基于绩效导向的广西高等职业教育投入机制研究

潘念萍+巫德富

【摘 要】本文针对当前广西高等职业教育经费投入存在投入机制不健全、财政经费投入偏低、生均拨款培育制度与生源困境相矛盾等问题，提出构建以绩效为导向的高等职业教育投入评价体系，基于绩效评价结果为导向，建议落实生均拨款机制、实行按专业拨款机制，逐步健全多渠道筹措高职教育经费的保障机制，促进广西高等职业教育可持续发展。

【关键词】绩效导向 高等职业教育 评价体系 投入机制

【中图分类号】G 【文献标识码】A

【文章编号】0450-9889（2017）04C-0103-03

一、基于绩效导向的投入制度建设有助于广西高等职业教育可持续发展

（一）以绩效为导向的投入制度有助于促进高等职业教育教育内涵式发展。以绩效为导向的制度建设，推进广西高等职业教育投入机制改革，实现了制度创新，发挥了财政投入绩效评价的导向作用。通过绩效评价，高职院校的内生动力和创新活力得到增强，有利于实现高职院校的转型升级和特色发展，逐步形成以绩效为导向的资源分配方式，实施创新发展战略，促进高职院校合理定位，优化教育结构，培养更多高端技能型人才，实现广西高等职业教育的内涵式发展。鼓励广西高职院校争创全国重点高职院校，从而带动提升广西高职院校发展水平和人才培养质量，为实现“两个建成”目标提供人才保障和智力支持。

（二）以绩效为导向的投入制度有利于提高财政性经费的使用效率。2014年，财政部和教育部联合下发了《关于建立完善以绩效为导向的生均拨款制度、加快发展高等教育的意见》，明确要求建立财政经费使用绩效评价机制，防止平均主义问题的出现。2016年广西财政厅、教育厅联合下发了《广西高等学校财政投入机制改革实施方案（试行）通知》，提出要建立以绩效改革为导向的拨款机制。建立“生均定额+专项拨款+绩效奖补”的高等学校财政拨款方式，这为广西高等职业院校改革指明了方向。因此，在增加高等职业教育投入的同时，以绩效考核为核心，加强对财政资金支出效果进行总体评价，提高财政经费支出的使用效益。一方面以绩效评价的结果导向，将其作为下一次财政投入的重要依据，得分高的高职院校获得的经费投入额度高，得分低的高职院校获得的拨款额度低；另一方面借助绩效评价的反馈信息，如经费投入结构、学生培养质量以及经费管理规范性等方面，调整各类教育资源的配置，并针对各类问题限期整改，以此提高财政经费使用效率。

（三）以绩效为导向的投入制度建设可以促进高等职业教育可持续发展。一直以来，我国财政资金都按照预算、执行、结算三个步骤进行，缺少对财政资金支出结果的监督评估。因而，财政资金存在重支出和分配，轻管理、效益评估的问题。以绩效为导向的投入制度建设，通过组织相关专家或独立的第三方对高职院校财政投入的结果进行绩效评价。根据绩效评价结果，从广西教育项目资金中的“强基计划”部分抽出一定比例的资金用于绩效奖励，主要用于高职学科建设和专业调整。对于绩效考核不合格的高职院校，将减少财政资金的投入额度。同时，加强财政经费的管理，通过绩效评价结果及时淘汰较差的项目，以此促进广西高等职业教育持续发展。

二、广西高等职业教育投入存在的问题

（一）多渠道筹措经费投入机制不健全。当前，广西高等职业教育的经费呈现“二元”主体结构，主要来源于国家财政教育经费和行政事业单位收费（学杂费）。据高等职业院校人才培养工作状态数据采集平台显示，2014年，广西34所高职高专中，国家财政教育经费和事业单位收入占总投入的83.3%；其中，学费总收入占总办学经费的47.5%；财政经常性补助总收入占总办学经费的24.3%；中央和地方财政专项投入占总投入的11.4%；社会捐赠仅占总投入的1.3%；贷款融资占投资的15.5%。由此可见，广西高等职业教育学杂费比重偏高，说明了家庭和个人承担了较重的职业教育成本，加重了家庭的经济负担，降低了职业教育的吸引力；1.3%的社会捐赠比例足以说明社会投入的力量明显偏弱。从经费来源比重可以看出，广西高等职业教育经费投入渠道比较单一，多渠道筹措经费投入机制不健全。

（二）财政经费投入偏低。教育财政经济投入偏低是我国高等职业院校存在的普遍问題，广西也不例外。高职院校运营具有自身特点，需要建设大批实训基地，工科院校的投入更大，属于高成本教育，因而需要更大的投入。近年来，广西区政府对高职教育的投入所有增加，但与本科院校相比仍然有较大差距。职业院校中，国家示范或骨干院校投入多，一般院校投入较少，投入呈现出非均衡性。按照国际标准，职业教育与普通教育的成本之比为2.48∶1，与国际标准相比，广西高职院校办学经费存在较大缺口。随着高等职业教育的快速发展，广西部分高职院校的招生规模也在逐年扩大，进入了万人大学规模，这使得原本教育经费不足的情况更加紧张。近几年，很多高职院校都在建设新校区，大搞基础设施建设和更新设备，要形成具有特色的办学水平也需要大量资金。据高职院校人才培养工作状态的数据显示，2014年广西高职院校财政经常性补助才接近2000万元，处于较低水平，大部分高职院校经费普遍紧张。

（三）生均拨款培育制度与生源困境相矛盾。2015年广西教育厅和财政厅共同下发了《关于建立以改革和绩效为导向的高等职业教育生均拨款制度的通知》，目的是增强财政投入对高职院校改革的激励和导向作用。然而，按照生均拨款制度的财政投入体系也存在一些诟病，主要有两个方面：一是导致学校无限制地扩张或在学生统计数据上出现虚假冒领情况；二是在生源下降的背景下，按照学生人数为标准增加投入将打乱学校和专业的撤并调整。当前，广西部分高职院校每年仅招几百人，而国家示范或骨干院校每年招生人数能达到六千多人，因此，生均拨款制度在实施过程应根据具体情况做动态修正和完善。

三、构建以绩效为导向的高等职业教育投入评价体系

（一）财政经费投入绩效评价体系的难点。职业教育的投入的绩效评价有一定的难度，它与一般的经济行为有所不同，不能简单地根据投入产出方法来确定其效益。一是产出难以衡量。财政投入高职院校的基础建设中，诸如教学楼、图书馆、校内外实训基地以及师资培训等，这些都是中间产品，最终产品是培养合格的学生，不能用经济指标来衡量，对教职工的培养程度也无法用经济指标来衡量。二是对绩效评价指标的选择要求较高。由于各高职院校专业特色、发展规模和方向等都不尽相同，在基础设施、师资队伍以及社会效益等方面也有较大差别，因而难以采用客观统一的指标。三是财政资金的效益难以单独衡量。当前，很多高职院校的资金来源已经逐渐多元化，财政资金仅仅是部分收入，资金在使用过程中往往是混合使用，难以区分哪一部分是财政资金支出，哪一部分是其他资金支出，因而财政资金投入绩效也难以计量。

（二）财政经费投入绩效评价的内容。财政经费投入的绩效主要包括两个方面：一是高等职业院校资金运作能力；二是高等职业院校资金的发展能力。

首先，从高等职业院校资金运作能力来看，主要包括三个方面：一是高等职业院校投入产出评价。投入包括人力、物力和财力三个方面，人力是指对教师和行政管理人员的投入；物力主要是图书馆、教学楼和实训设施、设备等投入；财力是指高职院校事业费和科研经费等支出。产出主要包括培养合格人才、科学研究及社会服务。投入产出比评价能有效促使高职院校利用有限的资金获得最大的产出效益或在一定的产出水平下投入最低，较好地体现了财政资金的预算与实际的差距，更能体现出高职教育的产能。二是高等职业院校的生产效益评价。主要是指高职院校提供服务所要支出的成本，能较好地反映高等职业院校投入成本和使用效率。三是高等职业院校资源配置能力的评价。主要是指为实现目标，高职院校各相关部门支配所需资源，满足产出结构的要求。

其次，从高等职业院校自我发展能力来看，主要包括两个方面：一是高职教育成果质量评价，绩效考核导向下，对高职财政资金投入评价不仅需要从量的角度，更需要有高质量的产出，比如学生就业质量及发展态势、实训基地建设质量和教师素质的提高程度。二是高职院校社会服务效益评价。高职院校最终目标是服务社会，无论是培养合格人才还是提供其他社会服务，最终的目标都是让社会满意、让人民满意。因此要注重对毕业生对母校满意度、毕业生受社会欢迎程度、学生就业率以及学校的社会知名度等指标进行综合考查。

（三）构建财政经费投入绩效评价指标体系。克服绩效评价指标构建的难点，基于上面指标评价的内容，对财政经费投入绩效评价指标进行分解，构建高职院校财政支出的评价体系，主要包括四类绩效评价指标体系。

1.高职院校财政经费投入指标。（1）生均拨款，为年财经经费总额与在校生人数之比。（2）教师科研获取能力，主要指校外科研项目经费占总的科研经费的比例或人均教师科研经费数，该指标数越大，說明科研能力越强。（3）创收能力。高职院院校通过为社会提供培训以及相关创新、创业项目所带来的资金收入，该指标数值越大，说明该高职院校创新、创业能力越强。（4）引资能力。单位财政资金投入带动社会其他投资的倍数，该指标值越大，经费筹措能力越强。

2.高职教育经费产出效益指标。（1）万元财政资金培养学生的能力，该指标反映了财政投入资金在培养学生质和量方面的效益，包括万元财政资金培养学生的数量，主要用在校生人数与年财政经费投入总额来衡量；校内外实训基地建设数量之比；学生技能系数，即专业认证系数，主要是学生参加各种技能竞赛获得证书或参加社会实践时间。（2）教师科研及运用能力，反映了高职院校的教师在学术上的造诣，即财政投入在学术方面的产出效益以及科研生产应用能力，包括人均发表论文数量，其中包括核心期刊的数量；教师出版教材和专著情况；人均教师获得科研奖励数量、科研专利数量及科研成果转化率。（3）就业率，教育厅最终公布的高职院校的就业率。

3.高职院校财政资金利用效率。（1）人员配备情况，该指标反映了高职院校的人力资源利用程度，主要包括师生比，即教师人数与学生人数的比值；专任教师占全体教师的比例。（2）经费配置比例，该指标反映了高职职业经费使用情况，可以促使资金运用到高效产出的地方，主要包括专职教师经费支出占总支出的比重、业务和设备购置费等占公用经费的比例。

4.发展潜力指标。（1）师资结构，该指标反映出高职院校人才结构，主要包括三个方面：具有硕士和博士学位的教师在教师总数中的比重；教师年龄结构及具有中高级职称的教师在教师总数的比重；专任教师中“双师型”教师所占比例。（2）生均固定资产总额。（3）生均建筑面积。

四、基于绩效导向的广西高等职业教育投入的保障措施

（一）落实生均拨款机制，加大对广西高职院校的投入。加大对高职院校的投入，健全并落实生均拨款机制，按照与办学水平相匹配的原则，确实提高广西财政生均拨款水平，并体现出生均拨款的差异性。生均拨款与办学规模相适应，形成激励相容的绩效考核机制，并实现投入经费与办学规模的同步增长，促进广西高职院校人才培养模式改革和人才质量的提高，争取在2017年，整个广西的高职院校财政拨款水平达到12000元，并根据广西区域经济发展水平和广西高等职业教育发展规划，考虑到各类高职院校办学成本的差异，统筹协调公办、民办职业教育基础上，科学制定生均拨款定额水平，确保投入经费稳定增长，逐步形成生均拨款动态调整机制。拨款经费从广西区政府收支分类科目“2050305高等职业教育”中支出，并按照全区全日制高职学生的人数折算成平均水平，并将拨款水平、档次与“强基创优计划”相关联。按“生均定额+专项拨款+绩效奖补”方式，实现财政拨款的目标。生均拨款与绩效考核相结合，组织专家和无利害关系的第三方生对均拨款实施情况进行绩效考核，建立基于绩效导向的补奖机制，直接影响高职院校的招生计划和生均拨款额度。

（二）实行按专业拨款机制，推行专业绩效拨款制度。为提高财政资金投入的引导作用，广西高职院校应当在推行“强基计划”项目经费的基础上考虑专业结构，实施专业拨款机制，引导广西高等职业教育专业设置和改革，以此提高财政资金的投入绩效。当前，广西高职院校专业重合性比较明显，比如物流管理专业，大部分高职院校都开设了此专业，各个学校的人才培养模式有较大区别，导致学生培养水平也参差不齐，造成教学资源浪费和学生就业困难。通过专业设置的变动可以引导教学资源的配置，因此，政府可以通过对专业设置的绩效考核结果引导广西专业设置调整，发挥财政经费投入的引导作用。在绩效考核导向下建立按专业核定的拨款机制是生均拨款机制改进和有效补充，如果社会经济发展急需该专业，增加生均拨款系数；如果专业已经饱和或不适应广西区域经济发展的专业，则减少生均拨款额，甚至停止财政经费投入，从而引导广西高等职业教育向内涵式发展。

（三）逐步健全多渠道筹措高职教育经费的保障机制。首先，加快完善并落实广西高等职业教育的财政性经费的投入，充分发挥财政资金投入的引领作用。在财政性经费投入总量增加的同时，以绩效为导向，优化教育经费的投入结构，优先投入到基本建设、专业建设和教师队伍建设中，重点投入到与广西经济产业发展息息相关的专业群中，如电子信息产业、先进装备制造业和战略性新兴产业等，增强广西高等职业教育的创新性。其次，引导社会资本投資广西高职教育。一直以来，很多企业及社会人士都认为投资职业教育是无利可图，加上政府缺乏有效的激励政策，导致社会力量缺乏对高等职业教育投入的热情。高等职业教育办得越好，行业企业才会得到更多有优秀人才。发达国家很多行业企业都参与到高等教育办学中，并通过各种形式开办高等职业教育。除了鼓励企业加大对高等职业院校的投入，政府还应当引导社会力量参与社会办学，让政府、企业、社会形成高等职业教育对社会经济发展有利的共识。再次，提高高等职业教育的融资能力。高等职业院校通过准确定位，改善硬软件条件，增加学校吸引力，以此提高录取率、报到率，增加学费收入。高等职业院校还可以通过银行贷款、提高社会服务和接受社会捐赠等措施扩大财源。最后，探索股份合作制，增加高等职业教育的经费。《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》明确指出要发展股份制和混合所有制等高等职业教育，实现不同办学体制的联合，吸纳社会资金，提高高等职业教育运行效率。

【参考文献】

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[5]王维华.中央财政加大高等职业教育经费投入的若干思考[J].教育财会研究，2014（12）

【基金项目】2016年度广西会计人才小高地课题类项目“基于绩效导向的广西高等职业教育投入机制研究”

【作者简介】潘念萍（1974— ），女，广西都安人，广西水利电力职业技术学院总会计师，高级会计师，研究方向：行政事业单位财务管理、政府会计实务、企业会计准则；巫德富（1982— ），男，四川隆昌人，广西水利电力职业技术学院经济管理系教师，高级经济师，研究方向：宏观经济管理。

（责编 卢 雯）