海岛开发须做好全域“四个一”

□张蕾

海岛开发须做好全域“四个一”

□张蕾

随着浙江海洋经济发展试点工作全面展开，如何从全域高度思考海岛保护与发展议题，破除现有体制机制障碍，形成人口、经济和资源环境相协调的海岛开发格局是浙江未来海洋资源使用的一项重要任务。笔者在多地调研的基础上，结合浙江海洋经济发展的新态势、新要求，提出科学保护与合理使用的举措建议。

整体态势：科学、规范、有序

浙江共有面积大于500平方米的海岛2878个，数量居全国首位，蕴含着丰富的港口、渔业、旅游、矿产以及海洋能等海洋资源。目前重要海岛的开发利用主要集中在海洋渔业、滨海旅游、城镇建设、港口开发、临港工业、清洁能源等领域。港口开发成效显著，海洋产业发展迅速，新兴产业成为发展亮点。随着浙江海洋经济发展示范区和舟山群岛新区的设立，浙江相继出台了《浙江省重要海岛开发利用与保护规划》等一系列政策法规，标志着浙江的海岛保护、利用与管理工作已进入科学、规范、有序的轨道。

尽管海岛开发整体态势良好，但仍存在一些问题。一是海岛开发利用方式落后，海岛生态破坏较为严重。在资源开发中，存在“多占少用、占而不用、未批先用”等现象，造成资源浪费、开发层次不高。一些围海筑堤和临港工业用岛对生态环境影响较大，炸岛炸礁、填海连岛、采石挖砂、不科学的围垦方式改变了海岛地形地貌，破坏了海岛生态、海上景观和自然屏障等生态功能。

二是海岛土地资源紧张，基础设施建设滞后。沿岸大岛陆地空间已基本得到利用，改造提升、重点项目建设辗转腾挪的空间非常有限。除少数集约开发的海岛外，大部分海岛交通、能源、水利和防灾减灾等基础设施薄弱，文化、教育、卫生、通讯等公共服务落后。

三是海岛开发缺乏统筹协调机制。海岛开发所涉及的海岛、岸线、滩涂和海域等海洋空间资源的管理和开发利用由多个行政部门分头承担，统筹规划和综合管理机制尚不健全，容易出现管理错位、重叠和空缺现象。同时，海域资源与陆域资源之间也缺乏衔接，土地利用总体规划、城乡建设规划和海洋功能区划等空间规划边界、内容、时序容易产生冲突，导致资源管理、审批等过程效率低下。

发展方向：做好全域“四个一”

画好全域发展“一张蓝图”，促进空间、规模、产业结构的统筹。在经济全球化、社会信息化时代，海岛不再与世隔绝，而是深刻地嵌入在地区乃至全球空间与产业体系之中。浙江海岛开发必须有机融入到21世纪海上丝绸之路建设之中，发挥区域经济的综合优势，辐射长三角和华东地区，实现海岛开发和沿海地区发展的良性互补。充分利用区域一体化和产业结构调整的战略机遇期，围绕杭州都市区、宁波都市区、舟山新区和上海都市区设计环杭州湾经济圈、文化圈、生态圈的未来20年总体蓝图。

编好海陆联动“一本总规”，合理布局海岛、岸线、海域功能定位。海岛是海陆兼备的空间资源，是其所处区域经济、社会、生态系统的重要组成部分。避免片面的“就岛论岛”，综合考虑海岛所处区域的自然属性和社会需求，因岛制宜统筹谋划各重要海岛的主导功能。把全省重点海域、重要海岛、重点岸段等海洋空间的相关内容纳入规划范围，推动海洋空间一体化布局、联动保护、联动开发，编制省域范围海洋开发的总体规划。

划好生态保护“一条红线”，实现生产、生活、生态的协调统一。岛屿及其周边海域的生态系统比较脆弱，必须践行“绿水青山就是金山银山”理念，综合评价开发利用的适宜性和海洋资源环境承载能力，科学确定重要海岛的功能定位、开发方向和管制措施，严格保护具有极高生态价值的海岛。对具备开发基础和利用潜力的海岛，应秉持“在保护的基础上合理利用，在利用的过程注重保护”的理念，稳步谨慎地推进项目建设，切实抓住规划、建设、管理三大环节，坚决划好、守好生态保护红线。

下好可持续发展“一盘活棋”，培育人口、科技、文化发展动力。海岛的可持续发展离不开人口、科技、文化提供动力。近年来，大部分海岛的户籍人口和外来人口均出现持续下降，青壮年人口减少的趋势更为明显。从长远来看，需要引导海洋产业对当地就业的拉动作用，依托科技创新改善海岛的交通、淡水、能源供应，提升公共服务水平，以宜居环境与海岛文化的独特魅力吸引和留住居民，保证适度的人口规模，为海岛培育创新创业活力。

图/金川

启示与建议

在整体布局上，完善跨区域、跨部门统筹机制，实践区域一体化发展战略。以实施浙江省海洋经济发展示范区和舟山群岛新区国家战略为指引，联动推进海洋经济“两区”与舟山江海联运服务中心、舟山国际绿色石化基地等建设。在海洋经济发展示范区小组框架下，继续强化领导小组办公室的作用，同步发挥好岸线资源统筹办公室的作用，联合省发改委、省海洋与渔业局、省交通运输厅、省水利厅等重点涉海部门，强化重要海岛、港口和重点海域的功能规划与有序开发。探索与上海、福建等相邻省市建立海洋一体化发展的协作机制，在产业、生态、文化等多重领域开展有效合作，提升海岛开发在空间上的系统性。

在功能规划上，按照“多规合一”要求，编制海陆统筹、三生融合的方案。依照《浙江省域国土空间总体规划》的要求，凡是纳入省级层面管控的海岛，必须根据全省海洋经济发展需求、全省国土空间格局优化的要求，有机衔接周边海域功能，实现海港、海湾、海岛“三海联动”发展，做到海岛土地利用总体规划、港口岸线利用规划与海域使用规划“多规合一”，进一步完善相应的生态规划、基础设施规划。组织编制单岛发展规划（方案）时，要结合实际统筹重要海岛的功能区布局、海岛岸线及其周边海域滩涂的开发利用，强化海岛空间合理布局和资源高效利用。参照“特色小镇”的建设模式，促进海岛产业的融合发展，增强重要海岛规划的科学性和可操作性。

在建设管理上，建立多维预警监控体系，动态监测海岛开发保护进程。沿海市县要对海岛经济社会生态的脆弱性提高警惕，加强对海岛产业开发和生态保护的管理，研究制定具体的落实措施，逐步形成指标全面、配套完整、运行高效的海岛开发保护预警和管理体系。针对海岛可能发生的产业风险、公共安全风险、生态风险，设立便于统计和掌握的指标，尽早发现问题隐患，及时实施政策干预。

在政策设置上，依照时间系统性要求，对部分海岛实施限制开发与禁止开发。为全省海岛制定开发保护工作时间表，充分评估海岛的相对位置、资源禀赋和生态价值，科学规划产业发展与生态修复的实施序列。对于一些暂不具备开发条件，对周边生态存在较大潜在影响，或者无法明确开发方向的海岛，应当主动设置限制开发与禁止开发时限，为未来海岛开发适度“留白”。学习“五水共治”经验，充分动员、落实到人，避免因短期利益大拆大建，尽可能降低改革失败风险。

作者单位：杭州市信息中心