不断开创长江三角洲区域协调发展体制机制的新局面

郁鸿胜

编者按

2016年6月3日，国家发改委发布了《长江三角洲城市群发展规划》。长三角城市群以上海为核心，包括江苏9个城市、浙江8个城市和安徽8个城市等26个城市组成，是我国经济最具活力、开放程度最高、创新能力最强的区域之一，是“一带一路”与长江经济带的重要交汇地带，在国家现代化建设大局和全方位开放格局中具有举足轻重的战略地位，现正处于转型提升创新发展的关键阶段，抓住重大机遇，实现更大跨越，将成为我国经济社会发展的战略支撑。

2004年国家发改委就开始编制长三角区域规划，提出打造世界第六大城市群，十几年来，江浙沪皖发展强劲，各具优势，尤其是企业的发展具有独特的发展模式，形成了成熟的发展经验，起到示范导引的作用。

为了推动长三角区域经济的联动发展，宣传长三角企业转型提升、创新发展的成效和经验，《上海企业》杂志将从本期起设立《长三角纵横》专栏，重点关注和报道江浙沪皖企业的典型经验、重大信息和动态，冀盼广大读者予以关注。

经过多年实践，长三角区域合作已进入多形式、宽领域、深层次的实质性深化提升阶段，其协调机制建设向着制度化、规范化和法治化全面发展。一是区域合作层级不断提升，逐步向深层次的国家战略转变。长三角从过去个别政府部门的沟通与协作，已升格为长三角区域最高领导层定期磋商，进而发展为制度合作，建构起在市场经济条件下省市间、城市间、部门间和行业间四个层面的区域协调体系。二是区域合作由有限范围向以市场为主体的区域一体化转变。以建立统一开放的市场经济体系为目标，重大基础设施一体化得到重点推进，港口、机场、铁路、公路和能源等对接深入展开。企业和商品市场准入、管理政策标准等正逐步对接，区域竞争格局在旅游等领域获得一定程度改善。三是区域合作由自发活动向自觉规范的制度对接转变。表现在各地区间广泛而逐步深化的合作正积极而稳妥地整合到相应统一的平台上，使要素合作、体制建设与制度对接，既重点突出，同时统筹兼顾，协调推进，逐步朝着法制化方向发展。四是区域合作由政府单个部门向多个部门以及社会协同推进转变。对于区域发展中的重点专题已形成主要部门牵头，多部门协同攻关的良好态势。另外，相当一部分部门根据本部门工作需要，主动实施区域合作，或进行政策对接，或构筑区域性合作平台，通过联席会议、论坛、项目合作、专题研究等多种形式，使区域间政府部门合作实现广覆盖。其次，行业协会和企业也积极展开合作，作为行政协调机制建设至关重要的有机组成和促进力量。五是区域合作由经济合作向经济、社会和文化全面合作转变。随着经济合作的日益加深，协调内容扩及社会和文化，共同推进社会主义和谐社会建设。社会保障、交通一卡通、教育、诚信、就业等由各职能部门以多种方式推进，正在形成系列性对接政策，收获了一批阶段性成果。如省市间、城市间、市区县间、跨行业间的人才合作项目已全面展开，区域性的人才开发与服务体系建设日趋深入。

长三角区域协调体制机制建设的发展重点表现在以下四个重要方面。第一是建立了長三角区域“三级运作、统分结合”的区域协调互动合作机制

根据国务院关于长江经济带建立区域互动合作机制要求，长三角建立了“三级运作、统分结合、务实高效”的区域合作协调机制。形成了以决策层为核心，由决策层、协调层和执行层共同组成的多层次合作机制体系。一是决策层机制：建立了“省市主要领导座谈会制度”。由长三角省（市）党政负责人和常务副省长或者市长构成，长三角省（市）人大委员会主任、政协主席等列席。“省市主要领导座谈会筹备办公室”由省市委办公厅、省市府办公厅主任共同组成，负责省市主要领导座谈会的具体筹备与举办事宜，实行轮值制。主要功能是负责统筹整个长三角区域经济、社会、文化等发展中的重大事宜及布局建设，制定一体化的长期发展规划与战略目标，加强区域立法工作的合作与协调，领导协调层和执行层。二是协调层机制：建立了“长三角协调发展联席会议”。由常务副省（市）长及有关秘书长构成。其中，“长三角协调发展联席会议办公室”为长三角合作与发展联席会议的日常事务机构，各自设立专项资金，省市主要领导座谈会与联席会议负责并接受其监督。协调层在决策层的领导下直接领导执行层开展工作，并直接对决策层负责，负责运作联席会议制订的发展规划与战略的专业委员会，如交通、金融、交通、教育、环保等专题组。三是执行层机制：建立了专项执行机制。执行层由多个专业执行机构构成，主要职责是把各专业委员会的工作，具体分到各个部门。专题组负责开展合作专题的具体策划，由省市相关职能部门负责人、相关领域专家学者、有关区、县（市）相关部门负责人、行业协会负责人、其他特邀人员等组成。同时，设立若干各类专题组的专家委员会。城市组由成员单位市长联席会议及其常设的日常工作办公室构成。市长联席会议由各城市市长或分管市长构成，日常工作办公室人员由成员城市协作部门的领导或分管领导作为办公室成员、成员城市协作部门分管处室的负责人担任办公室联络员。

第二是推进重点长三角区域一体化市场体系建设

根据国务院关于长江经济带建立区域一体化市场体系建设的要求，长三角结合实施商务部“长江经济带商务引领工程”，加快构建区域一体化大市场。一是建立了长三角区域市场一体化合作工作机制。沪苏浙皖赣商务部门共同签署“推进长三角区域市场一体化发展合作协议”，建立了商务部指导、四省一市协同的工作推进机制，建立日常协调机制，定期会晤。二是形成了统一完善的区域市场一体化合作目标和内容。四省一市商务部门围绕“规则体系共建、创新模式共推、市场监管共治、流通设施互联、市场信息互通、信用体系互认”六个方面，在物流标准化、农产品流通、商品市场转型及打击侵权假冒方面开展全方位合作，着力打破地区封锁和行业垄断。三是跨区域商务合作深化发展。在长三角区域的国家级经济技术开发区与中西部沿江省市国家级经济技术开发区之间建立对口联系机制，共建跨区合作园区和合作联盟。四是实行区域市场一体化保障措施。在商务部的指导下，实行跟踪问效，年终由牵头省市商务部门组织对重点工作推进情况进行阶段性评估，年末总结工作推进中的做法和经验，梳理存在的问题，汇总至推进长三角区域市场一体化发展联席会议办公室，并报商务部。

第三是建设多层多样的生态环境协同保护治理机制

根据国务院关于长江经济带建立生态环境协同保护治理机制的要求，长三角区域一是积极探索长三角区域环境保护合作机制。签署了《长江三角洲地区环境保护工作合作协议》，形成了《长三角城市环境保护合作（合肥）宣言》，提出建立长三角区域生态环境治理合作机制。合作层次包含各省市的主要领导、各城市的主要领导，以及各地环保相关部门等，制定了不同层次的合作计划与纲要。合作涉及污染源头控制、污染体治理、污染环境恢复等各个环节。二是加强生态环境共建共保，强化区域大气污染和重点流域水污染联防联控。空气方面，建立了长三角区域主要大气污染物排放清单，搭建区域空气质量联动检测平台，实现区域空气质量检测信息共享。制定了长三角区域空气质量预测预报方案，制定空气质量保障措施及区域联防联控方案并组织实施，苏皖联合保障南京亚青会空气环境质量。水污染方面，沪苏浙积极配合修编太湖流域水环境综合治理《总体方案》，苏沪拟定淀山湖水环境综合治理《实施方案》，浙皖推进新安江流域生态补偿试点。同时，在完善区域环境管理政策、推动区域水环境综合整治、促进区域大气污染控制、开展区域环境监测合作、健全环境联合执法机制等加九个方面开展合作。研究探索建设区域统一的项目环境准入、主要污染物排放和排污收费标准，培育成熟有序的排污权交易市场。三是注重海域生态建设，形成海洋生态环境保护专题。由国家海洋局东海分局牵头，沪苏浙三方海洋主管部门定期就长三角海洋生态环境保护合作事宜进行协商，出臺了一系列合作协议和治海行动。三地联合编制完成《长三角近岸海域海洋生态环境保护与建设行动计划》，全面推进海洋特别保护区建设。联合编制和实施《长江口及毗邻海域碧海行动计划》，开展长江沿岸地区及杭州湾的污染综合治理，加强近岸海域的环境治理和保护等。建立沪苏浙海洋生态环境保护信息共享机制，为海洋环境监测预报、灾害防治和生态修复提供信息服务：进一步完善沪苏浙海洋灾害预警预报公共平台，境界海水潮位核定工作基本完成：联合预防赤潮灾害，完成赤潮灾害应急预案制定，赤潮信息基本上实现准同步传输。四是健全区域环境监管机制，完善危险废物跨省转移审批和服务机制。以保障长三角地区危险废物环境安全为目标，两省一市环保局推进了长三角地区危险废物环境监管联动工作，成立了危险废物环境监管联动工作领导小组，建立了危险废物跨省转移处置联合监管工作联席会议制度，制定和发布了《长三角地区危险废物环境监管联动工作方案》，初步建立了长三角地区危险废物环境监管联动协调机制。完善了危险废物跨省转移审批工作规程，实现区域危险废物利用处置企业设施资源互补，初步形成了危险废物跨省应急处置保障体系。第四是探索建立区域公共治理合作机制

根据国务院关于长江经济带建立公共服务和社会治理协调机制的要求，长三角在区域在突发公共事件的城市合作应对协调机制方面进入深化合作。一是开展了长三角区域突发公共事件的城市合作应的制度合作。长三角区域突发公共事件的城市合作应对始于2003年非典疫情蔓延，2010年上海世博会期间，三省一市加强了突发公共事件的合作协调，在环境监控、警务安保、交通通信等方面签订了多项合作协调的方案、预案，区域应急管理工作步入了快速发展阶段。近年来，长三角城市提出要建立长三角区域城市公共事件应对协调机制，重点开展了跨区域的污染治理、食品安全监控等合作，突发公共事件的合作应对联动进入了制度合作的深化阶段。二是长三角区域突发公共事件城市合作应对协调机制逐步完善。通过政府间的协调合作，调动各城市原有的突发事件应急体系，针对可能或者正在发生的突发事件，形成跨区域的应急体系的联动，尽可能快速恢复正常的社会运行秩序。协调的重点在于应急反应并形成联动态势。三是区域应急管理形成“一案三制”体系。即应急预案、应急管理体制机制和法制建设，应对的危机范围逐渐扩大，覆盖面从以自然灾害为主逐渐扩大到覆盖自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四个方面。其中，协调重点是公共卫生事件和社会安全事件，公共卫生事件包括法定报告的传染病大流行和重大动物疫情：社会安全事件包括金融突发事件、大规模群体性事件、影响市场稳定的突发事件和恐怖袭击事件。四是区域应急管理向网络化、过程化和综合协调化转变。长三角区域各城市应对危机的方式从被动的“撞击一反应”的危机处置方式，逐渐演变为从预防管理到后期评估的危机全过程管理。危机管理体制从专门部门应对单一灾害过渡到综合协调的危机管理，从议事协调机构和联席会议制度的协调过渡到政府专门办事机构的协调。危机管理机制由传统被动联系，发展为城市网格化管理平台与应急管理相融合的应急联动（简称“大联动”）管理机制，各省、市（地级市）、县的政府办公厅、室的应急办发挥了城市和区域间的协调枢纽作用。