浅析行政决策的特征

摘 要：近年来，行政决策正日益被我国行政法学界所关注，与行政决策相关的研究论述也不断出现。虽然有观点认为行政决策被我国法学界所关注的历史同我国行政法学出现的历史一样长，[1]但是在我国以具体行政行为和抽象行政行为为中心的行政法学体系中，行政决策并没有一席之地，或者说，行政决策并不在我国传统行政法学领域的概念范围之内。

关键词：行政决策；特性；概念；行政行为

行政决策被普遍认为是行政学及政治学的概念，两大法系的行政法学中都难找到行政决策的概念。行政决策面临的问题体现在一方面其几乎渗透到行政实践的任何一个阶段，行政行为在作出之前必定会有相关的决策活动，也正如西蒙所说的，无决策，即无行政。[2]另一方面是其难以进入现有法学体系。总的来说，国内对行政决策的研究量大而不全面，多是关注其具体阶段，基本的概念特性鲜有人问津，导致在整体上缺乏系统性。因此有必要对行政决策的特性进行讨论，从而有助于对行政决策的理解及相关问题的解决。

一、行政决策的概念

行政决策的概念在行政学中虽然表述不尽一致，但已经形成普遍的共识。在相关行政学教材中，行政决策被定义为：“具有行政决策权的行政机关或个人依据国家的法律，为了国家和公共的利益，有效地推进行政管理，为一定的行政行为确定行政目标、制定并选择行政方案的过程”[3]；“具有行政决策权的组织或个人为了有效地实现行政目标从多种可能的行政方案中作出选择或决定的过程。”[4]可见行政决策在行政学中是种技术性的手段。在行政法学中，现有可以参考的官方文件是曹康泰主编的《国务院关于加强市县政府依法行政的决定辅导读本》，其中定义行政决策为：“行政机关及其工作人员在处理国家事务时为了达到预定的目标，对所要解决的问题或处理的事务拟定和选择行动方案，并作出决定的过程。”[5]总体上讲，在我国，“行政决策基本上还属于学理概念。”[6]

二、行政决策的特性

（1）主体特定性。如果说行政决策的法学定位难以确定是因为其难以融入现有的具体行政行为与抽象行政行为之中的任何一个，那么这恰恰从另一个侧面说明，行政决策本身就是在行政法学的行政行为范围内。而不论是具体行政行为还是抽象行政行为，其主体是确定的，那就是行政机关。因此，行政决策的作出主体也应该是行政机关。行政决策是行政机关在作出行政行为之前必然要进行的程序。

（2）过程性。行政决策是行政机关根据行政实践中的需要设定行政目标，并为实现行政目标而设置相关的程序、划分相关的任务，并作出先关的决定。但是在行政机关做出行政决策后，其实施往往不是由制定机关进行的。并且行政决策一旦作出，之后的实施行为要么是具体的行政行为，要么是发布行政性法律文件，也即抽象行政行为。因此说，行政决策只是行政机关的程序性的行政行为，决策已经作出，便不再有行政决策。有观点认为行政决策不在行政法学现有两种行为之列的原因就是行政决策是一种过程性的行为，行政决策与行政决策的执行是不同主体分别进行的。甚至已有学者将行政决策分为程序性的、内部性的和外部性的行政行为，并根据程序性的行政行为提出了司法审查的可行性。[7]

（3）范围的广泛性。前面已经论述，行政决策的主体是行政机关，内容是行政机关为实现行政目的而进行的行政行为。当今世界，不论是大陆法系国家还是欧美法系国家，其共同面临的一个现象就是行政权自由裁量权的扩张。历史上，行政机关曾经被称为守夜人，行政权力的行使被限制在相当有限的范围内。但是随着市场经济弊端不断出现，剧烈变动的时代背景下立法机关对各种新问题、新情况、新事物的出现及变化速度难以应付，而此时行政权力的灵活性和及时性使其具有更大的优势去处理相关问题，因此行政权力在社会调整中发挥的作用越来越大，行政机关处理事务的范围也日益广泛。而行政机关对行政事务的处理必然会涉及行政决策，使得行政决策的内容几乎涉及到社会的方方面面。

（4）表现形式多样性。当下我国行政机关管理社会事务的方式和手段是多样的。行政机关不仅可以在传统法律规定的范围行使行政管理职能，而且在一定程度上还具有行政立法的职能。行政决策的表现形式受行政机关管理方式及手段的影响。行政机关一方面可以针对社会重大的问题通过行政决策作出行政规章或者规范性文件等抽象行政行为；另一反面，在行政机关日常行政事务中，例如行政许可，行政处罚等所谓具体行政行为，每一项决定的作出其实都是行政决策的结果，而行政决策也就变现为相应的形式。

（5）时效性。行政决策的时效性是行政决策难以被归入现有抽象行政行为的一大因素。行政机关针对一定时期内出现的问题或是针对一定时期的特殊现象，需要作出一定的行政行为，但是这种问题与行政抽象行为所针对的对象的最大区别在于其具有一定的时限性。也就是说，行政抽象行为针对的问题对象是长期存在的，一旦作出，一般不设定时限，除非行政机关自行撤销或者被新的法律法规所取代，否则其对相关的问题及对象都是长期有效的。而行政决策在制定之初就是为了解决某一时期的问题，在颁布之初就已经设定了实施的时间限制，时限到期后便自动作废。

行政法学与行政学有联系也有区别，行政决策在行政法学中有不同于于其在行政学和政治学中的特性。在建设法治国家与政府体制改革的背景之下，只有对行政决策给予足够的关注与研究，才能够真正实现法治目标。

参考文献：

[1]叶必丰.《行政决策的法律表达》.载《法商研究》，2016年第2期

[2][美]费斯勒、凯特尔.《行政过程的政治——公共行政学新论》.陈振明、朱芳芳等译.中国人民大学出版社，2002 年版，第 250 页

[3]张永桃主编.《行政管理学》.高教出版社，2003年版，第131页

[4]张国庆主编.《公共行政学》（第3版）.北京大学出版社，2007年版，第232页

[5]曹康泰主编.《国务院关于加強市县政府依法行政的决定辅导读本》.中国法制出版社，2008年版，第26页

[6]江国华.《中国行政法总论》.武汉大学出版社，2012年第一版，第243页

[7]卢护锋.《行政决策法治化的理论反思与制度构建》.载《政法论丛》，2016年第1期

作者简介：

韩义良（1988.9～）山东潍坊人， 烟台大学法学院法律硕士。