新形势下党内法规制度建设的若干思考

吴桂韩

[摘 要]对于中国共产党来讲，党内法规制度建设应坚持纪严于法、纪在法前、制度治党、纪法分开的理念，切实建立好的且是管用的党内法规制度。改革开放以来，党内法规制度建设成效显著，制度框架初步形成，制度规划已经建立，制度审查纳入规范，制度清理更加及时，制度自觉显著增强，但在衔接配套、与时俱进、合法合规、制度伦理、制度效应、落地落实方面也存在一些突出问题。党内法规建设要在提质增效、废旧立新、衔接有序、落地落实上下功夫，努力形成强大的制度效应，推动制度创新发展，发挥制度集成功能，切实维护制度权威。

[关键词]中国共产党；党内法规制度；价值缘由；基本理念

中图分类号：D262.6 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2017）03-0010-05

对于执政党而言，党内法规制度不仅是有序运作、团结统一、组织有力的必要条件，而且是重要的执政资源。改革开放以来，中国共产党高度重视增强运用党内法规制度管党治党、执政治国的能力。特别是党的十八大以来，以习近平为核心的党中央坚持依规治党，把深化党的建设制度改革、推进党内法规制度建设摆在突出位置，专门印发《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》，召开全国党内法规工作会议。这不仅有助于提高党的建设科学化水平、推进依规治党，而且对于建设中国特色社会主义法治体系、以党内治理现代化引领和带动国家治理现代化具有重要意义。

一、党内法规制度建设的价值缘由与基本理念

政党是一种特殊的社会组织，是社会的一部分，党员也是公民。既然有了国家法律法规，党必须在宪法和法律规定的范围内活动，党员必须遵守宪法和法律。那是否还有必要加强党内法规制度建设？这表面指向党内法规制度建设的价值问题，本质指向的是党内法规建设的理念问题。

从普遍性角度看，按照政治学理论的基本观点，政治生活中一般存在着价值、制度与组织三个基本要素，在价值既定的前提下，制度在政治生活中具有关键性作用。制度化水平的高低直接影响政治组织力量的强弱和制度本身作用的大小。提高党的建设制度化水平，对于推动政党活动规范化、政党政治民主化、政党政策连续性、政党更新有序化以及维系政党执政合法性都有巨大作用。此外，任何一个组织要正常运转，都需要有一定的规矩和制度。政党是一种具有高级形态的社会组织，更需要有自身独特的规矩和制度。铁的纪律是组织坚强有力的必要保证。

从特殊性角度看，首先，中国共产党是马克思主义政党，是一个组织严密、纪律严明的政党，而不是“乌合之众”、不是“私人俱乐部”。这是马克思主义政党区别于其他政党的显著标志。其次，中国共产党是执政党，是一个在中国长期执政的党，担负着实现国家富强、民族振兴、人民幸福的神圣职责，必须有强大的凝聚力和战斗力。如果没有铁的纪律来保证，显然是不可能做到的。最后，从党纪与国法关系角度讲，在本质上二者都是党和人民意志的体现。在内容上，党纪是国法的必要补充，提出了许多国法难以规定的内容，对党组织和党员提出更高要求；党纪是国法的必要准备，在条件成熟时转化为国法。

具体来说，党内法规制度建设的必要性决定了其应当包括四个基本理念。

一是纪严于法的理念。这是由党的性质和使命决定的。中国共产党是中国工人阶级的先锋队，是中国人民和中华民族的先锋队，党的最高理想是实现共产主义，这决定了党必须对自身建设提出更高标准、更严要求，决定了党员必须有更高追求。也就是说，党相对于其他社会组织，党员相对于普通群众要更具有先进性。从全党的整体来讲，保持和发展先进性，就是要始终成为思想上政治上组织上完全巩固的、具有强大凝聚力和战斗力的马克思主义政党。从党员个体来讲，保持和发展先进性，根本上要靠党员内在自律，同时也离不开外在他律；党员除了遵守国家法律法规外，还必须接受更严格的纪律约束。因此，党纪严于国法是各级党组织和广大党員保持先进性的必然要求。

二是纪在法前的理念。这是由党的地位和作用决定的。中国共产党是执政党，担负着领导人民制定国家法律法规的使命。加强党内法规制度建设，适时将党内法规制度转化为国家法律法规，使党的意志转化为国家意志，是国家法治建设的一条重要经验。当然，纪在法前，所谓“前”不是说只有党内法规制度已经有的才能上升为国家法律法规。由于国家法律法规涉及社会方方面面，有些内容党内法规制度不可能涉及。同时，也不是说，党内法规制度的效力要高于国家法律法规。纪在法前不能理解成纪先于法或纪高于法。现实中，凡是党员和党员领导干部违法犯罪的，必是违纪在前，即违法始于破纪。为此，纪在法前的另一层含义是从惩治威慑角度来讲的，即在尚未构成违法之前，通过严格的纪律来阻止和遏制违法现象的发生。也就是要把纪律和规矩挺在法律的前面，避免出现“违纪只是小节、违法才去处理”，结果导致“要么是好同志，要么是阶下囚”的悲剧。

三是制度治党的理念。这是由党的自身建设决定的。一方面，实现党的建设制度化、规范化、程序化，就是通过建章立制，使党的自身活动和执政活动科学化。从世界范围来看，运行有效、组织严密的政党，都离不开有效的内部规章制度的约束。从我们党的历史看，“文革”的沉痛教训告诉我们，在长期执政条件下特别是和平建设时期，党的建设必须走不搞政治运动而靠改革和制度建设的新路子。为此，邓小平告诫全党：“没有党规党法，国法就很难保障”[1]（P147）。另一方面，治党务必从严，从严必有法度。正如习近平所指出：“党要管党、从严治党，靠什么管，凭什么治？就要靠严明纪律。纪律不严，从严治党就无从谈起。”[2]管理好我们这样一个有着8800多万党员、440多万基层党组织的大党，离不开完备的党内法规制度。

四是纪法分开的理念。这是由党纪与国法的区别和联系决定的。党内法规调整的是党内关系、规范的是党内生活，旨在为党组织和党员提供行为遵循；国家法律调整的是社会关系、规范的是社会秩序，旨在为公民、法人和其他组织提供活动依据。因此，“国要有国法，党要有党规党法。” [1]（P147）在党内法规制度建设中，《立法法》明确规定应由国家法律规定的事项，党内法规不应作出规定。对于法律既没有规定也不适合规定的事项，应由党纪逐步实现全面覆盖。因此，加强党内法规建设，不仅不会削弱国家法律的权威，而且会对国家法律实施起到重要保障作用。

归结起来，就是党的先进性建设需要加强党内法规制度建设，党内法规制度既必须与国家法律法规基本精神相一致，又必须较之更具先进性。

党内法规制度如何体现先进性？毫无疑问，检验党内法规制度先进性的标尺是实践、依据是实践。由于“党的制度涵盖范围很广，党内法规是党的制度体系中的核心规范和高级形态”[3]，法规本身也是一种制度，因此，党内法规制度的先进性，简单来说，就是党内制度的先进性。衡量党内制度先进性，标准在于科学的制度实践，前提在于建立和执行好的、管用的制度。其中，好的制度反映的是制度伦理问题，管用的制度反映的是制度效应问题，这两个方面共同构成制度评价的内容。只有建立和执行好的、管用的制度，才能使制度更好地服务于党的建设和党的领导，切实提高制度化水平。正如邓小平所指出的：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。” [1]（P333）当然，制度好与不好，并非制度问题的全部。实践表明，好的制度不一定就是管用的制度。好的制度只有与实践相适应并真正发挥积极作用，才是管用的。同样，管用的制度也并非都是好的制度。有些不好的制度，在强制执行和高压推动下也能达到制度制定者的目的，并且被认为是“管用的”。对于马克思主义政党来讲，应当切实建立好的且管用的制度。

二、党内法规制度建设的重大成就与突出问题

改革开放以来，我们党把制度建设的重要性提到前所未有的认识高度，制度治党成为推进党的建设新的伟大工程的鲜明特点。邓小平首先从党的建设全局出发，强调要把制度建设作为党的一项根本性建设；江泽民提出要把制度建设贯穿党的各项建设之中；胡锦涛进一步提出，要以科学制度保障党的建设，加强以党章为核心的党内法规制度体系建设，提高党的建设科学化水平；习近平更是强调，要把制度治党作为全面从严治党的治本之策，坚持以法治思维和法治方式加强党的建设。

在党中央的领导下，党内法规制度建设成效显著。一是制度框架初步形成。现行党内法规包括1部党章、3部准则、20多部条例，还有几千件规则、规定、办法、细则，党内法规制度体系框架已搭建起来。二是制度规划已经编制。2012年修订的《中国共产党党内法规制定条例》，对编制党内法规制定工作五年规划提出明确要求。2013年11月，中央首次编制党内法规制定专门规划，印发《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》，对于解决以往制度建设存在碎片化、应急化、随意化现象以及系统性、整体性和统筹性不够等问题发挥了重要作用。今后，党内法规制定每五年都会制定规划纲要，有助于加强党内法规制度建设的顶层设计和整体谋划。三是制度审查纳入规范。为加强对各地区各部门制定的党内法规和规范性文件的监督，2012年中央批准印发《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》，要求中央纪委、中央各部门和各省区市党委将其制定的党内法规和规范性文件报送中央備案；各省区市党委也要相应建立备案制度，按照下备一级原则开展备案工作。四是制度清理更加及时。《中国共产党党内法规制定条例》规定，党内法规制定机关要适时对党内法规进行清理。根据这一要求，党中央不仅部署对新中国成立至2012年6月期间出台的23000多件中央文件进行全面筛查，摸清了党内法规制度家底，而且要求今后一般每五年都要对党内法规和规范性文件开展一次集中清理，同时在制定或修改党内法规和规范性文件时，对与之不协调、不衔接、不一致的相关党内法规和规范性文件要进行同步清理。五是制度自觉显著增强。制度的生命力在于执行。十八大以来，我们党狠抓制度执行，让铁规发力、让禁令生威，防止党纪党规成为“纸老虎”、“稻草人”、“橡皮泥”，造成“破窗效应”，坚决维护制度的严肃性和权威性，全党制度意识较之以往有了明显增强。

但从整体看，党内法规制度建设还存在一些亟待解决的问题。一是衔接配套问题。根据《中国共产党党内法规制定条例》，党内法规制度分为党章、准则、条例和规则、规定、办法、细则四个层级。这四个层级应当从宏观、中观、微观三个层面，推动体制、机制和具体规定相互配套衔接，构成一个完整的制度体系。在实践中，中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委都有权制定规则、规定、办法、细则等党内法规。由于制定主体多元、分散，统筹协调力度不够，党内有些法规制度部门化倾向比较明显、“碎片化”比较突出，属于“单兵突进”而非“联合作战”，造成执行中相互掣肘。二是与时俱进问题。虽然经过清理，但与不断发展的实践和不断涌现的新鲜事物相比，党内有些法规制度属于“老皇历”，不合时宜，“老化”问题突出，还需要与时俱进、及时更新、补充完善，否则，由于制度过时或无据可依，使党内同志不敢闯、不敢试，影响大胆探索创新。三是合法合规问题。有些党内法规制度缺乏必要的科学论证和合法性审查，存在与党纪国法和上级精神相悖问题，尤其是地方发布的“红头文件”违法违规问题更加突出。近年来，中央办公厅在备案审查中发现，有一部分文件不同程度地存在一些问题。四是制度伦理问题。有些党内法规制度全局意识和宗旨意识比较欠缺，没有处理好当前和长远、局部与整体等方面的关系，影响了公平公正。五是制度效应问题。有些法规制度过于原则，底线红线没有清晰划定，“可为”与“不可为”边界模糊，造成执行过程中无所适从；还有些法规制度本身质量不高甚至脱离实际，执行主体不明确，监督惩戒机制不完善，缺乏操作性程序。六是落地落实问题。学而不深、学而不用比较突出，“上有政策，下有对策”的问题依然存在，“制度失灵”、“制度空转”比较普遍，有些党内法规制度还只是印在纸上、挂在墙上、说在嘴上、锁在保密柜里。

三、新形势下推进党内法规制度建设的对策建议

党的十八届三中全会提出，要紧紧围绕提高科学执政、民主执政、依法执政水平深化党的建设制度改革。党的十八届四中全会提出要“形成完善的党内法规体系”。适应党的建设和党的工作需要，《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》提出，到2017年要基本形成涵盖党的建设和党的工作主要领域、适应管党治党需要的党内法规制度体系框架，使党执政的制度基础更加巩固，为到建党100周年时全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系打下坚实基础。今后一个时期，党内法规制度建设应当突出目标导向和问题导向，坚持正确方向，坚守价值取向，正确处理“上下、左右、内外、新老”制度之间的关系，不断提升党的建设制度化水平。

（一）在提质增效上下功夫，形成强大制度效应。制度效应是党内法规制度是否具有生命力的关键所在。一要坚持制度建设的正确方向，这是衡量党内法规制度效应的首要标准。加强党内法规制度建设，根本目的是要加强党的领导、党的建设和推进全面从严治党。从全党来讲，就是要提高党的领导水平和执政水平，提高拒腐防变和抵御风险能力，推进国家治理体系和治理能力现代化；从各级党组织和广大党员来讲，就是要增强自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力，调动广大党员干部的积极性、主动性、创造性。因此，党内法规制度建设首先必须加强党的集中统一领导，坚持以党章和宪法为准绳。二要加强制度建设主体的协同配合，这是防止出现制度冲突和效能抵消的关键。由于党内法规制度涉及党的建设各个方面，涉及诸多制定主体，必须以全局思维加强党内各部门、各层级的统筹协调，统一思想认识，克服地方和部门意志。同时，还要坚持法治思维，加强党内立法机构与人大法规部门、政府法制部门的联系，使党内立法活动与国家立法活动紧密配合，建立常态化的交流、沟通、协调机制，切实使党内法规和国家法律有机衔接起来，更好地发挥管党治党和治国理政的积极效能。三要提升制度本身的质量，这是发挥制度效应的基础。制度不在多，而在管用。应当把中央要求、群众期盼、实际需要、实践经验结合起来，根据党的建设面临的突出问题，本着于法周延、于事简便的原则来制定和完善制度。同时，在制定过程中，要坚持一切从实际出发，充分发扬民主，深入调查研究，使制度本身立得住、行得通、做得到。四要加强制度伦理建设，这是发挥制度效应的根本。制度伦理是制度的灵魂，任何制度都是在一定价值理念支配下、以实现特定价值目标来制定的。我们必须承认，由于时滞或制定时考虑不周，甚至是违背正确的价值取向，党内的有些制度并非完全合理，有的甚至是“不好的制度”。这种制度要得到有效执行往往很难，并且执行比不执行造成的后果可能更坏。因此，在党内法规制度制定阶段，除了要征询党内外有关部门之外，还必须健全公众参与、专家论证、合法性审查机制，重视对制度合理性进行价值评价，确保坚持正确的制度伦理，科学规范党的建设。

（二）在废旧立新上下功夫，推动制度创新。任何制度的制定，都具有一定的认识局限性和时空局限性。只有建立科学的评估机制、备案审查机制和动态的清理机制，做好立、改、废，才能使制度更好地适应实践发展。近年来，我们党印发了《中国共产党党内法规制定条例》、《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》和《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》，开展了党的历史上第一次党内法规和规范性文件集中清理，制定了党的组织制度、党内纪律处分制度、党内监督制度、党内巡视制度、党内问责制度、党务公开制度以及完善领导干部报告个人有关事项、加强“裸官”管理等规定，着力形成系统完整、协同配套的党内法规制度体系，使党的建设在法治化、制度化、规范化的轨道上运行。下一步，应当按照坚持问题导向、突出主干制度、重在务实管用、着力抓好执行的总体思路，统筹加强基础主干性党内法规、综合性党内法规、实践亟须的党内法规建设，及时修订与现实需要不相适应的党内法规，努力构建以党章为根本、若干配套党内法规为支撑的党内法规制度体系。进一步完善党员权利保障条例，切实保障党员民主权利和主体地位；进一步完善领导干部特别是高级干部以上率下规定，使原则性要求转化为具体化办法；进一步完善党内激励关怀制度和容错机制，激发党员干部创新活力；进一步完善推进党风廉政建设制度，推动形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制等。同时，还要针对经济体制改革、社会结构变动和改革进入“攻坚期”、“深水区”这个特定阶段的新情况以及对党的建设提出的新问题，加快填補制度空白。比如，行业协会商会与行政机关脱钩后党的建设如何加强，新媒体时代党的建设如何创新，为官不为如何破解，能上能下、能进能出规定如何落实等，这些方面的制度建设都需要及时跟进。此外，还要开展经常性的督查检查，征求基层意见，及时发现制度执行过程中出现的问题，及时清理不合时宜的制度，不断推动制度的完善和更新。

（三）在衔接有序上下功夫，发挥制度集成功能。党的建设是一项系统工程，任何一个单项规定所发挥的效能都是有限的。党内法规制度建设应当加强整体规划，统筹推进基本的法规制度与具体的实施细则建设，使基本制度与具体制度、实体性制度与程序性制度相配套。今后，重点要加强对已有党内法规制度的配套建设，使基础主干党内法规的实施办法和细则更加完备，相应的配套专项制度更加完善，程序性、保障性、惩戒性规定更具刚性，推动不同领域、不同位阶、不同效力的党内法规相互衔接、彼此呼应，切实使各项制度更加严丝合缝，真正形成系统的制度链。此外，还要注意加强党内法规制度与国家法律法规的协调配合。以监督为例，长期以来，之所以存在监督主体分散以及不愿监督、不敢监督、抵制监督等现象，很重要的就是因为监督责任不明晰，监督制度操作性和实效性不强。为此，党的十八届六中全会修订的《中国共产党党内监督条例》，突出围绕责任设计制度、围绕制度构建体系，解决了监督责任不清晰、主体不明确的问题。当然，由于党内监督对象主要是党政机关及其工作人员，范围还比较窄，没有覆盖到所有行使公权力的公职人员，因此，除了加强党内监督外，下一步还要与其他各方面监督有机结合起来，切实形成监督合力、增强监督实效。这就需要在推动纪检体制改革的同时，深化国家监察体制改革，加强国家监察统一立法，进一步整合监察力量。

（四）在落地落实上下功夫，切实维护制度权威。制度本质上是基于特定利益而对行为主体权利与义务进行规范的规则体系，其关键和要害都在于落实。长期以来，制度执行过程中留“暗门”、开“天窗”问题比较突出，“破窗效应”时有发生，已成为影响党的建设制度化水平的一大弊病。

推动制度落实到位，既要靠他律，也要靠自律。在他律方面，要使制度成为“紧箍咒”和“高压线”，就必须强化刚性执行，通过明确制度的适用范围，明确制度执行主体、监督主体、评估主体，明确问责对象和具体责任，将制度规定的权责落实到岗到人，确保责任可追究。同时，要发挥巡视、审计、督查等利器作用，强化对制度执行情况的督查及其成果运用，形成强大震慑，防止制度“休眠”和无力。在自律方面，要加强法治文化建设，推动党员做学法尊法守法用法的模范。实践证明，加强党内治理，需要一手抓制度，一手抓文化，做到两手抓、两手都要硬，实现依规治党和以德治党相结合。抓制度，就是要建立正式规则，强化硬约束，形成刚性的他律；抓文化，就是要规范非正式规则，强化软约束，形成强大的自律。在党内培育法治文化，有助于营造党内良好的治理文化氛围，增强广大党员对党内治理的情感认同和心理认同。比如，《关于建国以来党的若干历史问题的决议》在分析“文革”发生原因时曾经深刻地指出：“长期封建专制主义在思想政治方面的遗毒仍然不是很容易肃清的，种种历史原因又使我们没有能把党内民主和国家政治社会生活的民主加以制度化，法律化，或者虽然制定了法律，却没有应有的权威。这就提供了一种条件，使党的权力过分集中于个人，党内个人专断和个人崇拜现象滋长起来，也就使党和国家难于防止和制止‘文化大革命的发动和发展。”[4]（P160）那么，这种种原因究竟是什么？为什么民主没有制度化？为什么制定了的法律却没有应有的权威？归结起来，法律没有权威又能被随意废除，重要原因就是党内文化中法治精神还没有确立起来。为此，要加强宣传教育，提高党员干部对党内法规制度的认知度和认同度，在党内大力培育法治文化。

参考文献：

[1]邓小平文选（第2卷）[M].北京：人民出版社，1994.

[2]习近平在十八届中央纪委二次全会上发表重要讲话强调：更加科学有效地防治腐败坚定不移把反腐倡廉建设引向深入[N].人民日报，2013-01-23.

[3]杨绍华.夯实党执政治国和自身建设的制度基础——中共中央办公厅法规局负责人答记者问[J].求是，2014，（2）.

[4]中央档案馆.中共中央文件选编[M].北京：中共中央党校出版社，1994.

责任编辑：陈文杰