我国农村土地产权制度改革之剖析

郁鹏

摘要：农村土地产权相对于城市土地产权而言，有自身的特殊性，正是这种特殊性，决定了农村土地产权制度改革的基本原则和方向，那就是完善农村土地利用规划、基础设施投入安排、交易平台的搭建及相关法律制度，加快建立统一的农村土地产权交易市场，适时开放农村土地承包权入市，并逐步实现与城市土地产权市场的有效衔接。

关键词：农村土地产权；制度设计；改革路线图

中图分类号：F301.22 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2017）010-00-02

中国的国情决定了我国土地产权制度的特殊性，同时，中国城市和乡村的差异也决定了农村土地产权的特殊性。因此，我国农村土地产权制度改革必须考虑自身的特殊性，从自身实际出发确立农村土地产权制度改革的原则和方向，并据此设计改革路线和制定政策。

一、农村土地产权的特殊性

相对于城市土地产权而言，农村土地产权还具有自身的特殊性，如土地投入的外部性、土地管理的高成本、以及其承担的社会保障职能。正是这些特殊性，决定了农村土地产权制度改革的原则与方向。

（一）农村土地投入的外部性

农村土地产权相比城市土地产权而言，有着巨大的外部性。一方面，农村土地投入既难以像城市土地投入一样获得短期回报，又不能被投入人独自占有。对于城市土地投入而言，除公园等具有公共产品性质的用地以外，多数不具有外部性或可以方便地将外部效应内部化。但农村土地投入除作物果实归农民所有之外，其额外的收益并不能被农民独占，如乡间的优美环境、自然生态景观等。某种程度上，农民土地的投入除作物果实外，他们是装点和保护整个国家的自然环境。另一方面，当农村土地产权缺乏稳定预期的化，就会产生土地投入的短期激励，如此就会导致化肥的滥用和土地肥力的下降，农村面源污染会危及整个国家的生态环境。

（二）农村土地管理的高成本

与城市土地相比，农村土地管理的成本收益比更高。一方面，我国农村地域辽阔，土地管理成本较高，其中包括承包经营权的确定，以及相关权证的发放回收等，都需要人力物力财力的巨大投入。另一方面，从收益角度看，农村土地收益相对较小，不能与城市土地收益相提并論，这种土地管理的高成本收益比也对农村土地产权制度改革提出了要求。而且，不只是短期的成本收益比，从长期来看，制度性成本也非常高企，每一轮调整中的各种博弈、审查等都会消耗巨大的资源，同时对农村土地投入产生挤出效应，激励人们进行工于体制博弈而非聚焦于农业生产和持续投入，阻碍农业转移人口的市民化进程。因此，长期稳定农村土地产权降低土地管理成本，理应成为农地产权制度改革的题中之义。

（三）农村土地的社会保障职能

当前，在农民的社会保障还不完善的情况下，农村土地不仅承担农业生产的职能，还承担农民的部分社会保障职能。与城市居民相比，农民的最低生活保障、农民工在城市的失业保障都系在农村的土地上，缺乏土地之外的社会保障。值得指出的是，我国农村土地产权制度改革的门槛之一就是解除农民对社会保障的关切，因为土地不仅是农民维持最低生存的保障，同时也是一种对村庄政治的表达和对未来生活的保障。对于农民来说，土地既是其当下的所有生计，也包含对自我发展的管理（朱冬亮，2002），比如他可以选择外出打工，但是他不能保证在城市里失业后的生活，这些希望在现阶段都要由农村的土地来承担。因此，农村土地产权制度改革亦必须考虑农民的社会保障问题，非如此则难有成效。

二、农村土地产权制度改革原则

根据农村土地产权的特殊性，结合城乡社会的有机互动，明确农村土地产权制度改革的基本原则：促进农村土地产权长期稳定，维护农村社会自然风貌，完善农村居民社会保障，促进生产要素自由流动。

（一）促进农地产权长期稳定

农村土地产权制度改革的首要原则就是促进农地产权的长期稳定，只有如此且在此基础上，附着其上的各种权利才能够稳定并实现低成本的交易。国际上一些从土地公有制转向私有制的国家如以色列，并非意识形态考虑的结果，而是基于成本收益考量后对土地产权制度长期稳定的需求。中国有自己特殊的国情，并不一定学习某个国家的具体经验，但是对于保障农业生产和农民权益，维护农村社会长期稳定的诉求是一致的，那么促进农村土地产权长期稳定就是必要的。具体而言，可以通过延长农民的土地承包年限，设定自动续期条件，并使相关政策执行可预期，降低农村土地管理成本和经营主体对土地承包年限的敏感度，即承包年限不反映在土地产权价格中。

（二）维护农村社会自然风貌

农村土地产权制度改革需要遵循的另一个原则是要防止粗鲁的工业下乡，维护农村自然风貌，保存农村作为民族文化传承之源、国家生态景观之魂、环境保护之基、传统生活方式之母的独特价值。世界上多数国家都是从农业社会开始逐步进入现代社会的，农业社会是民族文化的传承之源；而且，对于一个大国而言，农村社会在高原、山川、平原、森林、河湖等处都有分布，是一个国家生态景观的灵魂；由于城市的集聚性，其污染多为点状分布，而农村社会广泛分布在国土空间上，农村的面源污染对环境影响更大，保护农村环境是国家环境保护之基；在现代城市社会生活方式日渐同质化的今天，农村社会基本保留了传统的生活方式，为现代人提供了多样化生活方式的体验。

（三）完善农村居民社会保障

多数对农村居民社会保障的研究主要基于策略性的考虑，认为完善农村居民社会保障在长期内对其消费行为有引致效应（姜百臣，2010），有的则重点关注农村居民最低生活保障制度，以保障农村居民的基本生活权益（邓大松等，2006）。但从根本上来看，完善农村居民社会保障不仅对农村土地产权制度改革是必要的，而且对加快推进农业转移人口市民化进程和中国经济长期增长都有重要意义。就农村居民社会保障体系结构来看，农村医疗保险国家投入较多，建设的也相对较好，与城市居民的差距不大，但仍然存在医疗卫生资源配置不合理等一系列问题，其他方面如养老保险、失业保险等与城市居民相比仍然存在着很大差距，相关实证研究也得出了相似的结论（王友华，2011）。

（四）促进生产要素自由流动

农村土地产权制度改革的另一个重要原则就是要有利于促进要素的自由流动，不管产权的初始界定如何，都能够通过市场机制解决效率困扰的问题，实现要素从低效利用的人手中向高效利用的人手中的转变（许经勇，2008）。一旦引入市场制度，其自身能够不断累积并确保要素用在产出效率最高的人手中。不管是改革开放之初的家庭联产承包责任制，还是后来在此基础上的农村土地流转，以及今天农村土地产权制度改革，其目的都是为促进农村土地的自由流动。因此，如果在农村土地产权制度改革的某些方向性方面还没能形成共识的话，那么从技术层面上搭建要素自由流动平台，正如全国各地如火如荼开展的各类农村土地产权交易市场实验，则可以为农村土地产权制度改革探索道路和寻求空间。

三、农村土地产权制度改革路线图

如上，政府对农村土地管理的首要出发点是保障农业生产和农民权利，维护农村自然风貌，促进生产要素的自由流动。因此，农村土地产权制度改革方向即是围绕上述目标展开，并据此设计农村土地产权制度改革路线图。

（一）农村土地产权制度改革方向

世界上绝大多数国家都实行农村土地的私有制，我国的农村土地产权采用的是土地公有制，其背后有其特殊的经济与政治文化环境。一个基本的规律是，一国土地稀缺性程度越高，采用公有制的收益也就越大；一国土地资源越丰富，采用私有制的收益也就越大，这也可以从城市土地和农村土地为什么有不同的产权制度安排得到部分解释。相比其他大多数国家而言，中国农村的土地稀缺性程度较高，因此，我国农村土地产权制度采用公有制曾有其自身的优势。但是，随着我国城镇化进程的加速推进，从事农业和居住在农村的人口数量不断减少，农村土地稀缺性程度不断下降，農村土地产权应趋向于更加稳定的安排。这种稳定的安排并非一定指向私有化，但是一定高于单纯的私有化，这涉及农村土地利用规划、基础设施投入安排、交易平台的搭建及相关法律制度的完善。

（二）农村土地产权制度改革路线图

从我国农村土地产权制度变迁来看，农村土地产权制度设计历来服从于国家的总体发展战略，不管是改革开放前还是改革开发后。从改革开放以后，农村土地产权制度设计大体经历了两个阶段，分别是“两权分离”和“三权分置”。“两权分离”指的是农村土地所有权归集体，承包经营权归农户；“三权分置”指的是由土地承包经营权衍生出来的承包权和经营权。通过观察世界其他国家农村土地改革方案和城市土地产权制度演进的逻辑，加之我国多数地方在这方面的试点，可以看出在上述两个阶段之后，我国农村土地的商品属性越来越成熟，传统的交易方式已经难以适应新的、大量的和多元化的需求，迫切需要建立统一的农村土地产权交易市场，促进各种土地权利便捷交易和土地的高效利用，适时开放农村土地承包权入市，并逐步实现与城市土地产权市场的有效衔接。

四、结语

农村土地产权制度改革说到底是为了保障农业生产和农民权利，实现国家利益和个人利益的统一。因此，农村土地制度改革要以保障农业生产和农民各项权利为出发点，这就要求相应的制度设计既考虑物（农业）又考虑人（农民），并明确各自的特征和需求提供正确的激励。对于农业生产来说，土地产权制度设计主要关注经营权的流动。另一方面，就人的角度看，农民的各项权利包括生存的权利、居住的权利、迁移的权利和退出农业生产的权利，农民的这些权利不是整齐划一的，而是多样化的和开放的。农民不仅可以方便地退出农业生产，还能够通过交换要素在城市扎根下来；与此相应，城市居民也可以自由进入农业并获得对应的保障，这些都要求制度设计要着眼于承包权的开放。

参考文献：

[1]朱冬亮.土地调整：农村社会保障与农村社会控制[J].中国农村观察，2002（3）：14-21+28.

[2]姜百臣，马少华，孙明华.社会保障对农村居民消费行为的影响机制分析[J].中国农村经济，2010（11）：32-39.

[3]邓大松，吴小武.完善农村居民最低生活保障制度的若干思考[J].武汉大学学报：哲学社会科学版，2006（5）：644-648.

[4]王友华.中国农村居民社会保障现状调查研究——基于中国综合社会调查数据[J].农村经济，2011（8）：84-87.

[5]许经勇.我国农村土地产权制度改革的回顾与前瞻——形成有利于保障农民合法权益的土地产权制度[J].经济学动态，2008（7）：68-72.

作者简介：郁 鹏（1980-），男，山西武乡人，咸阳师范学院经济与管理学院讲师，首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院博士研究生，主要从事城乡关系，城市与区域发展研究。

基金项目：2015年陕西省社会科学基金项目：“十三五”期间陕西区域发展前瞻性问题研究（立项号：2015D061）。