大连市土地批而未供问题的对策研究

文/大连市国土资源和房屋局 周连义 于振

大连市土地批而未供问题的对策研究

文/大连市国土资源和房屋局 周连义 于振

批而未供土地是指自1999年修订的《土地管理法》实施以来，依法已经国务院或省级人民政府批准土地征用或农地转用，而未供应出去的土地。

2011年以来，大连市土地供应量下降较为明显。2011年－2015年，大连全市供地总量约1.7万公顷，年均3400公顷。其中2011和2012年高于平均水平，2013年、2014年和2015年均低于平均水平。2016年，全市供应国有建设用地总面积1140公顷，比2015年同期减少43%。

由于前些年征地量较大，在国土资源部节约集约用地专项督查中，大连市2009年－2013年批准建设用地面积20821公顷，已供应土地12814公顷，批而未供土地约8000公顷，批而未供土地占同期批准建设用地的39%。

大连市土地批而未供问题的原因和解决措施

造成大连市土地批而未供的主要原因有：一是因征地拆迁难导致无法供地的2344公顷，占比29%；二是因城市规划未确定或调整的1265公顷，占比16%；三是正在实施供地土地面积1693公顷，占批而未供土地总面积的21%；四是项目未落实导致土地批而未供面积515公顷，占批而未供土地总面积的6%；五是基础设施未供先用涉及土地面积994公顷，占批而未供土地总面积的12%；六是因林地等原因无法供地涉及土地面积1181公顷，占批而未供土地总面积的16%。

为切实解决大连市批而未供土地问题，提高土地利用效率，在实际工作中采取了如下措施。

1.加强用地计划调控，扩大专项性计划支持

一是以存量挖潜定新增计划。把供地率、批而未供和闲置土地盘活利用作为下达新增建设用地计划的重要依据，倒逼存量建设用地盘活利用，新增用地主要用于支持城市转型发展和用地结构优化。

二是计划指标差别化分解。对发达地区实行逐步调减新增用地指标与适当增加增减挂钩和低效用地再开发指标相结合。对一般发展地区，合理安排新增和存量用地指标，促进产业转移承接。对欠发展地区适当增加新增建设用地指标，引导产业项目向欠发展地区分布，从而促进地区经济发展。

2.适当调整工业用地供地政策

按照土地节约集约利用要求，大连市工业用地大多集中在各类园区中，涉及新增建设用地比较多，从征地拆迁到挂牌出让周期较长，影响土地供应效率。为解决这一问题，通过积极调研，学习借鉴吉林省长春市工业用地使用权预公告制度工作中的经验，结合大连实际，研究了工业用地使用权预招标拍卖挂牌出让制度，并得到国家土地督察沈阳局的认可，2015年印发了《关于实行工业用地使用权预招标拍卖挂牌出让制度的指导意见》。该制度是按国家有关规定在办理用地征转用手续的同时，进行土地预招标拍卖挂牌出让，待征转用地批准后，正式签订《国有建设用地使用权出让合同》的新的土地供应模式。实行工业用地使用权预招标拍卖挂牌出让制度，有利于缩短工业项目用地的土地审批时限；有利于加快集体土地征后的供应速度；有利于保障和推进产业项目尽快落地。

3.缩短办件时限，简化供地程序

大连市批而未供土地中，有近1700公顷是正在实施供地的面积，已进入供地环节，但没有最后完成供地手续，针对这一问题，为贯彻落实国家深化行政审批制度改革，提高行政审批服务效率的要求，大连市国土资源和房屋局进行了“大审批”制度改革。组建审批处，将规划、耕保、地籍、利用、征转、房屋登记、房屋征收、物业，矿管等业务涉及的76项行政职权全部集中到审批处，在市政府行政服务大厅办公，构建一站式受理、审批、服务等一条龙的大审批平台，缩短了行政审批时限，简化办事流程的工作，这样缩短了办件时限，进一步提高办件的效率，从而减少批而未供土地数量。

解决批而未供问题的几点建议

1.实行征地制度改革

按项目征地。实行按项目征地，从源头上解决批而未供问题。受经济发展形势和资金等因素影响，征地前有用地意向企业退出，造成了土地征后难以供应。建议在申请项目用地时要附带供地方案和规划部门意见，收取一定额度保证金等，用地获得批准后，在规定时间内到土地交易中心实行交易，用地意向者未摘牌的，没收保证金，同时扣减该县区相应用地指标。

控制征地规模、缩小征地范围。除国家层面应编制《国家征地目录》外，地方层面可考虑在市级人大常委会或政府中设立专门认定机构，由其采用听证方式组织对建设项目是否属于“为公共利益需要”进行认定，认定结果可以提请行政复议或司法审查裁定。对属于《国家征地目录》范围内或经法定程序认定属于“为公共利益需要”范围的项目用地，经批准可以行使土地征收权。

准确界定“未实施具体征地或用地行为”标准。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定“对农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效，建设用地规模指标退还地方”这在实际工作中因为“未实施具体征地或用地行为”难以界定，所以无法实现征地批复的废止，造成土地批而未供现象的发生，建议国家层面准确界定标准，地方上即可照此废止征地批复。

同时，建议对未满两年，因规划、林业等原因无法实施供应的，也废止农用地转用批准文件，建设用地规模指标退还地方，重新进行项目选址，重办土地征转用手续。

2.加快多规合一

大连市批而未供土地中，因林地、城市规划等问题造成批而未供土地约2300公顷，约占批而未供总量30%。是影响土地批后供应的主要问题。究其原因，主要是因为林业部门的林地保护利用规划，规划部门的城乡规划和土地部门的土地利用总体规划不一致，在征地时是按照土地利用总体规划进行征地，虽然土地利用总体规划报批前均征求上述部门意见，但是因各种原因，各部门规划仍存在不一致的问题。因此迫切需要加快多规合一工作，将主体功能区划、城乡规划以及土地利用总体规划、生态保护规划和林地保护利用规划合并编制。一要解决城市规划用地分类和土地规划用地分类不统一的问题，明确“统一规划”的用地分类；二要做好“三线”划定工作。将城市开发边界线、基本农田保护红线、生态保护红线统一划定，明确土地开发利用和保护范围；三要统一管制区域。将主体功能区的优化开发区、重点开发区、限制开发区、禁止开发区，土地利用总体规划的允许建设区、有条件建设区、限制建设区、禁止建设区，城乡规划的已建区、适建区、限建区、禁建区，进行名称和管制内容方面的统一，避免矛盾。通过多规合一可以促进各类资源得到合理利用，同时有效解决土地批而未供的问题。

3.调整工业用地供地方式

工业用地指向性强，招拍挂流于形式，虽然我市实行了工业用地预招拍挂出让，但并没有从根本上解决工业用地供应的问题，建议调整当前工业用地招拍挂制度，对难以引人市场竞争机制的工业项目允许协议出让，这样保证项目土地按期实现供应，减少批而未供土地现象的发生。