黑龙江省农民工法律援助相关问题的研究

2017-06-15黑龙江省法学研究所课题组

黑龙江省政法管理干部学院学报 2017年3期

关键词：法律援助维权农民工

黑龙江省法学研究所课题组

(黑龙江省法学研究所，哈尔滨 150080)

黑龙江省农民工法律援助相关问题的研究

黑龙江省法学研究所课题组

(黑龙江省法学研究所，哈尔滨 150080)

在新形势下如何健全完善农民工法律援助制度，维护农民工合法权益，是建设法治黑龙江、和谐黑龙江的重要课题。通过对我省农民工法律援助工作情况的调研，针对我省农民工法律援助工作的基本现状，剖析存在的主要问题，解决我省农民工法律援助存在问题的建议与对策主要是：加大我省农民工法律援助的工作力度；完善我省农民工法律援助的工作机制；拓宽农民工法律援助经费保障机制；加强法律援助队伍建设，提高农民工法律援助案件的质量。

农民工；法律援助；主要问题；建议与对策

一、黑龙江省农民工法律援助的现状

(一)我省农民工的历史发展及现状

2006年3月27日颁布的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，是国务院首份关于农民工问题的综合性文件，第一次对“农民工”予以正式界定，将农民工界定为我国改革开放和工业化、城镇化进程中涌现的一支新型劳动大军，农民工已经成为我国城市建设的一支重要力量。作为农业大省的黑龙江，从2000年初，我省农村剩余劳动力就开始转移，近几年农民工到省内和省外打工的人数逐年增多。根据表1统计：我省的农民工在省内打工每年大约在200多万人，到省外打工每年在100多万人，从2013年至2015年，无论在省内还是在省外打工的农民工人数均呈逐年上升的趋势。此外，受地理位置的影响，我省鸡西、牡丹江等市对俄贸易逐渐增多，大量农民工到俄罗斯去务工，我省已经成为名副其实的劳务输出大省。随着城市建设的不断推进，我省农民工结构也发生了重大变化，年龄结构出现重大调整，新生代农民工不断涌现，文化程度有所提高，高中以上学历农民工比例有所提高，接受过技能培训的农民工比例相应提高。随着文化水平和劳动技能的不断提升，农民工对经济增长的贡献率不断攀升，已经成为我省经济、社会建设的重要力量。但由于农民工自身文化水平偏低、法律意识淡薄、经济困难所限，自身合法权益的维护相对比较困难，已经成为我省法律援助重点关注的贫弱群体。

(二)我省农民工法律援助的特点

1.农民工法律援助案件中讨薪维权案件所占比例最大。从受援案件类型占比看，我省农民工维权案件位居首位的是讨薪维权案件，这类案件所占比例超过受援案件的一半以上。据2016年国家统计局黑龙江调查总队提供的《统计调查报告》显示，在农民工就业比较集中的制造业、建筑业和服务业中，建筑业的工资拖欠问题最为严重，口头允诺、缺少欠薪凭证等情况的存在，增加了讨薪维权案件的难度。

表1 黑龙江省农民工人数统计表

2.农民工法律援助案件呈现多样化的趋势。从农民工申请法律援助的原因看，农民工申请法律援助的原因不再仅仅局限于讨薪维权、工伤纠纷、劳务关系纠纷、人身伤害赔偿纠纷，还出现了涉及假种子、假化肥、假农药等坑农害农以及家庭暴力、交通事故、医疗事故等方面事项的维权请求。

3.农民工普遍维权意识淡薄，维权困难重重。从受援对象看，农民工学历水平虽然有所提高，但整体水平仍然偏低，很大一部分农民工仅有小学文化水平，有的甚至常用的基本汉字都不认识，在走访牡丹江、绥芬河法律援助机构过程中，普遍反映农民工法律意识淡薄，不与用工单位签订劳动合同，或者在签订劳动合同中不认真审查合同条款，草率签字，为日后农民工讨薪等维权埋下了隐患。此外，关于农民工的法律援助宣传力度显然不够，不少农民工对法律援助不甚了解，通过法律援助途径维权的也比较少。

4.农民工法律援助案件逐年攀升的趋势与法律援助机构人员配置不成正比。从农民工法律援助案件数量上看，法律援助机构近年来办理农民工法律援助案件也呈现逐年递增的趋势。农民工法律援助案件逐渐攀升的趋势与目前法律援助机构人员配置不成正比。在走访调研中发现，有的法律援助中心人员配备严重不足，有的工作人员甚至身兼数职，工作负担重，往往分身乏术。根据表2统计：九个地市中除齐齐哈尔市、牡丹江市、佳木斯市之外，其他六地市均无行政管理人员，已有的人数最多只有4人，最少的只有2人；九个地市中法律援助机构人数近三年变化不大，有六地市无变化，只有哈尔滨市和大庆市是递增的，而双鸭山市是递减的，但增减幅度不大。

表2 黑龙江省部分市法律援助管理、机构人员统计表 (2014年—2016年实有人数)

(三)我省农民工法律援助工作的现状

我省农民工法律援助规章制度和配套措施日趋完善，2001年12月26日通过的《黑龙江省法律援助办法》，是我省最早制订的专门规范法律援助的政府规章。2014年黑龙江省司法厅专门针对农民工法律援助发布了《黑龙江省司法厅关于构建农民工法律援助工作长效机制的意见》，常态化开展“情暖农民工法律援助专项维权服务月”活动，黑龙江所属各地市纷纷具体落实省司法厅的通知精神，通过多种途径，多种形式为农民工提供专项法律维权服务。2016年1月，黑龙江省委办公厅、黑龙江省人民政府办公厅印发了《关于完善法律援助制度的实施意见》，该意见从扩大法律援助范围、提升法律援助质量、增强法律援助保障能力等五大方面，对我省法律援助工作进行了总体的规划和具体设计。

据2016年统计，全省共办理农民工法律援助案件8 168件。其中，讨薪维权案件6 708件；工伤保险法律援助案件255件；其他民事类法律援助案件433件；行政类法律援助案件21件；刑事类法律援助案件751件。全省农民工受援人数为8 168人，其中，民事案件农民工受援人数为7 528人，挽回经济损失6 966.58万元；行政案件农民工受援人数为23人；刑事案件农民工受援人数为617人，接待农民工法律咨询2.6万人次。根据表3统计：近三年我省法律援助案件数量呈逐年上升趋势，受援人数也逐年增加。

表3 黑龙江省农民工法律援助案件数、受援人数统计表

二、黑龙江省农民工法律援助存在的问题

随着我省法律援助工作广泛和深入的开展，农民工法律援助工作取得了积极的成效。但是，在实践中仍然存在着某些问题：个别法律援助机构对农民工维权工作重视程度还不够到位；农民工维权案件还存在着立案难、取证难、执行难；农民工在劳动中受伤、致残赔偿，农民工出国劳务权益受损理赔涉及部门多、程序烦琐、旷日持久；法律援助经费保障水平，特别是办案补贴标准总体偏低；法律援助队伍素质有待进一步提高；法律援助案件质量有待提升，等等。

(一)国家对农民工维权工作重视程度还不够到位

农民工法律援助的责任主体应当是国家，国家与公民之间存在着提供和享有法律援助的权利义务关系，国家负有为社会贫弱群体提供法律援助的责任，社会贫弱群体和困难群众享有国家提供法律援助的权利。在现实中法律援助的责任主体为政府，政府中负有法律援助工作的主体主要是各级司法行政部门。由于法律援助机构多部门协调机制建设及其跨界协作不够，导致农民工法律援助在实际运行中一体化受阻，存在法律援助在同一区域各部门的协作机制不健全，缺乏运行中的一体化协作机制，导致农民工来回奔走于各有关部门，其目的是为了一个案件，这就增加了农民工的维权成本[1]；由于农民工法律援助还没有形成异地跨界协作机制，也导致了农民工为解决维权问题往返于不同的地方，这些情况的出现，都严重影响了对农民工法律援助的实际效果，很不利于保障和维护农民工的合法权益。

(二)农民工的法律维权意识淡薄

一是农民工就业主要集中在制造业、建筑业和服务业，由于整体文化水平相对较低，平时社会接触面较小，与人交往也较少，生活在整个社会的较低层次，遇到拖欠工资、事故的处理等问题时往往不太清楚如何解决。

二是农民工法律意识淡薄，法律知识缺乏，在发生侵犯自身合法权益的问题时，不知道用法律武器来维护自身权益，常常忍气吞声，被逼无奈时常常用极端手段或违法手段来解决问题。

三是由于农民工数量不断增加，文化水平较低，没有更多的劳动技能，又由于就业岗位有限，供大于求，导致用工单位拒绝与农民工签订劳动合同，使得在法律援助过程中收集证据难，增加了农民工胜诉的难度[2]。

(三)农民工维权案件还存在立案难、取证难和执行难

一是立案难。现行的法律法规的一些规定很不利于农民工的维权，有许多障碍。根据国务院《工伤保险条例》第18条规定，提出工伤认定申请应当提交材料包括：“与用人单位存在劳动关系(包括事实劳动关系)的证明材料。”但在现实中农民工由于文化程度低和法制观念淡薄，往往不签订劳动合同，也就拿不出劳动关系证明，进入不了认定程序[3]。又比如根据国务院《法律援助条例》规定：公民法律援助申请一般向义务人所在地的法律援助机构提出。农民工侵权案件的义务人所在地多半是打工地，一些农民工在打工地发生工伤、交通事故等事件后，按规定需要返回原籍，向原籍地法律援助机构提出法律援助申请，但他们提出的申请常常以不符合援助提出申请的条件而被拒绝，很多农民工由于法律援助的渠道差异而最终得不到救助[4]。

二是审限长、取证难。对经常变换工作、居住地点的农民工而言，由于诉讼过程的漫长，农民工很难有精力和能力去完成诉讼的全过程。由于农民工一般很少签订劳动合同，农民工手中留存的证据欠缺，导致调查取证困难，往往因为证据不足而被法院驳回或者败诉[5]。

三是执行难。在法院执行难的背景下，农民工维权的案件也存在即使胜诉也很难得到有效执行，由于被执行人由于各种原因找不到或由于各种原因没有执行能力，有时导致法院的判决成为一纸空文，农民工的合法权益没有得到最终的保护[6]。

(四)法律援助经费保障不足，特别是办案补贴标准总体偏低，无法保障办案的积极性

由于援助资金的投入不足，导致律师在办理法律援助案件时往往无法获得正常的办理案件的费用补贴，有时候甚至还要自己掏腰包填补办理法律援助案件经费的空缺，导致律师办理援助案件的积极性不高，往往敷衍了事，难免会影响办案的质量[7]。

三、解决黑龙江省农民工法律援助的建议与对策

通过对我省农民工法律援助工作情况的调研，针对我省农民工法律援助工作的基本现状，剖析存在的主要问题，现提出解决我省农民工法律援助存在的问题的建议与对策。

(一)加大我省农民工法律援助的工作力度

解决我省农民工法律援助存在的问题，我们必须具体落实和深入贯彻国家的《关于完善法律援助制度的意见》和我省的《关于完善法律援助制度的实施意见》，特别要在宏观方面加大解决我省农民工法律援助存在的问题。

1.加大我省农民工法律援助宣传力度。我省法律援助管理机关和法律援助机构，应提高做好我省农民工法律援助的认识，加强宣传的力度，通过广泛的宣传活动，提高法律援助的社会影响力和公众的、特别是农民工对法律援助的知晓率。通过广播、电视、报刊、网络等媒体将法律援助作为公益性宣传的内容广泛宣传，扩大法律援助影响面，让广大农民工零距离接触法律援助[8]。可充分利用宣传月、全国法治宣传日暨国家宪法日、农民工日、春节等时间节点，通过开展举办法律援助进乡村、进社区、进工地和进田间地头等活动，大力宣传国家的《关于完善法律援助制度的意见》和我省的《关于完善法律援助制度的实施意见》，也可通过发放法律援助联系卡，《法律援助指南》、《农民工维权手册》等，把维权知识送到农民工手中。

2.加大我省农民工法律援助维权力度。随着农民工群体的合法权益受到社会、国家、媒体越来越多的重视，农民工法律权益的制度保障越来越完善，农民工也越来越倾向于通过法律手段应对讨薪、工伤等问题，加大维权力度势在必行[9]。针对目前我省农民工法律维权依旧困难的现状，应通过开通“绿色通道”的方式，切实维护农民工，特别是失业的农民工的权利和利益。可以通过设立失业返乡的农民工法律援助“绿色通道”，对失业返乡农民工提出申请法律援助的，可以快速办理，一律简化程序，在指派上优先；对申请工伤赔偿和支付劳动报酬法律援助的，一律开展“绿色通道”服务，不再审查他们的经济困难条件[10]。

3.加大我省农民工法律援助扶持力度。完善法律援助制度，进一步加强法律援助工作，是保障和改善民生的重要途径。针对目前经济下行压力增大，我省农民工面临的失业和回乡问题，必须树立大局意识，加大我省农民工法律援助扶持力度，使农民工法律援助更好地为经济建设和社会稳定服务。加大扶持力度，可以组织相关人员及时深入到农民工相对集中的社区、乡村，搞清楚失业返乡农民工返乡的原因、地点和人数，及时地了解农民工动态以及所需要解决的法律事项，在农民工回乡创业就业过程中，提供国家有关的法律、法规、规章和政策方面的帮助，通过提供农民工法律援助方式，在法律层面尽到法律援助工作应尽的义务[11]。

(二)完善我省农民工法律援助的工作机制

解决我省农民工法律援助存在的问题，必须不断完善和创新我省农民工法律援助的工作机制。

1.适度扩大农民工法律援助受案范围。2015年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善法律援助制度的意见》：“(三)扩大民事、行政法律援助覆盖面。”“重点做好农民工、下岗失业人员……等群体法律援助工作，切实维护其合法权益。”和2016年1月，中共黑龙江省委办公厅、黑龙江省人民政府办公厅印发的《关于完善法律援助制度的实施意见》：“ (一)扩大民事、行政法律援助覆盖面。”“将农民工、下岗失业人员……等群体列为法律援助重点服务对象，针对其不同特点和需求提供有针对性的法律援助服务。”中已经为适度扩大农民工法律援助收案范围提供了法律依据。我省法律援助管理机关和法律援助机构，结合“尽快出台《黑龙江省法律援助条例》”要求和部署，应及早制定和出台扩大农民工法律援助收案范围的具体意见和实施细则[12]。

2.简化农民工法律援助受理审查时限。针对农民工有法律维权的意识却缺乏法律常识和法律维权的能力，农民工维权相关手续繁杂的问题，我省各级法律援助机构应当在农民工法律援助受理审查上，进一步简化程序，快速办理。在农民工法律援助申请渠道上保持畅通，尽一切可能开辟绿色通道，及时办理农民工的法律援助。

3.完善农民工法律援助多部门协调机制。法律援助机构在农民工法律援助工作方面与相关部门之间缺乏一定的协作和协调也是我们面临的一个突出问题，为此，相关部门应站在“法律援助工作是一项重要的民生工程”的高度对法律援助工作提高认识；在修改《法律援助条例》和制定《法律援助法》时，应把法律援助责任规定，上升到国家责任这个层面的高度，使各个相关部门在对待法律援助工作时，在各自职责范围内做好管理和服务，切实发挥这些相关职能部门的优势[13]。

4.加强农民工法律援助异地协作机制。为更好地方便农民工的法律援助，要提高办案效率，更要节省办案成本，为此，我省应当加强与有关省市完善和建立相关的法律援助异地协作办案机制，就法律援助异地协作的受援条件审查、办理案件的取证调查、文书送达、非诉讼调解、代为执行等法律援助工作内容，作出统一规定，形成规范化的工作流程。使农民工法律援助协作的异地间程序能够更具可操作性，同时更具体、更细化，从而使法律援助异地间的协作达到迅速、简捷、方便的要求[14]。

(三)拓宽农民工法律援助经费保障机制

法律援助的经费保障不足问题仍是法律援助制度发展的一个瓶颈。根据国情和省情，建立起政府对法律援助的低经费保障机制，是充分保障农民工法律援助工作正常开展所必须的基础；同时，应构建多元化筹资方式，通过多种渠道筹集农民工法律援助经费。

1.法律援助是国家对公民应尽的责任。加强对法律援助的财政支持，可以通过设立法律援助专项资金的形式，把使用农民工法律援助的经费在立法上固定下来，建立与工作需要、经济发展相适应、逐年增长的法律援助经费保障的体制和机制。特别是要对农民工的法律援助，根据实际情况可以专项拨款，做到专款专用，从财力上保证农民工法律援助维权工作的顺利开展[15]。

2.通过慈善捐款募集农民工法律援助经费。进行多种宣传活动，广泛募集社会资金和其他资金来源支持法律援助工作。积极动员社会力量，包括有能力的社会组织和个人，通过拓展法律援助资金来源渠道，让社会各界，公民个人等奉献爱心，积极捐助法律援助，建立法律援助公益基金及专项基金，充分发挥吸纳社会捐助的功能，以缓解我省法律援助经费不足，特别是农民工法律援助维权经费不足的现状。

(四)加强法律援助队伍建设，提高农民工法律援助案件的质量

建设全方位、多渠道、点面结合的农民工法律援助机制，提高法律援助案件的质量。

1.充分发挥职业律师在农民工法律援助中的作用。进一步将法律援助工作确定为律师的一项社会义务，开展各种形式的培训活动，加强对援助律师的业务学习，提高业务素质，可以切实有效地提高援助律师的援助工作水平。同时，在社会招募有法律专业背景和基层工作经验的法律志愿者，通过组织定期或不定期培训，提升其业务技能，有效发挥他们的专长，可以构建公职律师、执业律师、法律工作者、志愿者等优势互补、结构合理的法律援助队伍，积极投身到对我省农民工的法律援助当中。

2.发挥社会团体，法律院校在校师生在农民工法律援助中的作用。积极开辟法律援助的人力资源，使众多的社会团体，法学院校参与进来，为法律援助事业的发展贡献力量，是我们必须要高度重视的方面。社会团体长期活跃在基层，对农民工的情况比较了解，他们能为农民工寻求法律援助提供帮助；建立高校法律服务志愿者队伍，在智力方面将会对农民工法律援助提供强大的支持。但法律院校和社会团体囿于社会经验和专业人才的缺乏，参与援助的活动形式一般仅限于法律咨询、代写法律文书、参与调解等形式，较为复杂的仲裁、诉讼等形式未能涉猎，这就需要通过一定的渠道，帮助他们能够参与援助更为复杂的仲裁和诉讼案件，更好地发挥他们在我省农民工法律援助中的作用[16]。

3.建立法律援助监督制度，提高农民工法律援助案件质量。在农民工法律援助案件中，应当建立监督制度，设立监督反馈机制，对农民工法律援助的主体进行有效的监督。对参与农民工法律援助工作人员的工作职责进行细化并设定评价等级，在农民工法律援助过程中，对法律援助机构人员责任承担和程序等制定相应的实施细则，使每一起农民工法律援助案件都有始有终，有案底可查。建立起系统的对法律援助机构人员的投诉查处机制，并由政府、司法部门、农民工组织进行三方评定和考核，对考核不达标的相关人员直接问责，追究其法律责任，从而使我省农民工法律援助工作落实到位。

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