协商共治：试点推动下的社区治理创新实践

2017-06-15郑永君

上海城市管理 2017年3期

摘要：转型中的城市社区，各种新型治理主体日益兴起，呈现出治理主体多元化特征。多元治理主体的兴起给社区带来活力，另一方面也容易形成主体互动阻滞，进而导致物业公司监督困境、业委会运转困境以及居委会过载困境等治理难题。前埔北社区利用“美丽厦门·共同缔造”行动试点的契机，构建出协商共治的新型社区治理体系，为破解社区治理困境、促进社区善治提供了新路径。首先，利用试点契机激活社区内生组织资源，将社区居民有效组织起来，解决社区居民参与治理的主体困境；第二，在试点推动下，搭建协商平台，制定协商规则，建立社区协商共治的制度基础；第三，在协商平台中，运用协商规则，党委引领，多元参与，促进社区协商共治体系的有效运行。

一、提出问题

社区是国家治理的基本单元，推进国家治理体系和治理能力的现代化，落实到微观层面，需要推进社区治理体系和治理能力的现代化。随着经济发展和社会转型，社区的内部构成和利益主体都发生了较大的变化，同时社区居民权利意识的日益觉醒，治理体制与社会现实的不适应成为社区有效治理的主要困境。中共十八届三中全会提出创新社会治理体制，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平；鼓励地方、基层和群众大胆探索，加强重大改革试点工作。[1]全国各地社区治理创新的试点实践和模式总结层出不穷，引起学术界较多的关注，社区治理创新研究也成为热点问题。

回顾以往对社区治理创新的相关研究，可归纳为以下四方面：第一，社区治理创新的模式归纳。葛天任、李强总结我国城市社区治理创新的四种模式：政府主导模式、市场主导模式、社会自治模式和专家参与模式。[2]尹广文总结出上海的行政主导下的创新模式、沈阳的社区居民自治创新模式、北京的枢纽社会组织参与模式以及广州的政府项目购买服务模式等四种创新模式。[3]第二，社区治理创新的动力机制。社区治理创新的动力主要包括自上而下的政府推动和自下而上的社区自主。前者主要依托于政府行政推动和外部资源的注入；后者则依托于居民的参与和社区内生资源的动员和发掘。刘成良以南京市社区治理创新为例，研究了基层社会治理中行政动员和社会动员的双层动员结构，构成社区治理创新的动力来源。[4]第三，社区治理创新的理论解释。燕继荣从社区治理和社会资本投资角度对中国社区治理创新进行解释，认为提高社区成员集体行动能力的社会资本投资是增强社区治理创新制度依赖性的有效途径。[5]范逢春从社会质量的角度讨论城市社区治理创新。[6]第四，社区治理创新的有效路径。社区治理创新的有效路径包括引入专业社会工作、[7]促进三社协同、[8]网格化党建统领、[9]基层协商民主[10]等方面。

通过文献回顾和调研观察我们发现，利用试点来推动社区治理创新日益成为地方政府实践创新社会治理体制的重要方式，以往的研究虽有涉及却缺乏专门的讨论。因此本文将着重从社区治理创新的动力机制及其运行的角度，选取典型案例，研究“试点推动下的社区治理创新的实践逻辑和运作机制是什么呢？”这一问题的厘清对于推进我们的社区建设和社区善治具有重要的理论和政策意义。

2013年為应对新的社会经济发展形势下城市治理问题，创新社会治理体制，推进国家治理体系和能力的现代化，厦门市制定《美丽厦门城市战略规划》，并以此为基础开展以“美丽厦门·共同缔造”为核心理念的社会治理创新实践。厦门市共同缔造治理创新的实践采取了分级试点的方式逐步开展：首先，厦门市选取思明区和海沧区作为试点区；第二，各试点区在辖区内选取试点社区；第三，从各个试点社区总结经验模式，在试点区内推广；第四，试点区总结经验模式，最终在厦门全市推广。厦门市思明区莲前街道前埔北社区就是共同缔造治理创新中的首批试点社区，是本文所研究的典型案例。2014年5月10日～5月30日，10月25日～10月30日，作者先后两次进入社区进行实地调研和参与观察，收集相关的研究资料，包括进行社区走访和观察，访谈街道和社区工作人员、社区居民，参与社区相关工作会议，参与社区相关规章制度的制定，同时收集和整理市、区、街道、社区以及小区层面的相关政策及文件。

二、主体互动阻滞下的社区治理困境

（一）社区多元主体互动的制度基础

我国正处在急剧变化的社会转型期，城市社会以“单位制”为基础的治理体制已经解体，日益呈现出个体化、原子化的趋势。[11]在社区层面上则表现为，单位社区的消失和商品房社区的兴起。单位社区的同质性和熟人社会的特征，在商品房社区则表现为差异性和陌生人社会的特征。新型社区之中，不同于以往的新型治理主体日益兴起，呈现出治理主体多元化的特征，包括社区居委会、物业公司、业主委员会、社区社会组织、社区居民等。社区治理主体的增多，给社区带来了活力，但也会造成难于有效互动的困境，进而影响到社区有效运转和治理绩效。社区生活本质上是各利益相关主体之间的互动和博弈，[12]而社区中的利益相关者都是社区治理的主体。[13]社区场域之中，多元主体的有效互动促进有效治理，主体互动不畅和阻滞则带来治理的困境。

当前的新型社区中，最重要的治理主体包括社区居民、社区居委会、业主委员会和物业公司四大主体。四大社区治理主体的相互关系包括直接关系和间接关系，同时作用方向和作用效力也各不相同。我们依据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》《物业管理条例》《业主大会和业主委员会指导规则》《福建省物业管理条例》和《厦门市物业管理若干规定》等相关法律、法规和政策文件从制度层面对社区治理主体的关系进行厘清。首先，社区居委会在法律上是社区居民的自治组织，[14]但在实际的运作中成为基层政府的延伸，是行政性组织。社区居委会对社区居民进行服务和管理，同时社区居民向居委会报告问题和困难，并对居委会进行监督。社区居委会对业主委员会和物业公司具有单方面的指导权、监督权和建议权，但是业主委员会和物业公司不向社区居委会报告和负责。[15]第二，业主委员会是由社区居民（即业主）民主选举出的居民自治组织，业主委员会对全体业主、业主大会和业主代表大会负责。[16]第三，物业公司是社区物业服务企业，为社区居民提供物业管理服务，并向社区居民收取物业管理费用。物业公司由业主大会选聘，但与业主委员会签订合同。业主委员会对物业公司具有监督权。业主大会具有解聘和更换物业公司的权力。[17]

（二）互动阻滞下的社区治理困境

社区治理的相关制度对社区治理主体的关系进行了较为详细的规制和设定，但文本的制度在现实的运行中却呈现出另外的状态。前埔北社区是新型商品房社区，具有较好的基础条件，在社区治理和社区服务方面取得了较好的成效，但当前更多则是面临治理的困境和难题。社区运转并未按照理想模式，而是呈现出治理主体互动阻滞的状况，进而导致三方面的治理难题。

第一，难于监督的物业公司。前埔北社区是1999年市政府为民办实事而开发的全开放式新型住宅小区，2003年进行了社区重新整合。作为新型社区，自社区建立之初就由开发商引进和签约物业公司。但与之相配套的小区业主大会和业主委员会一直难以成立，成立后的业主委员会难以有效地运行，同时业主委员会的换届也难以开展。在前埔北社区业主大会召开和业主委员会的选举中，物业公司发挥着举足轻重的作用。依据相关法律规定，业主委员会的首次选举由街道办、居委会、建设单位和业主共同组成筹备组来开展相关活动。但是，街道办和居委会管理任务重、工作人员少、工作资源缺乏，而小区业主则对小区居民不熟悉、工作繁忙，事实上，业委会的选举被建设单位及其签约物业公司所主导。

以前埔北社区Z小区为例，小区业委会的首次选举中最重要的选票投放、回收、唱票都是由物业公司的保安来实施的。Z小区的陈阿姨说，“之前的选票都是由小区的保安来发放和回收的，谁知道他们是不是真正的交给业主来填的，还是他们自己直接勾一个他们喜欢的（候选人）就行了”。这种情况使得业委会更多地和物业公司合谋，而不能起到对物业公司的监督作用，同时物业公司也不愿既定的业委会换届。

缺乏监督的物业公司在小区的管理中得过且过，独断专横。一名老大爷讲的一件事充分体现了物业公司的管理现状。“物业公司负责收住户的电费，我们那一栋楼有一户没有交电费，然后物业敲门里面好像也没有人，搞了几次找不到人，他们居然贴出一个公告，说这户再不交电费就要停我们整栋楼的电。”另外，Z小区居民在一封给市领导的投诉信中写道：“广大业主对小区物业管理提出了许多意见和建议，这些意见为什么长期积压？”

第二，不作为的业委会。业委会由业主大会选举产生，要对全体业主负责。那么，对业委会的监督和管理该由谁来承担呢？依据《物业管理条例》《福建省物业管理条例》和《厦门市物业管理若干规定》，全体业主对业委会具有监督权，并要求业委会定期召开业主大会并向其公布和说明工作情况。事实上，作为单独个体的业主难于对业委会形成有效的监督。小区中不同居民具有不同的利益诉求，不能形成组织化效应。

从制度方面分析居委会和业委会的关系，《物业管理条例》规定：“在物业管理区域内，业主大会、业主委员会应当积极配合相关居民委员会依法履行自治管理职责，支持居民委员会开展工作，并接受其指导和监督。”《福建省物业管理条例》规定：“居民委员会（社区居民委员会）根据有关规定对业主大会、业主委员会进行指导、协调和监督。”不同于前两个政策，《厦门市物业管理若干规定》中对此则没有明确规定。居委会对业委会具有单方面的指导、协调和监督权，但业委会不需要向居委会汇报，也无需对其负责。同时，三个政策均规定，业委会需要到街道办事处备案，并明确说明街道办事处对业委会具有指导、监督业委会的权力。上述制度的设置，使得业委会并不接受居委会的直接指导和监督，而街道办事处由于事务繁杂难于兼顾。前埔北社区所在的莲前街道，下辖19个社区、上百个小区，仅有两名工作人员负责相关工作。缺乏有效监督机制的约束，业委会呈现了不作为的状况。

Z小区居民在给前埔北社区党委的投诉信中写道：“小区业委会在哪里？不为业主说话办事，只是代表业主行使权力。”投诉信的后面是近二十名小区居民的亲笔签名。Z小区居民在写给市领导的投诉信中写得更为具体：“业委会长期以来不作为，听说原有13位委员，由于各种原因只剩5位，委员不超过半数。所以有一年不召开委员会，也从来没召开过业主代表大会。（业委会）对业主投诉，不予办理，更谈不上代表业主监督物业公司，严重侵犯业主的合法权益。他们为什么可以不作为，只要权力，不要义务？”

第三，疲于奔命的居委会。社区公共事务的监督、管理和处置由社区居民、物业公司、业委会和居委会共同承担。同时处于压力体制下的社区居委会不仅仅扮演社区居民自治组织的角色，还要承担相应政府部门下发的行政任务。政府的条块体制及其相应的职责落实到社区中，表现为“上面千条线，下面一根针”。对于居站（社区居委会和社区工作站）不分的前埔北社区更是如此，繁重的工作任务使得居委会工作人员疲于奔命。加之社区居委会人员缺乏、行政资源少，更加重了这种趋势。同时，在社区之中面对着难于监督的物业公司和不作为的业主委员会，这使得这两大主体承担的责任及其产出的问题都落到了居委会身上。

社区居委会主任（书记）说：“投诉物业公司的，投诉业委会的都到了我们居委会。该管的事情我们要管，不该我们管的事情我们也得管。我天天像个陀螺一样连轴转。”对于社区居委会来说，本来工作任务就很繁重，再加上这些管不了的事情，更是辛苦。“物业公司要业委会才能监督，我们社区只能協调；业委会我们也管不了，他们自己都说我们是群众自治组织，不要居委会来管，也只能协调。开始还好，协调多了，物业公司也好，业委会也好，都不想理我们了。”

（三）社区治理困境的产生机制

前埔北社区中，社区治理主体互动的阻滞导致了物业公司难监督、业委会不作为和居委会超负荷的治理困境。下面我们分别对三方面社区治理困境的产生机制进行具体分析。

物业公司监督困境的产生机制包括以下三方面。首先，国家层面的《物业管理条例》及福建省、厦门市的相关法律条例中规定，社区居委会对于物业公司没有监督、管理的权力，而只有指导、建议和协调的权力。第二，社区居民对物业管理公司有选聘权、监督权以及更换权，但在具体实施过程中需要召开业主大会或业主代表大会来行使权力，而社区人口和家庭规模决定了业主大会或者业主代表大会难以召开。日常情况下，社区居民对于物业公司的监督权需要通过业主委员会来具体行使。第三，业主委员会的不作为，同时业主委员会与物业公司的合谋进一步加剧了这种难于监督的困境。

业主委员会运转困境的产生机制包括下列四个方面。第一，业主委员会是社区居民民主选举的自治组织，社区居委会对于业委会只有指导、建议和协调的权力，而没有管理、监督的权力。第二，业主委员会选举由物业公司保安发放和回收选票、唱票及统计结果，存在较多不规范的地方，并未召开全体业主大会，也为业委会和物业公司的合谋形成了空间。第三，社区居民公共参与意愿较低，能力不强，客观上也造成了对业委会监督的缺失。第四，国家相关法律规定较为繁琐，专业性较强，一定程度上造成了社区居民参与互动的壁垒。

居委会过载困境的产生机制是以下四个方面。第一，社区居民与业主委员会及物业公司的互动出现障碍和阻滞，当他们遇到相关问题和困境只能向社区居委会反映和报告，想通过居委会来解决问题；第二，相关法律规定，社区居委会对业委会和物业公司只有建议权和协调权，没有监督管理权，因此，业委会和物业公司对于社区居委会的建议可以选择性地听从或不听从；第三，社区居委会不仅仅只承担对社区的服务与管理的职责，还承担较多对上（主要是街道办事处）的行政任务；第四，社区居委会人员和资源的缺乏，进一步加剧疲于奔命的现状。

三、试点推动下的社区协商共治实践

主体互动阻滞导致的治理难题困扰着前埔北社区，而厦门市推进的“美丽厦门·共同缔造”行动为破解社区治理困境带来了转机。2013年7月23日，思明区被确定为厦门市“美丽厦门·共同缔造”行动的两个试点区之一。2013年8月22日，思明区下发《思明区“美丽厦门·共同缔造行动”试点社区工作实施意见》，选取新城区社区、老城区社区和“村改居”社区三类不同社区作为区级试点。前埔北社区是新城区类试点社区之一。依托试点推动，前埔北社区进行了以协商共治为核心的治理创新实践，为破解新型商品房社区中主体互动阻滞及其治理困境进行了有益尝试，并提供了一种可能的路径。

（一）激活内生资源，有效组织居民

主体互动阻滞带来了治理困境，一个关键因素在于社区居民缺乏组织。一方面，作为社区居民代表的业委会没有发挥组织业主、服务居民的作用；另一方面，个体的社区居民在和业委会、物业公司以及居委会等组织的互动中处于弱势地位。也即是说，个体的社区居民难于和组织化的社区其他治理主体进行有效地衔接互动，呈现出组织联结缺失的困境。[18]

2013年10月，前埔北社区正式展开共同缔造行动试点，成立了“社区共同缔造委员会”，同时社区居民在社区党委的指导下，制订了《前埔北社区居民议事监督委员会议事规则》，通过社区居民推选形成社区居民议事监督委员会。居民议事监督委员会的职责在于了解民情、汇聚民智、表达民意，动员居民参与，体现基层民主与社区自治。

共同缔造试点行动开始前，前埔北社区中就存在着居民议事监督组织，但并未形成常态化、制度化的组织，功能也比较单一和局限，没有发挥社区居民自治组织应有的功效，呈现一种悬空的状态，难于有效落地。热心社区公共事务的社区居民说：“之前社区当中的议事监督小组缺乏居委会的指导，也没有好好地发挥它的作用。”共同缔造试点行动激活了社区中原有的居民自治组织，为进一步推进社区治理创新提供了基础。激活社区层面的居民自治组织后，前埔北社区进一步将自治单元下沉，在小区层面建立组织，成立小区事务小组。居民议事监督委员会和小区事务小组的激活和设立，将整个社区组织起来了。

居民议事监督委员会由小区事务小组成员民主选举产生，而小区事务小组则由各小区居民推荐、选举而成。前埔北居民议事监督委员会共有9名成员，民主选举后的成员还需要经过社区党委的审查。其中，推举主任1人，副主任1人，社区居委会派驻联络员1名。议事监督委员会的成员年龄都较大，囊括了前埔北社区中的所有小区，具有代表性。同时，成员素质非常高，都是工矿企业、事业单位以及政府部门的退休人员，其中一些还曾担任中层政府官员。他们德高望重，热心公共事务，有非常强的责任心和工作能力，有非常强的社区号召力。

议事监督委员会的成员都是义务为社区居民服务，不拿报酬，甚至工作电话费也是成员自己负担。委员会副主任说：“我们本来就是想为社区居民服务的，也不贪图什么，不需要酬劳和补贴。”社区居委会多次表示要给他们一定的补助和福利，成员们都认为议事监督委员会是社区居民的自治组织，不能拿居委会的补助和福利，要保持我们的自治性和独立性，这样社区居民也才会更加理解和支持。社区居委会为了方便议事监督委员会开会议事，专门提供了会议室作为讨论、协商社区公共事务的场所。居民可以到会议室参与讨论、反映问题、提出需求等。

（二）搭建协商平台，制定协商规则

社区治理主体的有效互动需要满足三方面的条件：治理主体的平等参与、制度化的互动平台、有效且公平的互动规则。前埔北社区通过试点推动激活了社区内生组织资源，从社区和小区两个层面上将社区居民有效地组织起来，解决了社区居民与社区其他组织化的治理主体间的联结缺失困境，为社区治理主体的有效互动提供了主体基础。社区居民通过居民议事监督委员会和小区事务小组，组织化地平等参与到社区公共事务的治理之中。

基于此，前埔北社区进一步依托于共同缔造试点行动的机会和外部资源，制定协商规则，搭建协商平台。以往的前埔北社区中，各个主体的互动主要依托社区居委会协调召开的社区联席会。随着试点推动下的社区治理创新的开展和深入，依托原有的社区体制越来越力不从心。以共同缔造试点行动为核心的社区治理创新实践是一个综合性、复杂性的系统工程，僅仅只依靠社区居委会的力量难以成功。同时，社区物业公司、业委会以及居民的参与和社区资源的动员，仅仅依靠社区联席会制度还远远不够。

前埔北社区深入学习和理解《美丽厦门城市战略规划》《思明区“美丽厦门·共同缔造行动”试点社区工作实施意见》等相关政策文件，同时收集社区内部单位、组织机构和居民的意见，确定在社区层面上建立共同缔造委员会，并制定了相应的制度规范。2013年10月，依据《前埔北社区“美丽厦门·共同缔造”委员会议事规则》，前埔北社区建立“美丽厦门·共同缔造”委员会。前埔北社区“美丽厦门·共同缔造”委员会的人员组成包括：社区党委负责人、居委会负责人、居民议事监督委员会负责人、各小区事务小组负责人、各小区业委会负责人、各小区物业服务处负责人若干人组成。同时，在小区层面设立共同缔造小组，隶属于社区共同缔造委员会，是委员会在从社区到小区层面的延伸。共同缔造小组由小区中的各个主体构成，包括议事监督小组成员、社区网格长、业委会代表、物业管理处代表、相关机构代表，共同缔造小组在小区范围内策划、推动和落实委员会的决议、任务。

前埔北社区共同缔造委员会及其下属的共同缔造小组，在成员构成上，兼顾了社区中不同利益群体、主要的组织机构和小区居民代表。委员会的性质是前埔北社区党委领导下的协调、工作机构。委员会的职责包括：调动广大居民和各方面的积极性，尽力发挥各种资源的作用；推动、落实社区“两委”建设美丽社区的各项工作任务；遵循群众路线的工作方法，倾听各方面意见，集中大家的智慧；协调业主、物业、辖区单位互相理解、互相支持。委员会的工作坚持民主集中制，具体实践措施包括：委员会定期每月举行会议，向居民代表报告工作开展情况，也可根据工作任务不定期举行；由社区党委书记召集并主持，党委书记因故不能参加会议的，可由党委书记委托副书记召集并主持；委员会会议进行表决时，赞成票超过应到会委员人数的半数为通过；表决一般采用举手表决，决定多个事项时，应逐项表决；对委员会议决定的事项，委员会成员应本着务实高效原则，说办就办，按照分工负责有关决定事项的组织实施和检查落实，将办理情况及时向委员会反馈。同时，委员会还可根据社区具体公共事务的性质，邀请相关人员列席。

（三）社区协商共治的运作机制

利用试点契机和试点推动，前埔北社區首先激活内生性社区自治组织，同时将其延伸到小区之中，激活居民议事监督委员会，并设立小区事务小组。通过激活内生资源将社区居民有效组织起来，解决了社区居民参与社区治理的主体困境。在此基础上，前埔北社区进一步设立了社区层面的共同缔造委员会和小区层面的共同缔造小组，作为制度化的社区公共事务的协商平台，并制定了相应的协商议事规则。共同缔造委员会与共同缔造小组构成的治理体制，一方面统合上下层级，另一方面沟通不同主体，构成了社区、小区、楼栋以及兴趣小组等多层次、多维度、多主体的社区协商共治体系。

依托共同缔造试点推动下的协商共治体系，前埔北社区在破解社区治理困境，推进社区有效治理方面取得了较好的成效。首先，社区议事监督委员会和小区事务小组在社区的指导和监督下，从社区居民反映最多的物业管理和业主委员会存在的问题入手，组织居民对物业进行评议监管，积极宣传参与，推动业委会换届，通过体制机制的改革创新，理顺社区居委会、物业公司和业主委员会三者之间的关系。第二，通过组织居民参与，清洁卫生死角，改善“房前屋后”公共环境，参与制订和监督前埔北健身公园的修建，切实落实居民自治，以社区空间的美化带动居民的参与。第三，通过居委会牵头，以议事监督委员会和小区事务小组为骨干，丰富社区文化生活，包括举办文化沙龙、谱写“前埔北社区之歌”和“永遇乐·美丽前埔北社区”等多彩文化活动，以凝聚社区精神。第四，以协商共治体系动员和发动多样资源，形成多元合力建设的服务体系，包括志愿服务、企业公益服务、自我服务、事务性服务、智慧社区建设等。

概括起来，前埔北社区在试点推动下建立了协商共治体系，破解多元主体互动阻滞带来的治理困境，通过理顺社区居民、居委会、物业公司和业委会的四方关系，在体制创新、空间美化、文化丰富和资源动员等方面取得较好的治理效果。进一步带动居民参与，改善邻里关系，凝聚社区精神，建立起完备的社区服务体系，探索出以协商共治使社区有效运转起来的新路径。

（四）社区协商共治的实现基础

协商共治是城市社区治理的有效实现形式，而协商共治的有效运转有赖于五方面的基础：一是自上而下行政力量的试点推动，二是新型商品房小区较好的资源禀赋，三是社区居民权利意识增长，四是居民自治组织激活和协商平台建设，五是社区自治制度文本化建设。

行政力量的试点推动是前埔北社区协商共治实现的基础之一。在前埔北社区有效治理的实现中，自上而下的行政力量包括：一是市、区以及街道通过“美丽厦门·共同缔造”项目自上而下地推动，二是社区党委和居委会作为政府在基层的延伸起到引导和牵引的作用。地方政府以行政力量推动项目试点，使得前埔北社区能够有机会和资源去实践基层自治，而基层社区党委和居委会自身也参与其中，这对于社区协商共治的开展起到了直接引导和牵引的作用。

协商共治体系能够理顺社区主体关系，推动社区有效运转，其中又以有效、多元的社区服务供给为表现。比较前埔北社区与老旧无物业小区，社区服务的有效供给不仅需要人力资源，还需要物资、空间、资金等。前埔北社区作为新型商品房小区，较好的资源禀赋为其物理空间、资金资源等硬件方面提供了基础。

社会利益多元化是当前社区治理面临的现状，同时也是造成社区矛盾和运行不畅的症结所在。整合多元利益，形成利益共同体，才能实现社区团结与和谐。个体化的利益表达不能形成合力，组织化的利益表达才能达到更好维护权利的效果。社区居民权利意识的觉醒和增长，使得社区居民能通过自组织形成利益联盟，通过社会公议影响与监督社区其他主体的行为。

新型社区社会组织的形成为社区治理体制的创新提供了组织基础。前埔北社区中，自治性组织将社区居民组织起来，代表社区居民行使权力和维护利益。行政性中间组织则将社区中主要的利益主体统合到一个可以交流沟通的系统协商平台之中，并建立制度化的协商议事流程和规则。

最后，前埔北社区非常重视自治制度文本化建设，将各种社区内部制订的自治公约、自治条款等都以文本的形式呈现。这使得自治制度本身得以制度化、正式化，从形式上彰显其重要性，也为协商共治的社区治理创新模式的复制与推广提供了较好的支持。

四、总结与讨论

转型中的城市社区，各种新型治理主体日益兴起，呈现出治理主体多元化特征。多元治理主体的兴起给社区带来活力，另一方面也容易形成社区治理主体互动阻滞，进而导致物业公司监督困境、业委会运转困境以及居委会过载困境等治理难题。本文通过对厦门市前埔北社区的共同缔造试点行动的分析，研究试点推动下的社区治理创新的实践逻辑和运作机制。

前埔北社区利用共同缔造行动试点的契机，构建出协商共治的新型社区治理体系，为破解社区治理困境、促进社区善治提供了新路径。其基本逻辑如下：首先，利用试点契机激活社区内生组织资源，将社区居民有效组织起来，解决社区居民参与治理的主体困境；第二，在试点推动下，搭建协商平台，制定协商规则，建立社区协商共治的制度基础；第三，在协商平台中，运用协商规则，党委引领，多元参与，促进社区协商共治体系的有效运行。

居民议事监督委员会和小区事务小组是自治性、内生性的组织，共同缔造委员会和共同缔造小组则是协商平臺，具有行政性和外生性。这两类组织在社区治理中起到不同作用。自治性组织的作用包括：第一，实践基层民主自治理念；第二，密切联系社区居民，了解居民需要；第三，促进社区居民合法有序组织化，表达利益诉求；第四，引导社区居民积极参与，动员社会力量。行政性组织的作用包括：第一，建立一个多利益主体的交流合作组织，实现共同缔造的意涵；第二，建立一个制度化的讨论、商议、沟通、授权、监督、反馈和决策的平台；第三，整合和动员各方社区资源，促进社区建设与发展。

此外，需要讨论的是，在前埔北社区中，协商共治的形成和开展有赖于“美丽厦门·共同缔造”试点行动的实施，以试点推动社区治理创新存在着一定的局限和困境。首先，创新社区治理需要在城市中广泛开展，试点推动如不能形成规模效应，由点到面则难于推进。第二，试点推动下的社区治理创新，虽然能富集资源，集中力量办大事，但是试点中“准入政治”的存在无疑将绝大部分的社区排除在外。第三，以试点推动社区治理创新存在着是否有效持续性的问题。同时，政府规划项目从试点到全面铺开的时间节点并非按照实际的实践效果制定的，而是按照政府规划时间来的，这对试点的有效实现和社区的有效治理都造成风险。第四，试点化的社区治理存在能否有效避免运动式治理的困境，即过度依赖于党组织的动员作用以及只追求短平快治理效果等，因此需要构建实现社区有效治理的长效机制。

说明：本文为教育部人文社会科学研究青年基金项目“政府治理中的‘试点制研究”（15YJC810024）的阶段性研究成果。

参考文献：

中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[R].（2013-11-12）[2017-04-15].http：//news.xinhuanet.com/2013-11/15/c_118164235.htm.

葛天任，李强.我国城市社区治理创新的四种模式[J].西北师大学报（社会科学版），2016（6）：5-13.

尹广文.多元主体参与社区场域中的协同治理实践——基于四种典型的社区治理创新模式的比较研究[J].云南行政学院学报，2016（5）：125-130.

刘成良.行政动员与社会动员：基层社会治理的双层动员结构——基于南京市社区治理创新的实证研究[J].南京农业大学学报（社会科学版），2016（3）：137-145+160.

燕继荣.社区治理与社会资本投资——中国社区治理创新的理论解释[J].天津社会科学，2010（3）：59-64.

范逢春.基于社会质量角度论城市社区治理创新模式[J].兰州学刊，2014（11）：164-170.

李文静.社会工作在社区治理创新中的作用研究[J].华东理工大学学报（社会科学版），2014（4）：21-27.

郑永君.以“三社协同”推进基层治理能力现代化的路径分析——基于厦门市思明区“美丽厦门共同缔造”案例[J].中国社会工作，2015（22）：30-32.

康培培，韩冰曦.网格化党建统领社区治理创新——来自常德市武陵区基层治理创新的调研报告[J].人民论坛，2015（1）：62-65.

闫立志.基层协商民主：农村社区治理创新路径[J].人民论坛，2016（26）：66-67.