生态环境损害价值计量——福建南平生态破坏案生态环境损害价值评估案例分析

景谦平 吴栋栋 邵毅

生态环境价值计量工作是建立和完善生态文明制度体系必不可少的重要环节。2014年4月24日，十二届全国人大常委会第八次会议表决通过了《环保法修订案》，在我国的环境治理的机制中，设立了环境公益诉讼制度，又对此提出了更为现实和迫切的需求。

“福建南平生态破坏案”是新的《环境保护法》正式生效以来，首例获得立案的环境公益诉讼案件，被称为全国“环境公益诉讼第一案”。北京中林资产评估有限公司生态环境价值评估团队对案件所涉及的相关费用和损失进行了评估并出庭作证，为案件的最终判决提供了有力的支持，体现了第三方评估中介机构能够充分参与到我国的生态文明建设中并能为之作出积极贡献。

一、案例简介

2008年7月底，被告谢某、倪某、郑某及李某在未依法取得占用林地许可证及办理采矿权手续的情况下，在南平市延平区葫芦山开采石料，并将剥土和废石倾倒至山下，直至2010年初停止开采。在国土资源部门数次责令停止采矿的情况下，2011年6月份，被告还雇佣挖掘机到该矿山边坡处开路并扩大矿山塘口面积，经鉴定，确认被告采石破坏林地面积共计28.33亩，毁林采石行为对当地生态环境造成了破坏。

2014年12月自然之友、福建绿家园向南平市中级人民法院提起公益诉讼。2015年1月1日，新修订《环境保护法》生效当日，南平市中级人民法院正式受理此案，分别于2015年5月15日和6月5日两次公开开庭，并于2015年10月29日一审宣判。判定四名被告在5个月内，清除矿山工棚、机械设备等，恢复被破坏的28.33亩林地的功能，在林地上补种林木，并抚育保护3年。如不能在指定期间内恢复林地植被，则应共同赔偿生态环境修复费用110.19万元，共同赔偿生态环境受损、恢复原状期间的生态服务损失127万元，用于原地的生态修复，或异地公共生态修复。

2015年11月10日四被告中的三位提起上诉，12月7日，福建省高院公开审理了此上诉案件，12月18日二审宣判，维持一审判决。此后其中一名被告谢某不服福建省高级人民法院的二审判决，向最高人民法院提出再审申请。最高法依法组成合议庭（2017年4月），对此案进行了再审审查，审查最终作岀裁定，驳回上诉，维持原判。

二、本案影响及生态环境损害价值评估对审判的贡献

本案例是《环境保护法》实施后全国首例由社会公益组织提起，由评估专业团队提交补偿依据文件的环境民事公益诉讼案件。

该案例是最高人民法院2015年12月29日发布的十起环境侵权典型案例中的第一个案例。评语称，这是新环境保护法实施后全国首例环境民事公益诉讼，判决以生态环境修复为着眼点；首次通过判决明确支持了生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失的赔偿请求，提高了破坏生态行为的违法成本，体现了保护生态环境的价值理念，判决具有很好的评价、指引和示范作用。

2016年2月28日，由中国案例法学会、中国政法大学诉讼法学研究院、法制周末报社主办，中国公益诉讼网、清华大学案例法研究中心协办的“2015（第五届）中国十大公益诉讼”专家评选暨公益诉讼发展研讨会在中国政法大学召开。本案入选，位列第五。

本案同时也是最高人民法院 、中央电视台公布的“2015年推动法治进程十大案件”候选二十三个案例之一。推荐理由为：该案是新修订的《环境保护法》实施后全国首例由社会组织提起的环境民事公益诉讼，也是新修订的《环境保护法》实施后人民法院立案受理的全国首例环境民事公益诉讼。推荐理由中指出本案有四个鲜明的特点：一是提起公益诉讼主体条件相对规范；二是首次判决赔偿生态环境服务功能损失；三是引入专家辅助人出庭制度，对完善民事诉讼制度具有重要意义；四是明确行政执法机构不承担公益诉讼民事责任。该案判决对今后环境民事公益诉讼案件审理具有重大意义。推荐理由提及的四大鲜明特点之二、三与参与本案件的生态环境损害价值评估工作的团队或人员的工作直接相关。

2017年4月最高法的再审审查裁定指出，北京中林资产评估有限公司出具的《福建南平采石场生态修复初步费用估算报告》载明，该修复项目总费用为110.19万元。在这份报告的补充意见里，提到还存在森林被破坏期和森林恢复期损失的以下生态服务价值损失：水源涵养损失价值、保育土壤损失价值、固定二氧化碳释放氧气损失价值、净化大气环境损失价值、生物多样性损失价值，以及植被破坏导致碳释放的生态损害价值等共计127万元。二审判决根据上述评估意见，合理确定本案生态环境修复费用、生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失，具有事实和法律依据。

三、接受委托和评估方案的制定

作为新的《环境保护法》正式生效以后首例获法院立案的环境公益诉讼案件，其判决对我国的环境公益诉讼的发展具有重要的指引和示范作用。

赔偿额度是本案诉求的重要内容，是维护社会公共利益的集中体现。为了形成令人信服的证据，该案原告自然之友、福建绿家园与支持起诉单位中国政法大学环境资源法研究和服务中心、南平市检察院等单位确定选用专业的第三方对案件所涉及的赔偿额度进行评估，以确保证据的客观、公正和独立。

原告方通过广泛的网络检索和与中华环保联合会等环保机构的沟通，了解并主动联系了评估机构及其团队对本项公益诉讼案件给予支持。

本项目是一个以生态环境损害价值评估为主体的评估项目，但又不仅仅局限于此。中林资产评估公司根据2014年12月8日由最高人民法院审判委员会第1631次会议通过的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，并参考中林资产评估公司已完成并得到广泛认可的案例，如处理日本遗弃在华化学武器项目森林资源补偿价值评估、青岛莱西森林损害价值评估项目的经验，对原告确定诉讼请求提出了建议：一是要求恢复被损害森林的原貌；二是要求对森林被损害期间的森林生态服务的损失进行补偿；三是要求对保持原有森林状态所产生的森林生态系统服务与森林植被在被恢复过程中所产生森林生态系统服务的差额进行补偿。

最终与原告方、诉讼支持单位达成一致意见并形成两个成果，即关于项目区生态修复费用估算咨询意见和关于生态环境损害价值评估咨询意见。其中生态环境损害价值评估涉及以下几个方面：损毁林木带来的损失价值、推迟林木正常成熟的损失价值、植被破坏导致碳释放的生态损害价值以及森林被破坏期以及森林恢复期损失的生态服务价值。相关的生态服务包括：森林水源涵养、保育土壤、固碳释氧、净化大气、生物多样性保护服务等方面。

四、评估范围和对象的界定

森林生态系统修复具有相对成熟的工程技术手段，相关费用的估算方法较为明确。本项目的难点在于对生态环境损害价值的评估，这也是社会各方关注的重点。

评估范围和对象的界定是开展生态环境损害价值评估的前提和基础，不仅直接影响生态环境损害价值评估的结果，也决定了生态环境损害价值评估工作的公正性、严肃性和合法性。

（一）空间范围界定

空间范围在很大程度上决定了生态环境损害价值的大小，因此相关各方对此特别关注，务必确保空间范围界定的准确。为此，在评估工作初期，就需要与相关各方密切沟通，对测算生态环境损害的空间范围所采取的技术和工作方案进行确认，达成共识，必要时需聘请专业的测绘队伍进行测量。

在本案中，司法部门已经做了前期的勘测工作。项目实施中，我方专家对现场进行了踏查，并结合相关调查、遥感分析（卫星影像）等方面资料进一步明确界定了生态环境损害的空间范围。

图1 现场生态环境损害状况

（二）时间范围界定

生态环境损害评估的时间范围以破坏生态行为发生日期为起点，持续到受损生态环境及其生态系统服务恢复至生态环境基线为止，可以划分为两个阶段——完全损害阶段和逐步恢复阶段。时间范围是评估生态环境损害期间服务价值十分关键的参数。

生态环境损害案件的发现需要一定的过程，而且由于现场已经遭到破坏，因此时间范围的界定往往存在许多争议。在评估实践中，为了确定准确的时间范围，需要与相关各方和周边群众进行访谈，并结合历史影像数据和项目区周边环境状况调查，尤其是森林植被状况的调查，进行分析和比较印证，确定完全损害和逐步恢复的时间段。

五、生态环境损害物质量的确定

生态环境损害物质量的确定，涉及到基线和现状两方面。在生态环境损害评估领域中，基线指破坏生态环境的行为未发生时，受影响区域内生态环境及其生态系统服务的状态；生态环境损害，是将现状各类指标同基线水平进行比较而判定的，因此，基线的确定是生态环境损害评估工作重要的基础依据。

（一）生态环境基线确定

因生态环境损害影响因素较多，损害类型多样，范围又有一定的时空界限，基线的确定应具有针对性。根据生态损害的时间和空间分布，合理确定评估区域的“对照”时间和空间范围，使基线调查结果科学、规范、合理。同时要注意基线调查的全面性，以确保基线数据的客观性和准确性。

基线确定方法通常有：1. 利用未受破坏行为影响的相似现场数据，要求“对照区域”与评估区域的生态系统功能和服务水平等具有可比性；2. 利用破坏生态行为发生前评估区域的历史数据；3. 参考现有的相关标准值或筛选值；4. 当以上数据均缺失时，可以选择使用文献数据等其他方法。在面对具体问题时，可以综合比较背景值、对照值，合理确定。

图2 本案例周边植被环境

（二）生态环境损害调查

生态环境损害调查应重点关注遭受破坏后生态环境变化的程度、目前的状况及其提供生态服务的能力等。生态系统具有多样性和复杂性，在进行损害调查时，应与相关专业人员协同合作，尤其要重视当地人员的意见。

本案例中，参与生态损害调查的人员不仅有当地环保组织的负责人和当地人民法院法官、检察院工作人员，还有熟悉当地生态环境的大学教授、当地林业专家。调查内容力求全面，主要包括了：森林面积、郁闭度、立木株树、树种起源、树种组成、平均年龄、平均树高、平均胸径、生长率等各项指标。

六、关键概念辨析

我国的生态价值评估研究已经开展多年，但真正服务于社会经济生活实践的案例并不多见。目前的生态环境价值研究中普遍存在几个问题，一是混淆资产与服务的概念和价值，主要体现是“服务功能”这一概念的表述上；二是把不应计算在内的诸多自养服务也计算在内；三是把资产存量价值和服务流量价值相加。为了尽可能避免以上问题，在此我们对一些相关概念做一些解读、辨析。

1. 生态产品：中共十八大报告中提出“生态产品”一词，但并未给予定义，通常指的是“自然生态系统产生的生态系统服务”，即过去常说的森林生态效益，包括森林生产的物质产品和生态服务。

2. 森林生态资产：有广义和狭义之分，本文中是一个狭义的概念，它仅指森林资产中排除了林地资产、立木资产和形成非木质林产品的资产的其余部分，主要是指产生各种生态系统服务的那些“基础”。见表1所示。

表1 森林资源资产价值与生态产品价值评估指标体系

3. 生态系统服务：联合国千年评估（MA）把生态系统服务分为4类，基础是“支持服务”，在这个基础上产生的是“供给服务”、“调节服务”和“文化服务”。在我国通常把森林生态系统服务表述为：森林涵养水源服务；森林保育土壤服务；森林固碳制氧服务；森林调节气候；净化环境服务；森林生物多样性庇护服务；森林农业防护服务；森林景观和游憩服务等。通常这种服务的计量以1年为时间单元，有时间量纲，属于“流量”。

4. 生态资产价值与生态系统服务价值的区别：生态资产价值，是指生态资产在某一个时间点上的价值，它是一个存量，没有时间量纲。生态服务价值，是由生态资产产生的产品和服务的价值，它是一个流量，有时间量纲。它意味着某一个时间段内的价值，通常一年为一个核算期。

七、结语

当前，我国破坏生态环境的事件频发，对我国生态环境造成了极大破坏，但由于司法体系的不完善和生态环境定损体系的缺失往往导致这类案件对公众利益的损害难以得到补偿，犯罪成本低下。新《环境保护法》的实施，为将生态环境损害纳入对责任人处分、犯罪嫌疑人量刑依据范围提供了法律基础，有利于严惩生态环境损害犯罪分子，有效威慑犯罪，达到保护生态环境，维护公众利益的效果。

2016年8月30日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第二十七次会议，审议通过了《关于在部分省份开展生态环境损害赔偿制度改革试点的报告》。会议同意在7省市开展生态环境损害赔偿制度改革试点。评估行业应充分发挥行业优势和第三方独立机构的组织优势，大力研究和开展生态环境损害价值评估，为我国开展生态环境公益诉讼提供有力的技术支撑。行业协会应积极主动与有关司法机关沟通、协调，同时推动行业建设，尤其是准则体系建设，为评估人员、评估机构广泛参与生态环境公益诉讼、开展评估实务清除障碍、创造条件。

[1]王宏伟,侯元兆,霍振斌.对中国森林资源评估相关概念的探讨[J]. 林业资源管理, 2015(1):17-22.

[2]吴栋栋,景谦平,邵毅.北京市造林工程生态服务价值研究[J]. 中国资产评估, 2015(7):28-32.

[3]联合国统计署,等.综合环境经济核算体系2012年环境经济核算体系中心框架System of Environmental-Economic Accounting (SEEA 2012) （网络出版物）.

[4]联合国.千年生态系统评估（Millennium Ecosystem Assessment, 缩写为MA）（网络出版物）.