农村土地征收制度是怎样形成的？

2017-06-19董祚继

辽宁自然资源 2017年5期

文/董祚继

农村土地征收制度是怎样形成的？

文/董祚继

在讨论这一问题之前，先讲一则不算“题外”的题外话。在很长时间里，本人对于“治大国如烹小鲜”的涵义不甚了了，却望文生义，以为在老子看来，治理大国不过“小菜一碟”，当“举重若轻”。后经高人指点，才知其意是说治理大国需要高超技艺，不能草率为之，就像烹制小鱼一样，不可随意翻搅，否则鱼就烂了，故后人有“烹鱼烦则碎，治民烦则散，知烹鱼则知治民”，“烹小鲜而数挠之，则溃；治大国而数变法，则惑”等说法。

对于“治大国如烹小鲜”，其他人是否有过类似误解不得而知，但据我所知，以为土地征收制度改革（也包括集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革）不过“小事一桩”，可以一蹴而就的大有人在。其实，对于土地征收，业内一直有“天下第一难事”之称的，而土地征收制度改革的提出也有十多年了，至今仍步履维艰，足见改革之繁难。这提示我们，对待土地征收制度改革，需要如“烹小鲜”般谨慎为之，不可随意折腾。显然，要改革土地征收制度，首先必须搞清现行土地征收制度在执行中存在哪些问题；而要搞清存在的问题，就需要进一步追根溯源，梳理现行土地征收制度的形成过程，深入求证其形成的经济社会动因。

在2004年宪法修正案规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿"之前，我国宪法和法律没有区分土地征用和征收，而是统称“土地征用”。严格说来，土地征收与土地征用是有区别的，最大的区别是征收的对象是集体土地所有权，而征用的对象既可以是集体土地使用权，也可以是国有土地使用权，但都不涉及所有权。为方便叙述，除引文外，我们统一称“土地征收”或“征地”。

土地征收制度自新中国成立之初创制以来，历经多次变迁，大体上可以分为制度初创、曲折停滞、强化征管、转征结合和深化探索5个阶段。

一、制度初创阶段(1950年—1957年)

新中国成立初期，百废待兴，国民经济迅速恢复和发展。随着各项建设蓬勃发展，建设用地需求十分旺盛，其直接有效的办法就是征收农民土地。

新中国最早涉及征地的国家法规是1950年6月24日政务院公布的《铁路留用土地办法》，该办法规定：“铁路因建设关系，原有土地不敷应用或有新设施需要土地时，由铁路局通过地方政府收买或征购之。”1950年6月28日出台的《土地改革法》规定，“祠堂、庙宇、寺院、教堂、学校和团体在农村中的土地及其他公地”应予以征收，原则上不予补偿，但对“依靠上述土地收入以为维持费用的学校、孤儿院、养老院、医院等事业，应由当地人民政府另筹解决经费的妥善办法。”1950年11月21日政务院出台的《城市郊区土地改革条例》第14条规定：“国家为市政建设及其他需要征用私人所有的农业土地时，须给予适当代价，或以相等之国有土地调换之。”1953年12月5日政务院颁布《关于国家建设征用土地办法》，这是新中国第一次对土地征收制度进行系统立法。1954年9月20日，第一届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法》对征地制度作了最高形式的规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有。”至此，新中国土地征收制度框架初步建立。

从新中国成立到1957年10月《国家建设征用土地办法（修正）》出台，是征地制度初创阶段，其主要特点如下：

一是征地范围比较宽泛。1954年宪法规定国家为了公共利益的需要可以征收土地，但把“经济建设”都视为公共利益。比如，中共中央为贯彻《关于国家建设征用土地办法》，于1953年12月7日专门给各级党委下达指示，指出“经济建设是国家的百年大计，是全体人民的根本利益和长远利益。”《关于国家建设征用土地办法》不仅规定征地范围包括“兴建国防工程、厂矿、铁路、交通、水利工程、市政建设及其他经济、文化建设等所需用之土地”，同时明确，“私营经济企业和私营文教事业用地，得向省（市）以上人民政府提出申请，获得批准后由当地人民政府援用本办法，代为征用”。按照现在的说法，就是所有公益性和经营性建设用地，均通过征地方式取得。这样规定在当时是必要的，也确实保障了战后大规模恢复建设的顺利推进。

二是注重取得农民支持。当时征收对象主要是经过土地改革的农民私有土地。为防止随意侵害农民利益，征地办法把“慎重地妥善地处理国家建设征用土地问题”作为重要目的，还在征地原则中强调“既应根据国家建设的确实需要，保证国家建设所必需的土地，又应照顾当地人民的切身利益，必须对土地被征用者的生产和生活有妥善的安置”，“凡属有荒地、空地可资利用者，应尽量利用，而不征用或少征用人民的耕地良田”，“凡属目前并不十分需要的工程，不应举办。凡虽属需要，而对土地被征用者一时无法安置，则应俟安置妥善后再行举办，或另行择地举办”。在中共中央的指示中，明确指出“把进行国家建设和保护农民当前的切身利益这两个任务完全对立起来是极其错误的”，要求各地党委“应以高度的政治责任心，向这种错误的观点和行为进行坚决斗争、迅速予以纠正。”这与国家政权刚刚建立、政治上需要取得农民支持不无关系。

三是重视征地补偿安置。总体上看，注重公平合理补偿和妥善安置，不突出征地的“强制性”。《城市郊区土地改革条例》规定：“国家为市政建设及其他需要征用私人所有的农业土地时，须给予适当代价，或以相等之国有土地调换之。对于耕种该项土地的农民亦应给予适当的安置，并对其在该项土地上的生产投资(如附井、植树等)及其他损失，应予公平合理的补偿。”征地办法规定，被征用土地的补偿费，一般以其最近三年至五年产量的总值为标准，特殊情况酌情变通处理；如另有公地可以调剂，亦须发给被调剂土地的农民以迁移补助费。对被征用土地上的房屋、水井、树木等附着物及种植的农作物，公平合理予以补偿。农民耕种的土地被征用后，当地政府必须负责协助解决其继续生产所需的土地或协助其转业，用地单位在条件许可的范围内，尽可能吸收其参加工作。但也规定，“地主在市区内出租的农地得无偿征用”，而对租种地主土地的农民，以及征用农民在市区内自耕的农地，则应按相关条款规定予以补偿和妥善安置。

四是审批权限比较宽松。征地实行分级限额审批，全国性的建设事业用地，经国家计划委员会核定，由政务院批准；地方性建设事业，用地在5000亩以上或迁移居民300户以上者，由大区行政委员会批准；用地不足5000亩而在1000亩以上或者迁移居民不足300户而在50户以上者，由省(市)人民政府批准；用地不足1000亩，或者迁移居民不足50户者，由县人民政府批准。按此规定，大部分用地县级政府就可以审批。相对宽松的审批政策，有利于保障各项建设的用地需求。

二、曲折停滞时期（1958年—1981年）

但是，新中国初期制定的征地办法很快就反映出不足。1958年1月6日，国务院以命令的方式发布了全国人大常委会第90次会议批准的《国家建设征用土地办法（修正）》。根据时任国务院副秘书长陶希晋关于办法修正草案的说明，修正办法主要是基于两方面考虑。首先是为了节约用地。解放八年多来，国家因建设征用的土地在2000万亩以上（年均250万亩以上，相当于现在年均规模的1／3），多征少用、早征迟用甚至征而不用等浪费土地的现象相当严重。据河北、北京、成都、武汉、长沙、杭州等省市1956年的检查，几年征用土地中浪费的土地约占40%。这固然同大规模进行社会主义建设经验不足有关，也与原办法对于节约用地、防止土地浪费规定得不够具体细致有很大关系。其次是生产资料所有制发生了根本变化。1956年3月17日全国人大常委会第33次会议审议通过《农业生产合作社示范章程》，同年6月30日第一届全国人民代表大会第3次全体会议通过《高级农业生产合作社示范章程》，农业生产合作化运动迅速遍及全国，农村土地由农民私有转变为集体所有，制定环境发生了重大变化。据此，办法修正集中在以下方面：

一是强调节约用地。规定一切目前可以不举办的工程，都不应该举办；征用土地必须精打细算，严格控制建筑密度，防止多征早征；已经征用的土地，如果因计划变更而不使用或有多余，必须及时交回；县级以上人民委员会和用地单位的上级机关，必须对使用土地的情况经常进行监督检查。

二是调整审批程序和权限。新办法从控制用地、防止浪费出发，不再区分“全国性或者地方性的建设事业用地”，改由有权批准建设工程初步设计的机关负责批准用地的数量，然后由用地所在地的省级或者县级人民委员会本着尽量用荒地、劣地、空地的精神具体核拨用地。适当提高了用地审批权限，规定如果用地在300亩以下，但迁移居民超过30户，或者迁移居民在30户以下，但用地超过300亩，都必须由省级人民委员会核拨。

三是调整征地补偿标准。考虑到农业合作化以后农民的生产、生活有所提高，“原来的标准就显得有些过高”，新办法将征地补偿标准由原来3年至5年的产量总值，改为2年至4年的定产量总值。补偿对象调整为：征用农业生产合作社的土地，土地补偿费或者补助费发给合作社；征用私有的土地，补偿费或者补助费发给所有人。征用农业生产合作社的土地，如果社员大会或者社员代表大会认为对社员生活没有影响，不需要补偿，并经当地县级人民委员会同意，可以不发给补偿费。征用农业生产合作社使用的非社员的土地，如果土地所有人不从事农业生产，又不以土地收入维持生活，可以不发给补偿费，但必须经本人同意。

四是调整安置措施。原办法对于就地在农业上安置强调不够，被征地农民过多要求转业，这同国家多动员“下乡上山”的方针不符；同时，原办法对于组织移民也规定得不够明确具体，有的地方曾因草率移民造成劳民伤财的不良影响。新办法首先强调在不影响生产、生活的原则下尽量就地在农业上安置；必须组织移民时，迁出和迁入地区的县级以上人民委员会必须共同切实负责，迁入地区必须有长期定居的生产条件。

总体上看，农村土地由私有变为集体所有后，补偿安置水平有所降低，此后土地征收制度受人为因素影响出现波折。1958年“大跃进”运动导致国民经济比例严重失调，在基本建设领域表现为建设规模过大。1961年中央开始纠正“大跃进”的错误，提出“调整、巩固、充实、提高”八字方针，国家建设征用土地也第一次“刹车”。根据1962年4月10日《国务院批转内务部关于北京、天津两市国家建设征用土地使用情况的报告》，建设浪费土地问题严重，仅北京市征而未用和征多用少的土地就达3.5万多亩，因此将征地审批权全部收归省级政府。后来考虑到“不论征用土地多少，仍归省统一审批，不仅难以做到件件准确及时，增加不必要的公文往返，而且影响集中精神办好大面积用地的审批工作”，又于1964年7月将“征用土地十亩以下和迁移居民五户以下的(不包括水利、水利工程移民)”的审批权适当下放。1966年“文革”开始后，政府工作全面受到冲击，除1973年6月国家计划革委会和国家基本建设革委会发出《关于贯彻执行国务院有关在基本建设中节约用地的指示的通知》外，直到十一届三中全会前，征地制度建设处于停滞状态。

这一阶段征地制度变迁的最大背景是“大跃进”、人民公社化运动和十年“文革”，直接影响因素是农村土地公有化和土地浪费问题。1962年9月27日，八届十中全会通过《农村人民公社工作条例修正草案》，规定“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖”。这一规定废除了农村土地私有制，奠定了三级所有、队为基础的土地所有制模式。土地公有制加剧土地浪费问题，后者则直接导致征地审批权上收。

三、强化征管时期（1982年—1996年）

十一届三中全会全面总结社会主义建设正反两方面经验，作出了以经济建设为中心、实行改革开放的重大决策。从安徽凤阳小岗村“包产到户”开始，联产承包制的改革之风迅速席卷大江南北。以“交够国家的，留够集体的，剩下的都是自己的”为基本特征，农村土地集体所有制重新塑造。随着农民的土地权利意识开始觉醒，以及国民经济恢复发展对建设用地的需求迅速扩大，农村土地利用也出现了大量新情况新问题，1958年《国家建设征用土地办法》明显不再适应。国家建委在制定《<国家建设征用土地条例（草案）>的说明》中称，近年来国家建设征地工作已处于“无法可依”的状态，宪法所规定的国家依法征用土地的原则得不到贯彻，节约用地的国策遭到了破坏，建设用地出现了“自由议价”，甚至出现了变相买卖土地和出租土地的现象，给国家建设和工农关系带来了许多困难和一系列问题。经1982年5月4日五届全国人大常委会第23次会议审议批准，国务院于5月14日公布了《国家建设征用土地条例》。同原办法相比，《条例》内容更加丰富。

一是强化了征地的强制性和单一性。第二条规定，“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，需要征用集体所有的土地时，必须按照本条例办理。禁止任何单位直接向农村社队购地、租地或变相购地、租地。农村社队不得以土地入股的形式参与任何企业、事业的经营。”第四条规定，“被征地社队的干部和群众应当服从国家需要，不得妨碍和阻挠。”

二是强化了土地节约。首次提出“节约土地是我国的国策”，规定“一切建设工程，都必须遵循经济合理的原则，提高土地利用率。凡有荒地可以利用的，不得占用耕地；凡有劣地可以利用的，不得占用良田，尤其不得占用菜地、园地、精美鱼塘等经济效益高的土地”。首次提出了土地规划与城市规划的关系，“各地区特别是大城市近郊和人口密集地区，都应当按照土地利用规划，对各项建设用地严格加以控制”，“在城市规划区范围内进行建设，必须符合城市规划的要求，并同改造旧城区结合起来，以减少新占土地。”

三是实行分级限额审批。上收了征地审批权限，第八条规定，征用耕地、园地1000亩以上，其他土地10000亩以上，由国务院批准；征用直辖市郊区的土地，由直辖市人民政府批准；征用50人口以上城市郊区的土地，报省、自治区人民政府批准；征用其他地区耕地、园地3亩以上，林地、草地10亩以上，其他土地20亩以上，报省、自治区人民政府批准，在上述限额以下的，由县、市人民政府批准。并明确，“一个建设项目所需土地，应当根据总体设计一次报批，不得化整为零”。

四是适当提高了补偿标准。第九条、第十条规定了征用土地的补偿费用包括土地补偿费、青苗补偿费、附着物补偿费和农业人口安置补助费，其中一般耕地的土地补偿费，由原办法的2至4年产值，提高到年产值的3至6倍；增加了安置补助费，每一个农业人口的安置补助费标准，为该耕地每亩年产值的2至3倍，但每亩耕地的安置补助费最高不得超过其年产值的10倍。

五是明确了剩余劳动力的安置途径。规定以发展农业生产、发展社队工副业生产、迁队或并队等农业安置为主，如确实安置不完的，再“招工”、“转户”安置。

1982年《条例》的出台是我国征地制度建设的重要里程碑，征地制度更加严格规范。但随着乡镇企业遍地开花和城市土地开发的兴起，在接下来的数年，乱占滥用耕地之风愈刮愈烈，土地管理形势更加严峻。这直接导致1986年一系列土地管理重大措施的出台。3月21日，中央下发了7号文件，即《关于加强土地管理制止乱占滥用耕地的通知》。6月25日，全国人大常委会第16次会议审议通过《土地管理法》。随后，国务院第100次常务会议决定成立直属国务院领导，统一管理全国土地、城乡地政的专门机构——国家土地管理局，标志着我国土地管理由多头分散管理向集中统一管理转变。

1986年《土地管理法》采纳了《条例》的主要内容，只作了部分调整。进一步强化征地控制，第22条规定“列入国家固定资产投资计划的或者准许建设的国家建设项目，经过批准，建设单位方可申请用地”。上收了部分审批权限，第25条规定，“国家建设征用耕地1000亩以上，其他土地2000亩以上的，由国务院批准”。适当增加了安置补助费，但规定土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的20倍。1988年修订了土地管理法部分条款，但未涉及征地内容。

这一阶段我国土地管理由乱到治，征地管理不断强化。但总体上看，征地制度的计划色彩较浓，基本手段是分级限额审批，规划管控不够到位，影响到征收制度的效果。

四、转征结合时期（1997年—2011年）

上世纪90年代，社会主义市场经济体制得到确立，随着开发区热、房地产热不断升温，耕地保护形势更加严峻，法律滞后问题重新凸显。据统计，1986年－1995年，农业结构调整占用耕地和灾害损毁耕地7000多万亩，非农业建设占用耕地2960万亩，年均减少耕地达到1000万亩以上。为扭转不利局面，1997年4月15日中央下发《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，提出包括强化土地利用总体规划在内的一系列政策措施，决定冻结非农业建设占用耕地到完成土地管理法修订。1998年8月29日，九届全国人大常委会第四次会议审议通过新修订的《土地管理法》，对征地制度作出了重大调整。

1998年《土地管理法》对征地制度的最大修改，是建立了土地用途管制制度，将过去的分级限额审批，改为依据土地利用总体规划实行农用地转用审批，并作为土地征收审批的前提。为此，新法单独设立了“土地利用总体规划”一章，对土地利用总体规划和年度计划的编制和执行进行了严格规定。其他重要修改包括：一是征地报批分为城市批次用地和单独选址项目征用土地，农用地转用和土地征用审批权全部收归国家和省，但国有土地使用审批权下放到了县市级政府。二是建立建设用地预审制度，明确建设项目可行性研究论证时，土地管理部门可以根据土地利用总体规划、土地利用年度计划和建设用地标准，对建设用地有关事项进行审查，并提出意见。三是在征地批后实施上，明确要求实行“两公告一登记”（征用土地方案公告、补偿安置公告和补偿登记）。四是提高了征地补偿标准，将原来规定各项补偿费用之和不得超过被征地前三年平均年产值的“20倍”调整为“30倍”。另外，还规定建设占用耕地实行补偿制度、城市建设占用农用地需缴纳新增建设用地土地有偿使用费等。

新法对于约束地方政府的征地行为起到了一定作用。但是，“道高一尺、魔高一丈”，随着2002年前后经济发展进入新一轮增长周期，各地违规设立开发区、竞相出台土地优惠政策招商引资等问题愈演愈烈。据2004年统计，全国各类开发区规划面积达到3.6万平方公里，超过当时城镇建设用地面积。1996至2003年七年间，全国耕地面积净减少1亿亩，粮食安全问题再度凸显。针对土地市场乱象，2004年10月21日，国务院发布《关于深化改革严格土地管理的决定》，提出实行最严格的土地管理制度。要求在法律框架内，完善征地补偿和安置制度。一是完善征地补偿办法。土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，当地人民政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴。二是妥善安置被征地农民。县级以上地方人民政府应当制定具体办法，使被征地农民的长远生计有保障。对有稳定收益的项目，农民可以经依法批准的建设用地土地使用权入股。三是健全征地程序。在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。四是加强对征地实施过程监管。征地补偿安置不落实的，不得强行使用被征土地。另外，对严格土地利用总体规划和年度计划管控、从严从紧控制农用地转为建设用地的总量和速度、加强建设项目用地预审管理等也提出了要求。

这一阶段土地征收制度按照建立社会主义市场经济体制的要求进行探索完善，最突出的特点是按照土地利用总体规划实行土地用途管制，总体上看符合改革方向。但是，由于规划体系不够完善，导致在规划执行上存在薄弱环节，主要是随意修改规划、突破规划，影响到制度成效。

五、深化探索时期（2012年—）

十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出“改革征地制度”后，土地征收制度改革受到广泛关注。十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》再次明确，“缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”，土地征收制度改革列入了党和国家工作的重要日程。

2011年6月至8月，国土资源部批复重庆、沈阳、武汉、长沙、唐山、西安、天津、成都、杭州、福山、南宁等11个城市开展征地制度改革试点，试点内容涉及缩小征地范围、改革审批制度、完善征地补偿安置、落实被征地农民社会保障等方面，基本覆盖了现行征地制度存在的主要问题。经过两年多的努力，试点取得了一定进展，但由于缺乏法律授权，试点在缩小征地范围、改革审批制度等方面面临较大困难。尽管如此，这批试点为去年开始的33个农村土地制度改革试点作了有益尝试。