager；quantitative analysis

我国青少年体质健康问题既是现实问题，也是历史长期存在的问题。1951年5月，研究人员抽查了北京大学在校学生2 160名，其中10%的调查对象患有肺病。而中国医科大学因患各种疾病导致休学的学生比例达到了14%，严重影响了教育教学活动的开展。长春机械工业学校患肺病、心脏病、肠胃疾病、神经衰弱和沙眼等疾病的比例占到了全校学生的76%[1]。党和国家领导人高度重视青少年体质健康问题，做出多次指示，相关政府部门积极出台了系列政策措施，形成了较为系统的政策体系。建国初期，毛泽东对青少年工作，明确提出“健康第一”和“身体好、学习好、工作好”的“三好”要求。教育部门、体育部门等政府行政部门也出台了相关的政策文本，通过公共政策的作用改善青少年的生活、学习环境，从而实现改善青少年体质健康的目的。

鉴于建国后到1966年，国家政治系统较为稳定，所以此阶段青少年体质健康工作极为连贯，形成了明确的政策领域。而1966年文化大革命开始，青少年体质健康工作受到极大干扰，政策建设工作停滞，因此，本研究关注建国到1966年的政策。

通过对1949-1966年间我国青少年体质健康政策文本的分析，研究试图回答如下问题：1949-1966年期间，国家共颁布了多少项青少年体质健康政策，其中不同类型的政策比例、发文部门构成和发展演化特征等。通过对特定历史周期青少年体质健康政策分析，为客观、全面认识我国青少年体质健康工作提供参考。

1 概念界定与文本选择

1.1 概念界定

尽管青少年体质健康问题由来已久，且政策也是促进青少年体质健康提升的重要工具，但无论实践领域还是学术研究层次，青少年体质健康政策尚未获得明确的学术指称。故实践领域主要部门工作的界限确定政策范畴、相关研究成果主要依靠学者的自我认知来筛选、确定青少年体质健康政策的领域[2-4]。

本研究认为青少年体质健康属于跨域性、复杂性问题，因此需要借助全新的政策理念予以认知。世界卫生组织的“健康寓于万策（Health in All Policies，Hi AP）”融合了“健康的社会决定因素”和“跨部门整合治理”等理念，呈现了公共政策影响健康效应的作用领域。

基于此，研究认为，青少年体质健康政策是多领域内可改善青少年体质健康的影响因素、促进健康公平和可及之政策要素的总称，其外延包含教育政策、体育政策、卫生政策、营养政策和休息政策等[5]。由于公共政策通常以法律、法令、条例、规章、法庭裁决与行政决议等形式出现[7]，因此本研究所言青少年体质健康政策文本是指在国家层面由全国人大、中共中央、国务院及相关部委颁发的、以正式书面文本为主要载体的各类青少年体质健康法律法规和规范性文件。

1.2 文本选择

鉴于地方政府颁布的政策基本属于对相关中央政策的贯彻与执行，为避免政策文本的重复，本研究对青少年体质健康政策文本的搜集仅局限于中央层面，即由全国人大、中共中央、国务院及相关部委颁布的相关领域的公共政策。政策文本选择秉承公开、权威和相关的原则。公开原则指由政策颁布主体通过公开途径向社会颁布的，而涉及到国家领导人的信件、口头表述等不作为分析对象；权威性即强化中央部委及具有行业管理职能的群团组织等颁布主体的相关政策[8]。相关性考察相关政策内容与青少年体质健康的关联，即是否与青少年体质健康促进有关的综合性或教育、体育、卫生、营养和休息分类政策等。

需要交代的是，众多位阶较高综合性的政策，如《中华人民共和国宪法》提及到“国家特别关怀青年的体力和智力的发展”但对青少年体质健康工作缺少明确性指导。因此，综合性政策等尽管对青少年体质健康有所涉及，但由于内容过于宏观，无法进行具体内容分析，故不在搜集范畴。同时由于缺少完整的青少年体质健康政策汇编，本研究所有的政策文本是通过“北大法宝”数據库，同时结合《现行体育法规汇编（1949-1988）》等政策汇编，搜集相关政策文本共计43项。

2 1949-1966年间政策文本的统计分析

针对搜集到的政策，利用政策量化分析的方法，对政策数量、类型、主题和行文主体等进行分析。

2.1 政策文本的数量发展

政策文本数量主要指由国家相关部门颁布的政策数量。如表1所示，建国后到1966年，中央层面共颁布了43项青少年体质健康政策，年度平均2.53项。由此可见，尽管该阶段青少年体质健康问题较为突出，国家领导人和相关职能部门也较为关注，但相关政策的产出却较为稀少。究其原因，其一可能与对青少年体质健康实践处于摸索阶段相关，政府部门对政策生产较为谨慎有关；其次，可能与建国初期颁布的很多综合性政策有关，即将青少年体质健康作为整体的对象对待，相继颁布了《政务院关于改善各级学校学生健康状况的决定》《高等教育部、卫生部关于开展学校保健工作的联合指示》等政策，发挥了极为重要的作用。1949与1950年国家没有出台相关政策，直到1951年政务院对学校学生健康问题出台了《关于改善各级学校学生健康状况的决定》，属于新中国成立以来的第一项关于青少年体质健康的政策。随后1954年的政策生产，属于该阶段产出最多的年份，共颁布了6项青少年体质健康政策，涉及到“学校保健”“广播体操”“劳卫制”“健康记录卡”等几个方面。1958和1960年颁布了5项政策，也属于政策颁布较多的年度。

2.2 政策行文主体的构成

政策行文主体主要指独立或参与颁布青少年体质健康的权威主体。该时期，青少年体质健康政策颁布主体涉及到中共中央，政务院（1954年改称国务院），高等教育部（1958年并入教育部、1962年独立，1966年又并入教育部），教育部，卫生部，文化部，广播事业局，人民革命军事委员会总政治部，中国新民主主义青年团中央委员会（1957年改称中国共产主义青年团中央委员会），中华全国体育总会筹备委员会，中华全国民族妇女联合会，中华全国学生联合会等18个部门和群团组织。

在正式参与的行文机构中，其中单独发布的共20项，联合发布的共23项，最多一项政策由8个部门联合颁布。43项政策共涉及到88次相关权威政策主体，平均每项政策由2.05个部门颁布。在青少年体质健康的政策权威主体中，位居权力决策中心的“中共中央”共5次独立发文，3次与政务院联合行文，在如此短暂的时期内连续行文，无疑凸显了国家高级决策群体对青少年体质健康问题的高度关注。

该阶段“教育部门”和“体育部门”对青少年体质健康政策的关注也较多。“教育部”和“国家体委”的独立行文次数均为6次，但教育部与其他部委和群团组织联合发文更多，凸显了教育部门与其他部门联合治理青少年体质健康的实践。需要注意的是，尽管卫生部参与颁布了12项青少年体质健康政策，但仅有1次首位发文，其他均为配合其他部门，也表达了该阶[JP3]段卫生部门在青少年体质健康实践中的跟随状态（表2）。

2.3 政策文本的类型

政策类型是构成青少年体质健康的各类载体，具体细分为法律、法规和规范性文件等。该时期青少年体质健康政策以“指示”“通知”类为主，见图1。

从建国初期颁布的政策类型可以看出，建国初期青少年体质健康政策处于初步发展阶段，仅有2部“条例”能够纳入法律法规范畴，其他政策均属于规范性文件。该阶段，关于青少年体质健康的各类“指示”占到了37.21%。根据行政机关公文规范，“指示”主要应用于下行文中，上级机关用于指导下级进行某项工作的意见，只表述原则性、根本性的要求，而不对具体方法进行交代。从建国初期我国青少年体质健康政策的行文类型来看，表明了中央等高层决策群体对青少年体质健康的认识也处于摸索阶段，尚无法对地方政府的具体工作提供具体要求，地方政府对此类“指示”类型政策执行的自由度较大。以通知为类型的政策也占到了25.58%，主要对青少年体质健康的相关方面出台相应的文件。

2.4 政策文本颁布形式

政策颁布形式主要考察政策是否独立颁布。政府行文主体来看，政策发布以单一部门为主。独立发文较多的机构是中共中央和国务院、教育部和国家体委等，对青少年体质健康治理发挥权威和专业治理功能。从该阶段青少年体质健康政策联合颁布状况来看，46.51%的政策由单一部门颁布，联合颁布的政策以2个和3个部门联合的比例较高，分别达到了23.3%和16.28%，最多一项政策由8个部门联合颁布。从该阶段青少年体质健康政策颁布主体的联合状况来看，政策制定还是从单一部门的思路来推动青少年体质健康工作，多元主体参与治理的格局有待形成（表3）。

在青少年体质健康政策行文主体中，教育部（包含高等教育部）和国家体委共出现了28次和18次，卫生部也出现了12次，初步勾勒出青少年体质健康政策中相关政策主体的定位（见表2）。

2.5 政策主题的分布状况

建国初期，青少年体质健康政策以体育内容政策为主。在颁布的青少年体质健康政策中，涉及到体育的政策占到了46.7%的比例；其次是教育类政策占22.2%。从上述两个政策领域来看，无论是校内体育教育还是校外体育活动，都以“体育”作为重要的政策着力点。另外，该阶段还颁布了很多综合性的体质健康政策，如1951年《政务院关于改善各级学校学生健康状况的决定》和1958年《教育部、卫生部关于进一步加强学校保健工作领导的联合指示》等，明确针对青少年或教师的体质健康状况，此类政策占到了11.1%。其他青少年体质健康中，涉及到的卫生领域、休息领域和视力保护的政策相对较少。尤其是营养政策，尽管当时青少年状况营养不良较为普遍，党和国家领导人对青少年营养问题也较为重视，但决策部门却未就此类关键问题出台任何政策，也体现了国家经济发展状况对社会事业发展的限制。

从政策主题分布来看，有个别政策涉及到多个领域，如1964年，教育部、国家体育运动委员会、卫生部等三部委下发的《关于中、小学学生健康状况和改进学校体育、卫生工作的报告》中，就涉及到综合性体质健康、体育和卫生等三个领域，因此统计量超过43个政策主题。

3 1949-1966年间体质健康政策文本特征

通过上述对政策数量、政策文本类型、政策主题和政策行文主体等分析，可以描述1949-1966年青少年体质健康政策特征。

3.1 政策文本主体的多权威性与强精英性

从政策文本颁布主体的角度分析，该阶段青少年体质健康政策体现了多部门参与的特征。尤为重要的是，中共中央对青少年体质健康较为重视，多次转批中央体委关于体育发展的报告，1958年关于“除四害”的指示，直到1960年，中国中央、国务院下发了《关于保证学生、教师身体健康和劳逸结合问题的指示》，对学生和教师身体健康问题给予高度关注，提出通过“学习时间、社会活动”控制，并强化伙食管理和组织建设等措施，以此促进学生和教师的身体健康问题。1966年中共中央连续转发教育部党组《关于减轻学生负担保证学生健康问题的报告》、高等教育部党委《关于减轻高等学校学生学习负担、促进学生德智体全面发展问题的报告》和高等教育部《关于增进高等学校学生健康、实行劳逸结合的若干规定（草案）》，明确提出要重视减轻学生负担，改善各级各类学校学生健康状况的问题。

青少年体质健康政策制定中的强精英性，主要体现为诸多群团组织的参与。该阶段，共青团中央、全国学联、全国妇联、中华全国体育总会筹委会等发挥了较为重要的作用。共青团中央相继从组织建设和活动开展等方面明确了青少年体质健康治理的职责。其他诸如全国学联、全国青联也积极发挥专业优势，倡导青少年参与体操、小足球等活动。从建国初期相关群团组织对青少年体质健康治理的介入来看，较好地发挥了精英群体对青少年体质健康的作用。

3.2 政策文本类型的多规章性易变性

从该阶段青少年体质健康政策类型来看，仅有2项条例的法律位阶较高，其他多属于部门规章，尚未上升到法律层面。占比例较大的政策类型，如指示与通知等，与法律相比稳定性较差。由此可见，此阶段对青少年体质健康政策问题的认识较为模糊，中央政府更多通过“指示”这一政策类型来推动地方政府工作，相应的立法工作较为滞后。除了指示外，该阶段还形成了以“通知”为主要载体的政策类型，对我国青少年体质健康的相关具体问题给出指导。

尽管国家颁布了相当数量的政策文本，但由于青少年体质健康问题的复杂性，政府部门对此认识不够深入，并未在立法层面对此关键问题给予支持，依旧将其分解在不同的部委内解决，尽管中共中央、国务院多次给予指示，但依旧无法掩盖政策位阶较低、政策效力较低、持续时间较短等问题。综合而言，该阶段青少年体质健康政策文本类型的稳定性较差，因此此类政策文本缺少长期约束力。

3.3 政策文本制定的探索性與上下互动性

该阶段，我国青少年体质健康不佳的主要致因是营养不良，但由于受经济条件限制，主要通过降低劳动难度和适度开展体育活动提升体质健康。开始阶段，我国主要通过“指示”类型，指示类政策从1953年到1960年密集出台，属于“自上而下”的政策部署。伴随着对青少年体质健康政策认识的深化，中共中央开始转批相关政府部门的报告和会议纪要，从1962年到1966年，密集呈现了9项政策，体现了“自下而上”的政策实践获得了国家的认可。

3.4 政策文本主题呈现的综合性和整体性

建国初期，青少年体质健康政策内容具有综合性特征。具体表现形式是政策话语“健康状况”“健康记录”和“保健工作”等的使用频率较高，这与后续的青少年体质健康政策细分形成鲜明对比。例如针对我国青少年体质健康状况不佳的局面，1951年《政务院关于改善各级学校学生健康状况的决定》颁布，对我国在校学生的健康工作提出具体要求。在1951年7月，政务院第九十三次会议讨论该项政策时，时任政务院总理周恩来在讲话中提出，针对建国初的学生健康（尽管没有明确提及“体质健康”，但从当时的现实状况和文件精神来看，主要针对的是身体方面的健康问题，即体质健康。此处健康问题包含慢性传染病、心脏病与视力低下等问题）状况，不能单纯要求营养提高，要从减轻负担、注意卫生和加强锻炼，并积极矫正青年的行为习惯着手[8]。从周总理针对青少年体质健康的讲话中，可以看出青少年体质健康涉及到营养、卫生、体育、休息和生活方式等方面。1954年卫生部和教育部联合发布《关于高中三年级建立学生健康记录卡片制度的通知》，对我国学生体质监测的指标和记录上报等进行了初步探索。鉴于建国初学生健康状况欠佳，高等院校招生时对学生健康提出明确要求。针对提倡全面体质健康的状况，当初出台的卫生政策较少[9]，只有少数几个政策关注青少年群体的疾病预防、视力保护等方面。

4 结束语

针对我国青少年体质健康问题的严峻性，公共政策的颁布彰显了相关政府部门的回应。而政策文本及其颁布过程中，体现的多权威主体和强精英导向、探索性和一边性、互动性和整体性等特征，尽管体现了国家相关部门对青少年体质健康的积极作为，但是相关政策类型缺乏稳定性，且政策执行的基础条件较差[10]，导致青少年体质健康问题日渐成为影响我国可持续发展的关键性问题。

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