落实监督执纪工作规则 规范开展监督执纪工作

邢剑

【摘要】学习领会、贯彻执行《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》，要注意领会制度出台的重大意义，把握新的要求、变化和需要注意的问题，更新理念，掌握工作技巧，加强对监督执纪工作的监督管理。《规则》必将成为纪检机关依规治党、强化自我监督的制度利器。

【关键词】纪检；监督；执纪

为全面从严治党，维护党的纪律，规范纪检机关监督执纪工作，2017年1月8日，中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第七次全体会议审议通过了《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》（以下简称《规则》）。下面，我浅谈一下六点学习体会。

一、《规则》的重大意义和必要性

（一）党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视纪检干部队伍建设，要求监督别人的人首先要监管好自己，把纪委的权力关进制度笼子。《规则》的出台，是中央纪委贯彻党的十八届六中全会精神，落实全面从严治党部署、带头加强自我监督的具体举措，是把习近平总书记要求的细化和具体化；以实际行动向全党全社会郑重承诺，纪委的权力是有监督的，纪检干部是有着严格纪律约束的，体现出正人先正己的坚定决心、自我革命的勇气和担当以及建设一支党和人民信得过、靠得住的过硬队伍的决心。

（二）纪检机关作为党内监督的专责机关，只有首先从严管好自己，才有底气和自信履行好监督执纪问责职责。党中央始终要求保持纪检监察队伍纯洁、坚决防止“灯下黑”。纪检机关首先把自己摆进去，“刀刃向内”，扎紧制度篱笆，对自身提出了更为严格的纪律要求，明确了执行政治纪律和政治规矩、组织纪律的具体标准，让监督者时刻都在接受监督。

（三）监督既要靠组织和敢于担当的人，也要靠制度。制定《规则》的根本目的是构建自我监督体系，推进纪检机关治理体系和治理能力现代化，是“信任不能代替监督”理念的制度体现，确保党和人民賦予纪委的权力不被滥用，用担当的行动诠释对党的忠诚。

（四）监督执纪是纪委最重要的权力，也是最容易出问题的环节。坚持问题导向，迫切要求必须制定规则解决纪检机关突出问题。党的十八大以来，查处了一批违纪违法的纪检干部，反映出纪检干部并没有天然的免疫力，纪检系统在管理监督方面存在制度本身不完善、有纪律不执行、“灯下黑”等薄弱环节，没有更加严格的制度制约，就会造成管理漏洞，产生监督盲区，必须有针对性地提出更加严格的要求。

二、把握监督执纪工作新的要求和变化

（一）《规则》是纪检机关20多年来特别是十八大以来监督执纪工作理论成果、实践成果的制度化，标志着纪律审查工作的重大转型。《规则》坚持问题导向，针对监督执纪中的关键点和风险点，严格工作规程，加强监督制度设计，规范审批权和自由裁量权，确保权力不被滥用，做到打铁还需自身硬。这充分体现了信任不能代替监督、把监督执纪权力关进制度笼子的要求，把规矩立起来、纪律严起来，为纪委强化自我约束提供了制度保障。

（二）《规则》最大特点是将1994年《条例》规定的查办案件进一步扩展为执纪监督、执纪审查，把纪律挺在前面，将“四种形态”融入执纪审查之中，体现了对“四种形态”的把握运用。监督执纪“四种形态”，是从党的历史和从严治党实践中总结出来的。实践监督执纪“四种形态”，体现了惩前毖后、治病救人这个一贯方针。《规则》新增了线索处置方式和谈话函询等方式，详细规定了谈话函询的工作程序，推动红脸出汗成为常态。对初步核实、立案审查、调查谈话和证据收集作出具体规定，规范审查程序和工作流程，严格涉案款物管理，建立审查安全责任制，努力降低各环节风险。《规则》还细化了审理要求和内部制约的案件管理内容，强化了内外部的权力制约与监督。

（三）审查手段宽了，审查决策严了。一方面，执纪审查是程序性非常强的工作，每一步必须有非常完备和严格的审批手续。《规则》紧扣监督执纪工作流程，严格规范立案条件、审查程序、审批权限和请示报告制度，要求审查谈话、调查取证全程录音录像，严格移送司法机关程序和对涉案款物的管理，这些规定突出了监督执纪特色，体现了全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的有机统一；另一方面，只有程序合规了、手续完备了，实现了“程序正义”，才能把每一个违纪“案件”办成“铁案”，使受处分的党员心服口服。所谓“程序正义”，就是违纪“案件”不仅要定性处理得正确、公平，完全符合党规党纪的规定和精神，而且还应当体现审查过程的公平性和合理性。换句话说，纪检机关对一个违纪“案件”的审查，即使非常公正、合理、依纪、合规，也还是不够的；要使审查结论得到普遍认可，必须确保过程符合公正、正义的要求，即程序正义是结果正确的必要条件而不是充分条件，更不是充分必要条件。

（四）对审查时限作出严格限制。《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》等党内法规和规范性文件明确规定，案件调查时限结束后，必要时可延长；在延长期内仍不能查结的，可报经立案机关批准后延长调查时间。然而，党的十八大以来，中央纪委坚持快查快结，有效提高了审查效率。《规则》规定审查时间不得超过90日，在特殊情况下，经上一级纪检机关批准，可以且仅可以延长一次，延长时间不得超过90日。明确规定“两个90日”，就对纪委多了一道制衡，这样就倒逼纪检机关，条件不具备、基础工作不扎实，就不能轻易立案。这样规定，更便于群众监督、舆论监督，为今后实践“四种形态”、强化自我约束提供了重要保障。此外，《规则》规定，谈话函询应注意三点：一是被函询人应当在收到函件后15个工作日内写出说明材料，由其所在党委（党组）主要负责人签署意见后发函回复；二是谈话函询工作应当在谈话结束或者收到函询回复后30日内办结；三是谈话函询材料应当存入个人廉政档案。

三、监督执纪工作需要注意的问题

收集证据要按照批准的方案合规进行，注意以下九种情况。

（一）切忌“一谈了之、一函了之”，要仔细对问题线索进行分析研判，采取合适的处置方式处置。

（二）收集证据以及谈话取证必须两名以上纪检监察干部共同进行，不能恐吓、威逼、诱骗。

（三）证据要保持连续性和完整性，复印凭证等书证要全，移送时要完整移送，带页码的书证要连续，页码不连续时要有说明。

（四）物证尽量提取原物，不能提取原物的要拍照、注明存放地，确保能追溯并可再验真实。

（五）提供证据者要唯一，每个证据都要标明出处和日期，单位出具的书证要盖公章和经手人签字，个人出具的书证要要求提供者签字并摁手印。

（六）不得采取座谈会方式取得证人证言，要一人一证，最好一事一证；在没有物证、书证的情况下，仅凭言词证据认定错误时，必须有两个以上直接证据，口头说的东西要进行细致地分析，要细致地问。

（七）在没有其它直接证据或只有一个直接证据的情况下，要做到所有间接证据必须查证属实、每个证据与案件事实都有客观联系、所有证据都必须形成一个完整的证明体系而且每个体系足以排除其它可能性，如果证据只能证明一种可能但不能排除其它可能，不能定案。

（八）当认定数额上出现矛盾时，通常就低认定。

（九）对被调查人交代的违纪所得，因证据问题未能定性，最好由被调查人写出书面材料，说明款物来源和不正当性，由其主动上交。

四、监督执纪工作需要牢固树立的理念

（一）政治审查的理念

坚持监督执纪工作的政治属性，增强政治意识和底线意识，提高政治站位，坚持正确政治方向，善于从政治上发现问题，善于发现违反政治纪律和政治规矩的问题，从政治的高度准确把握案件的本质和特点，坚决查处执行党的路线、方针、政策和决议不到位，拉帮结派，盲目上项目，主业不突出等问题。

（二）积极实践应用“四种形态”的理念

“四种形态”是王岐山书记2015年初在参加人大北京代表团讨论时提出初步概念，同年在浙江考察时明确提出，后來正式写入《中国共产党纪律处分条例》从而上升为党内法规，十八届中纪委六次全会要求实践“四种形态”，七次全会要求把握运用“四种形态”。在实践运用“四种形态”时，要注意不宜限定每种形态的比例，更不能平均分配，要依据事实、证据和适用标准，综合考虑以下10个方面的因素，具体问题具体分析：一是否存在严重违反政治纪律和政治规矩的问题，破坏党的集中统一和本单位的政治生态；二要把握好执纪政策，注意区分违纪行为的时间节点，是在十八大之前还是之后，是在新的《纪律处分条例》发布之前还是之后；三是违纪事实和性质是否严重和恶劣；四是违纪行为造成的后果和影响；五是被审查人配合组织审查和认错悔错改错的态度；六是被审查人退缴违纪所得情况；七是评估处理结果对本单位的政治生态可能产生的影响；八是被审查人的一贯表现和所在单位党组织的意见；九是被审查人的是否接近退休年龄、是否属于少数民族等情况；十是所在地或部门其他干部的处理情况。

（三）时间服从质量的理念

一要发扬“严细深实”，落实集体审议制度，对达不到要求的证据不予认定，经得起历史的检验；二要把好事实关、程序手续关和定性处理关。

（四）纪在法前的理念

纪律是党员的底线，纪严于法，从只关注违法犯罪行为转到关注六大纪律，体现了党的先进性。

（五）快查快结的理念

改变以往“贪大求全”，把被审查人所有违纪甚至违法问题都查出来才算处置完成的理念，不求面面俱到、只求一针见血，注重执纪审查成本和效果的关系。

（六）查审一致的理念

审理部门要加强与检查部门的沟通，形成合力，共同对案件负责，审理部门在强调监督制约的同时，还要体现出一种服务的意识，帮助检查部门出主意、想办法，检查部门也要主动与审理部门沟通、密切配合。

五、监督执纪工作的技巧

（一）要求被审查人学习《党章》和《纪律处分条例》，特别是要要求其学习关于不如实向组织说明问题、对抗组织审查向组织提供虚假情况等行为也要被给予党纪处分，同时履行必要的如摁手印、签承诺书等手续，为未来追责取好证据，目的是给被审查人立规矩，增加谈话压力，提高谈话效果。

（二）询问被审查人履职尽责情况，从外围拓展，发现更多线索，深挖细问，关键地方要重复问；还要让其谈本单位党风廉政建设和落实中央八项规定精神情况，如果被审查人明知本单位有违规违纪现象，但没向组织汇报的，也要追究其责任，这样就可以“打开突破口”。

（三）注意执纪过程中的思想政治工作和心理干预。监督执纪工作其实是一项很重要的政治工作，政治工作就是要让拥护我们的人多多的，反对我们的人少少的。要转变谈话调查、审查审理方式，回归党内执纪审查的本质，采用诸如重温入党誓词唤醒党员意识、主动交代的政策攻心以及算腐败账等方式，用深入细致的思想政治工作，作通被审查人的思想工作，把犯错误的党员拉回到正确轨道上来，心甘情愿的接受组织的处理，不会发生人身伤害，确保办案安全。

六、加强对监督执纪工作的监督管理

制定《规则》，根本目的就是构建自我监督体系，推进纪检机关治理体系和治理能力现代化。监督管理必须针对监督执纪比较重要的环节和突出风险点，立规矩、划红线，落实落细，盯住人看住事。

（一）线索管理处置方面

问题线索是纪律审查的源头和基础，管好线索是监督执纪工作的关键环节。《规则》第十四条明确规定，案件监督管理部门对问题线索实行集中管理、动态更新、定期汇总核对，提出分办意见，报纪检机关主要负责人批准，按程序移送承办部门。

其中，关于线索的集中管理，《规则》第十二条要求，信访举报由纪检机关信访部门归口受理，分类摘要后移送案件监督管理部门。执纪监督部门、执纪审查部门、干部监督部门发现的相关问题线索，属本部门受理范围的，应当送案件监督管理部门备案；不属本部门受理范围的，经审批后移送案件监督管理部门，由其按程序转交相关监督执纪部门。案件监督管理部门统一受理巡视工作机构和审计机关、行政执法机关、司法机关等单位移交的相关问题线索。

关于线索的定期汇总核对，《规则》第十七条要求，承办部门应当定期汇总线索处置情况，及时向案件监督管理部门通报。案件监督管理部门定期汇总、核对问题线索及处置情况，向纪检机关主要负责人报告。

（二）审查措施监管方面

纪检机关使用审查措施，必须严格履行审批手续，加强监管。《规则》第二十三条、二十八条明确规定，初核核查组、审查组经批准才可采取必要措施收集证据，包括与相关人员谈话了解情况，要求相关组织作出说明，调取个人有关事项报告，查阅复制文件、账目、档案等资料，查核资产情况和有关信息，提请有关机关采取技术调查、限制出境等措施。

《规则》还特别强调，审查谈话、重要的调查谈话等调查取证环节应当全程录音录像。录音录像资料由案件监督管理部门和审查组分别保管，定期核查。需要提请有关机关协助采取的措施，由案件监督管理部门统一办理手续，并随时核对情况，防止擅自扩大范围、延长时限。

（三）涉案款物管理方面

涉案款物管理是监督执纪工作的一个重要部分。《规则》第三十三条、三十四条要求，暂扣、封存、冻结、移交涉案款物，应当严格履行审批手续。一是执行暂扣、封存措施，执纪人员应当会同原款物持有人或者保管人、见证人，当面逐一拍照、登记、编号，现场填写登记表，由在场人员签名。对价值不明物品应当及时鉴定，专门封存保管。二是纪检机关应当设立专用账户、专门场所，确定专门人员保管涉案款物，严格履行交接、调取手续，定期对账核实。严禁私自占有、处置涉案款物及其孳息。三是暂扣、封存涉案款物等调查取证环节应当全程录音录像。录音录像资料由案件监督管理部门和审查组分别保管，定期核查。

《规则》还在第二十七条、三十八条、四十条、四十三条等多个条款中，详细规定了涉案款物处置的审批权限和程序，明确涉案款物处置等事项应经纪检机关相关负责人审批。审查工作结束后，审查组要将审查报告以及涉案款物报告等，报纪检机关主要负责人批准，依照规定移送审理。审理工作结束后形成的审理报告要列明涉案款物等情况，报纪检机关主要负责人批准后，提请纪委常委会会议审议。最终认定为被审查人违纪所得的款物，应当依规依纪予以没收、追缴、责令退赔或者登记上交。对涉嫌犯罪所得款物，应当随案移送司法机关。对经认定不属于违纪所得的，应当在案件审结后依纪依法予以返还，办理签收手续。

（四）审查安全方面

要牢牢守住审查安全的底线。《规则》第五十二条明确规定，执纪审查部门主要负责人、审查组组长是执纪审查安全第一责任人，审查组应当指定专人担任安全员。被审查人发生安全事故的，应当在24小时内逐级上报至中央纪律检查委员会，及时做好舆论引导。发生严重安全事故的，省级纪检机关主要负责人应当向中央纪律检查委员会作出检讨，并予以通报、严肃问责。案件监督管理部门应当开展经常性检查和不定期抽查，发现问题及时报告并督促整改。

总之，《规则》必将成为纪检机关依规治党、强化自我监督的制度利器。

参考文献：

[1]李显锋，孟庆海.深刻理解把握监督执纪工作规则的内涵.中国纪检监察报，2017，2，8

[2]何韬.强化自我监督的制度利器.中国纪检监察报，2017，1，21

[3]南方日報评论员.建设一支党和人民信得过靠得住的过硬纪检队伍.南方日报，2017，1，22