对杭州特色小镇建设若干问题的思考

□尹晓敏

对杭州特色小镇建设若干问题的思考

□尹晓敏

作为转型发展的新引擎和改革创新的新载体，杭州特色小镇建设因地制宜稳健推进并获不俗成绩。然而也须清醒地认识到，杭州特色小镇建设依然在规划布局理念、民间投资信心、特色产业投资、土地资源要素保障、考核评价机制创新等方面有必须直面的挑战

作为创新发展的战略选择，杭州特色小镇正以蓬勃之势在全省乃至全国引领一轮产业转型升级、城乡统筹发展的新浪潮。2015年以来，杭州特色小镇建设呈风起云涌之势，共有19个小镇入围第一、第二批省级特色小镇创建名单，在全省79个省级小镇中占比近1/4，并创建了目前浙江特色小镇3张公认的“金名片”（梦想、云栖、山南基金），成为了浙江特色小镇创建工程众望所归的“第一方阵”。根据规划，到2018年，杭州将创建省、市、区（县、市）三级特色小镇共100个。作为转型发展的新引擎和改革创新的新载体，杭州特色小镇建设因地制宜，根据“一基地四中心”的城市定位，找准切入点，踏准发力点，稳健推进并获不俗成绩。然而，在肯定成绩、总结经验的同时也须清醒地认识到，杭州特色小镇建设依然存在着一些不容忽视的问题和必须直面的挑战。

规划布局理念尚需统筹提升

从杭州全市规划层面看，特色小镇建设尚未呈现全局性、系统性和“一盘棋”格局，在一定程度上还缺乏统筹谋划宏观布局的理念和视野。各县市区的特色小镇创建普遍存在习总书记曾指出的“一亩三分地”思维定式，以“十三五”期间杭州特色小镇发展总体规划为目标导向和共同指引，各美其美、心同力协、联动发展的恢宏格局亟待成型。从小镇建设微观层面看，杭州部分特色小镇对镇区整体规划建设的科学性缺乏深入研究和创造性构思，尤其对主导产业的精准定位、行业细分、特色彰显、优势放大、单点突破等小镇建设关键问题的战略意义认识不足，对如何培育基于自身资源禀赋的特色产业之产业基础、产业优势、产业升级内外驱动力把握不准。

应对之策：一是在杭州发展新蓝图中统筹布局全市特色小镇。综观国内外的城市空间布局，中心城市点状集聚、区域产业块状分布的格局，逐渐被带状、圈状、网络状的空间结构所替代。为了高起点规划、高质量推进小镇建设工程，杭州应根据省市产业发展布局，尽快研究编制《“十三五”杭州特色小镇发展规划》，重点围绕产业带布局，结合各县市区产业基础、资源禀赋、配套条件，统筹谋划杭州全市的小镇“新版图”。(1)统筹谋划杭州沿江（钱塘江、富春江、新安江）产业带特色小镇。结合钱塘江金融港湾建设，布局玉皇山南基金小镇、萧山湘湖金融小镇、富阳公望富春金融小镇、桐庐健康金融小镇、建德普惠金融小镇等特色小镇，重点结合区域实际发展特色金融产业，并以此为辐射端衍生布局具有优质产业基础的旅游、创意等环境友好型特色小镇。(2)统筹谋划杭州沿廊创新带特色小镇。结合杭州城西科创大走廊产业集聚区（浙大科技城、未来科技城、青山湖科技城）建设，布局梦想小镇、紫金众创小镇、富阳硅谷小镇、临安云制造小镇、青山湖科技城云安小镇等特色小镇，聚合现有资源要素，加强与主城区的有效衔接和钱塘江南岸的协同呼应，以“两城四区（市）”带动杭州创新发展。(3)统筹谋划杭州沿山（玉皇山、半山、西溪谷十八坞）创意带特色小镇。充分发挥杭州独特的山水人文等资源优势，结合创意产业功能区及平台建设，布局文化创意类特色小镇。(4)统筹谋划杭州沿河高端商务带特色小镇。在杭州沿河高端商务带（以大运河为中轴，辐射带动江干、下城、拱墅、余杭等沿河区域），结合高端商务功能区及平台建设，布局建设运河财富小镇等特色小镇。二是在小镇发展新视域中优化提升规划方案。作为创新策源地和高端要素富集地的特色小镇，其创建规划是典型的多层次规划交融、多专业规划统合的“多规合一”，是目标导向下各种元素尤其是特色元素高度关联的落地性规划。发展规划决定小镇的建设方向、目标和路径，为此，杭州特色小镇须尽快在发展新视域中优化提升规划方案，以国际视野和战略思维洞察产业发展动态、透视产业链全景图，锁定产业主攻方向，定位“高端产业”问鼎“产业高端”，理性扼制可能导致与其他小镇同质化发展的任性冲动，坚持主航道上的“针尖战略”（收窄战略面、探寻价值高地，冲至最前端、进入“无人区”），摸准行业痛点、深耕细分市场、力避同质竞争，基于自身特色产业优势因势而谋、因势而动、因势而进，使小镇逐步成长为引领区域产业发展的新高地，并以此打响特色产业品牌和小镇区域品牌。

民间投资信心不强增长乏力

民间资本投资建设杭州特色小镇的意愿不强、民资抢滩小镇建设大戏未能上演。据相关统计资料显示，目前杭州特色小镇筹划或建设的重点投资项目大部分仍由政府或国有投资公司主导，民营性质的龙头企业、行业骨干企业投资参与的大项目明显不足，小镇建设投资力量的“强政府弱市场”、推进模式的“自上而下”等特征明显。以2015全年、2016年上半年杭州部分省级特色小镇的统计数据为例，余杭梦想小镇完成的民间投资在小镇固定资产总投资（不包括商品住宅和商业综合体项目）中的占比分别为0%、11.0%，江干丁兰智慧小镇的民间投资占比分别为43.8%、29.7%，富阳硅谷小镇的民间投资占比分别为37.4%、34.6%，临安云制造小镇的民间投资占比分别为60.1%、44.8%，西湖云栖小镇的民间投资占比分别为16.1%、54.7%，上述所有指标值均低于2015年、2016年上半年全省固定资产投资中民间投资60.41%、55.6%的占比，部分小镇的指标值甚至远低于全省同期的均值线。

应对之策：民间投资是观察和评价杭州特色小镇建设内生动力与发展活力的一个重要参数指标。在2016年全国经济数据释放触底反弹信号的大势下，杭州多个特色小镇民间投资增速却持续回落，此现象须引起小镇各方建设主体的高度关注。激活小镇建设民间投资的破题之方应特别注意如下两点：一是确保民间投资在起跑线上的公平。相关政府部门须沿着法治化、市场化的路径，从问题源头精准发力定向突破，推倒准入高墙，解除体制羁绊，真正落实特色小镇建设中民间投资的公平待遇，如回报预期良好的小镇优质PPP项目公私企业间的平等竞争权、消除小镇建设中信贷融资市场的“所有制歧视”等，让民间投资者充分体会到机会的均等和政策的善意。二是打通小镇建设优惠政策落地的“最后一公里”。通过强化对政策法规落实情况的督查、对政府管理服务情况的督查、对市场环境建设情况的督查、对企业自身发展情况的督查，破除政策落实的“中梗阻”，充分彰显《杭州市人民政府关于加快特色小镇规划建设的实施意见》的政策含金量，善用政策红利让参与小镇建设的民企、民资切实增强获得感。

特色产业投资不足能级不高

以在全市特色小镇中占比达52.3%的杭州经信领域特色小镇为例，2016年上半年18个杭州经信领域省级特色小镇（含省级培育对象）完成特色产业投资占固定资产投资的比重为60.3%，比全省经信领域同期该指标均值低1.8个百分点。其中，特色产业投资占比超过60%的仅9个，6个首批杭州经信领域省级特色小镇中仅余杭梦想、余杭艺尚两个小镇的特色产业投资占比超过60%，而作为行业标杆的某小镇2015年、2016上半年的特色产业投资占比只有16.1%、48.19%，与《浙江省特色小镇创建导则》提出的“特色产业投资占比不低于70%”的要求差距很大。此外，杭州特色小镇建设还存在特色产业能级不高、创新不足等问题，表现在：以产业创新力、产业关联度、产业效益等为表征的特色产业的能级不高，尤其是具有持续竞争力和支撑力的特色新兴产业集群尚未形成；在传统产业集群改造提升基础上建设的特色小镇，设计、研发、网络营销等价值链高端业态还未普遍覆盖；小镇建设中两化深度融合、智能制造新模式的探索实践以及向服务型制造转型等均有待深化。

杭州特色小镇须恪守“培育供给侧小镇经济”的发展思路，在特色上做深文章、下实功夫，着眼于拉高特色产业的建设标杆，致力于补齐特色产业创新转型的短板，力避非主导性产业的非理性延伸

应对之策：杭州特色小镇须恪守“培育供给侧小镇经济”的发展思路，在特色上做深文章、下实功夫，着眼于拉高特色产业的建设标杆，致力于补齐特色产业创新转型的短板，深入谋划、大力度主动出击特色产业的招商引资，把立足于特色产业的精准招商作为特色小镇跨越发展的着力点和突破口，力避非主导性产业的非理性延伸。具体而言，小镇应注重对自身区位和环境优势、产业特点、资源要素、所需项目等的细致梳理，明确主攻方向，着力开展小镇特色产业的延链补链招商、新业态模式招商、新兴增长点招商等主题招商，有的放矢、突出精准、务求实效。另外，由于优化双创生态、实现业态创新已成为当下特色小镇特色产业能级提升和结构优化的强大动力，杭州特色小镇一方面须不遗余力地从主动对接与高校科研院所等的深度合作、全力拓宽融资渠道以构建多元化的投融资机制、着力引培振兴特色产业的领头羊企业、集聚一批科技型中小企业以形成开放多元的特色产业链集群等视角优化创业创新生态，构筑以产业创新为导向的小镇产业生态位；另一方面亦须不拘一格地从降低新业态创业准入门槛，审慎出台对新业态、混合业态领域的干预政策尤其是限制性政策，加强对小镇新业态发展状况的市场动态监测及投资调研评估，支持产业联盟、行业协会、风险投资机构、天使投资人、科技服务机构等社会组织积极参与新业态创新发展等层面激励和带动特色产业的业态创新，以此撑起小镇特色产业的创新骨架、释放磁石引力、衍生圈层效应。

土地资源要素保障问题突出

据调查，杭州特色小镇新增用地主要用于发展特色主导产业，需要投入相当规模的建设用地。但是目前各特色小镇尤其是杭州主城区特色小镇规划区范围内可开发的土地资源均相当匮乏、已逼近极值，且有不少属于“限建区”地块，这些地类与规划用地类型不符，需要依法办理规划调整及农用地转用审批手续。然而，通过“耕地占补平衡”“土地增减挂钩”获取的用地指标十分有限且到位速度缓慢，其间还必然涉及繁琐的征地拆迁、安置补偿等问题，由此直接影响小镇建设的项目落地和推进效率。然而，与特色小镇建设用地需求居高不下相并存的现象是：低效用地规模大，存量盘活力度小。由于土地权利关系复杂、激励措施不足、部分土地历史遗留问题多等原因，杭州相当部分特色小镇通过盘活存量土地和利用低丘缓坡等方式复垦“腾地”、挖潜“盘地”的积极性不足，节约集约利用存量土地资源的水平不高，土地粗放利用现状尚未根本转变。此外，特色小镇的建设还存在用地需求多样化，相关政策待调整的问题。作为杭州经济社会发展的“新据点”“新高地”，特色小镇深耕、引领的新经济业态正呈现加速发展的势头，新业态的成长以及由此带来的土地利用方式的变动（如梦想小镇的创意工作室、云栖小镇的云计算中心、山南小镇的基金总部基地分别脱胎于老粮仓、工业厂房、烟草仓库）对传统的城市规划和土地利用政策提出较大挑战。

应对之策：一是全力盘活低效用地。随着杭州新增建设用地报批成本、难度的不断加大和下达指标的逐年递减，有限的增量指标一般只能全力保障重点项目和民生工程用地，特色小镇范围内的项目原则上须通过盘活存量房地资源解决。鉴于此，杭州特色小镇应努力构建内涵挖潜、创新驱动的新型土地利用机制，全力盘活存量低效土地，积极创造增量价值，释放呆滞的土地资源潜力。建议杭州特色小镇对域内的低效用地进行再调查，全面掌握用地现状与开发潜力，将可以盘活的低效用地增补至当地的再开发专项规划，加强规划对小镇低效用地开发规模、布局、用途、时序的统领。各小镇可根据实际采取协商收回、鼓励流转、协议置换等方式实施低效用地再开发，适当放宽对盘活政策的管控，如对于具备独立分宗条件地块的分割盘活、用地性质不变前提下的直接转让盘活等，同时鼓励市场主体对低效用地采取多样化的改造开发模式，以此有效挖掘和释放小镇的用地空间。二是创新土地利用方式。为突破特色小镇新业态成长及其相关项目建设在城市规划管控和土地利用过程中所面临的制度性约束，避免存量土地再利用和项目审批推进中可能涉及到的“政策灰色地带”，杭州市应与时俱进地创新土地利用方式，建议以《杭州市人民政府办公厅关于规范创新型产业用地管理的实施意见（试行）》为基础，修正和完善现行土地供给的相关政策法规，进一步规范创新型产业用地认定流程、准入评估、达产验收等配套制度，赋予新兴产业发展用地以“特权”，为新兴业态找到传统工业用地与商业用地之间的“第三条道路”，为杭州特色小镇经济转型升级注入丰沛动力。

小镇考核评价机制亟待创新

科学考核是特色小镇健康发展的重要环节，目前杭州特色小镇的创建考核在设定与运行中存在着一些矛盾和问题。一是特色小镇考核内容统一性与小镇发展特殊性之间的矛盾。杭州特色小镇年度综合考核的基础性指标包括规划空间、功能内涵、投资建设、扶持政策四大项，基本涵盖了对小镇建设进行综合评价及比较的核心内容，这对于恪守宽进严定的创建机制、筛选各方公认的优秀小镇、树立引领发展的小镇标杆十分必要。但是，高度共性化、“一把尺子量到底”的考核内容导致小镇各方建设主体纷纷聚焦“量化指标”这一指挥棒，却在不同程度上弱化了对“凸显特色”这一小镇建设关键问题的关注，虚化了对彰显产业特色、凸显生态特色、诠释文化特色等关乎小镇建设兴衰成败之领域的实质性投入。另外，用统一性的标准去评价特色各异的小镇，得出的结论是否能客观公正地呈现小镇建设的现状、理性测度小镇发展的未来？例如，作为主打茶产业、以特色农业为标签、归属于历史经典产业类的西湖龙坞茶镇，如何在人才集聚、投入强度、产出效益、创新成果等方面与梦想小镇、山南小镇等信息经济类、金融类等小镇同台竞技？二是特色小镇考核指标设置“硬”有余而“软”不足。相对于土地、厂房、设备等物资资本的硬投入而言，科技创新、人才引聚、员工培训、政策（环境）优化等属于不具备物质形态的软投入是决定经济增长质量的核心要素。特色小镇作为助推杭州经济转型升级的全新发展平台和新兴聚落空间，软投入理应成为小镇建设重要的考核指标和评价维度，然而，目前杭州特色小镇的评价考核办法中软投入指标明显不足，不能全面客观地反映小镇建设软投入的具体举措和实际绩效。以云栖小镇为例，其发展模式不是依靠新增工业用地的投入，而是主要通过对原有工业园区（转塘科技经济园）实施腾笼换鸟，盘活存量厂房以招引轻资产的云计算大数据关联企业集聚，与此同时，构建“创新牧场—产业黑土—科技蓝天”的创新生态圈、打造富有活力的创业生态系统是小镇各方建设主体共同指向的核心任务。如此一来，通过小镇固定资产投资、建设用地使用、项目形象进度等硬投入指标已然无法真实有效地评估小镇转型升级、创新发展的成效。

应对之策：一是统一考核与分产业考核相结合。为克服统一考核的既存弊端，杭州特色小镇建设评价可采取全市统一考核（分值占比70%为宜）和分产业考核（分值占比30%为宜）相结合的方式进行。统一考核可沿用已较成熟的现行方案，由杭州市发改委负责牵头组织实施。分产业考核可将杭州现有特色小镇按照其主导产业特点分别归入信息经济类、文化创意类、旅游类、金融类、时尚类、健康类、高端装备制造类、历史经典类等八大杭州核心产业类别中，再由分管各大产业的政府主管部门依据产业特点设置相应评价办法并负责产业内各小镇的考核评价工作。统一考核与分产业考核得分按照各自计分权重合成总评分，作为小镇年度综合考核的结果。二是增设软投入指标强化创新驱动。在全球经济体系正经历重大重构、中国技术创新的“追赶窗口”正趋收敛的当下，杭州要想建设成为具有全球影响力的“互联网+”创新创业中心，就必须紧紧抓住特色小镇这一创新驱动战略的新引擎、新载体，高度重视小镇建设的软投入，围绕创新这一产业发展源动力，增设小镇年度高素质创业者引进数、创新创业团队入驻数、科技研发（工业设计）机构引入数、公共技术平台年度实际服务项目数、小镇创新投入资金量、创新创业孵化载体毕业企业数、小镇企业受训员工比及员工年均培训时间等软投入指标，以“软投入”考核指标的积极引导产生有力助推特色小镇高质量发展的“硬效益”。

作者为浙江树人大学教授