财政监督管理办法出台九大方面推动资产评估行业步入发展新阶段

王军辉

2016年7月2日，《中华人民共和国资产评估法》（以下简称《资产评估法》）经十二届全国人大常委会第21次会议通过，并于2016年12月1日起正式实施，《资产评估法》的实施开启了资产评估行业发展的新阶段，依法执业成为未来资产评估行业的主旋律。根据《资产评估法》第三十九条的规定，资产评估行业行政管理部门——财政部应当组织制定资产评估行业的监督管理办法，而作为目前规范资产评估行业财政监督管理的《资产评估机构审批和监督管理办法》（以下简称“64号令”）已经与《资产评估法》脱节，为了贯彻落实《资产评估法》的具体实施和适应目前行业发展的新形势，财政部86号令《资产评估行业财政监督管理办法》（以下简称《行业监督管理办法》）2017年4月21日正式由财政部发布、2017年6月1日正式实施，这标志着我国资产评估行业将实质步入依法合规发展的新阶段。

新发布的《行业监督管理办法》在九个方面绘制了资产评估行业未来发展新方向，将推动资产评估行业步入发展新阶段。

一、执业法规体系搭建完成，为行业发展保驾护航

国家制定《资产评估法》的重要原因是为了进一步规范服务于国有经济改革、证券市场发展的资产评估行业，通过规范市场主体行为，加强事中事后监管、强化评估机构和评估专业人员责任，督促评估专业人员归位尽责，更好地发挥资产评估行业在我国经济发展中的重要作用。“不以规矩、不能成方圆”，资产评估行业执业法规体系是行业未来发展的基石，是资产评估行业提供更优质服务的保障，是评估机构和评估专业人员执业的法律武器。

图1 资产评估行业执业法规体系图

《行业监督管理办法》在资产评估行业执业法规体系中处于承上启下的桥梁作用，上承《资产评估法》、推动行业大法贯彻执行，下启行业评估执业准则、赋予评估执业准则法律地位，《行业监督管理办法》的出台意味着资产评估行业将实质步入依法合规执业的轨道，法规规范的各主体——资产评估专业人员、资产评估机构和分支机构、资产评估协会、财政部门、委托人等必须转变执业理念，共同迎接资产评估行业发展新的征程。

二、五大市场主体纳入监管范围，明确行业参与各方权责

资产评估行业原管理办法64号令主要规范的主体是资产评估机构，《资产评估法》中规范了资产评估业务涉及的评估专业人员、评估机构、评估行业协会、评估行政管理部门、委托人等五大市场主体的权利和责任，《行业监督管理办法》的内容基本按照规范主体进行分类，全面涵盖了资产评估业务五大市场主体。全面规范市场主体有利于行业行政管理部门统筹行业发展方向，有利于各市场主体明确自身权责及其与其他市场主体关系，有利于资产评估行业持续有序健康发展。见表1、表2。

三、资产评估专业人员分层管理，满足行业发展人才多元化需求

目前我国资产评估行业人才队伍建设面临年龄老化、结构性问题，同时并存的行业现状是拥有多种评估资质的综合性资产评估机构存在大量未纳入监督管理范围的其他专业领域评估师和具有从业知识和经验的资产评估从业人员从事资产评估业务，《行业监督管理办法》第九条明确了纳入财政监督管理范围的资产评估专业人员包括三类人员，分别为资产评估师、其他专业领域评估师（如土地估价师、房地产估价师、矿业权评估师）、具备资产评估专业知识和经验的资产评估专业人员，三类人员基本涵盖了目前综合性资产评估机构的全部评估从业人员，此举有利于加强对行业人才队伍的管理和建设、有利于督促资产评估机构履行职业教育职责、有利于提高资产评估服务质量。见表3。

《行业监督管理办法》第十一条第二款、第十四条第二款规定法定资产评估业务应当由至少两名资产评估

师承办，未取得资产评估师资格的评估专业人员签署的法定资产评估报告无效，从第九条第三款、第四款规定可以看到，资产评估师以外的资产评估专业人员可以承办非法定资产评估业务。资产评估专业人员的分层管理有利于满足资产评估行业发展的人才需求，有利于发挥不同专业领域评估专业人员在资产评估业务中的作用。

表1 资产评估行业监督管理办法内容结构对比表

表2 五大市场主体涉及法规条数对比

表3 资产评估专业人员纳入财政监管条件表

四、加强资产评估机构内部管理责任，促进评估机构做优做强

《资产评估法》第十七条第二款规定评估机构应当健全内部管理制度，对本机构评估专业人员遵守法规和评估准则情况进行监督，并对其从业行为负责，第五十条进一步规定对此项要求对应的法律责任，当评估专业人员给委托人或其他相关当事人造成损失的，评估机构承担先行赔偿责任。资产评估行业是高端智力服务行业，提供服务的质量取决于评估专业人员，因此，资产评估行业健康持续发展、资产评估机构做优做强均需要加强机构内部管理，督促资产评估专业人员恪守职业道德、不断提高资产评估执业水平。

《行业监督管理办法》进一步细化了资产评估机构内部管理的相关规定，第十七条至第二十条全面对资产评估机构内部管理进行了规范。（1）第十七条规定资产评估机构应当建立健全质量控制制度和内部管理制度，相比64号令取消了要求建立首席评估师制度的要求、增加建立继续教育制度的规定。（2）第十八条规范内容相对于64号令发生了重要变化，本办法未明确要求资产评估机构设置首席评估师岗位负责执业质量控制，而要求指定符合条件的人员专门负责，一方面体现了不增加《资产评估法》规定外要求的精神，另一方面体现了淡化形式性规定、更加强调质量控制实质性要求，第三方面基于目前行业存在的首席评估师负责制下的风险管理弊端，为以后改进资产评估机构风险管理体系留下空间。（3）第十九条规定资产评估机构应当完善风险防范机制，相比64号令，资产评估机构可以选择按照财政部有关规定建立职业风险基金或购买职业责任保险，给予资产评估机构资金使用选择权。（4）截至2016年10月，全国百强资产评估机构开设3家以上分支机构的资产评估机构为39家，共开设272家分支机构、平均每家开设7家分支机构，同时39家资产评估机构全部取得了证券期货资产评估资格，可以说这部分机构代表着行业的社会形象和执业能力，而从目前资产评估行业检查出现问题的情况看，开设较多分支机构的资产评估机构对分支机构的管理普遍不到位、分支机构与总部执业质量差距明显，比如部分机构之间合并后问题频现，总部仅对分支机构收取管理费，对分支机构人事管理、业务收支和利润分配等均无控制权，未实现实质统一。资产评估机构做优做强亟需加强对分支机构的管理。随着资产评估行业发展环境改善以及资产评估机构做大做强的需求，同时《行业监督管理办法》取消了64号令对开设分支机构的资产评估机构评估业务收入、资产评估师人数等限制、对分支机构资产评估师人数的限制等规定，未来将有更多的资产评估机构开设分支机构，为了规范资产评估机构对分支机构的管理，《行业监督管理办法》第二十条规定集团化发展的资产评估机构（包括母子公司和总分公司两种模式）应当对分支机构在质量控制、内部管理、客户服务、企业形象、信息化等方面实行统一管理或统一政策，另一方面考虑目前分支机构执业质量参差不齐、总分公司模式下分支机构不是法人实体，规范了总分公司模式下的分支机构必须以资产评估机构的名义出具资产评估报告，无论是否是证券资产评估业务，分支机构不得再以分支机构名义出具报告，同时明确了资产评估机构应当按照分支机构的胜任能力授权其从事资产评估业务。

五、落实国家简政放权、深化行政管理改革要求，简化备案管理和年度报备

《行业监督管理办法》第二十二条至第三十五条是关于财政部门对资产评估机构进行备案和年度报备管理的条款，体现了国家简政放权、深化行政审批管理体制改革、激发市场活力的要求，条款对备案流程的规定清晰、可执行性强，对备案内容简化履行、强化事中事后监管。见图2。

资产评估机构备案管理和年度报备的规范内容需要注意的是：（1）取消了对资产评估机构和分支机构名称的限制；（2）资产评估机构年度报备的日期提前到每年3月31日之前、报备的部门自省级财政部门调整为所加入的资产评估协会；（3）跨省设立分支机构的资产评估机构不再要求取得其所在地省级财政部门的书面意见、由设立分支机构所在地省级财政部门告知资产评估机构所在地省级财政部门；（4）跨省迁移经营场所的资产评估机构不再要求取得迁出地省级财政部门的批准、资产评估机构办理完迁入地工商登记后直接向迁入地省级财政部门办理迁入备案、办理完成后由迁入地省级财政部门通知迁出地省级财政部门。

图2 资产评估机构及分支机构备案管理流程图

六、明确资产评估协会自律管理职能

《资产评估法》第三十三条规定，评估行业协会是评估机构和评估专业人员的自律性组织，依照法律、行政法规和章程实行自律管理，按照《资产评估法》的规定，《行业监督管理办法》细化了资产评估协会的自律管理职能内容。

资产评估协会是资产评估行业的自律性组织，即资产评估协会不是行政机关、不具有行政执法权，也不是事业单位、不由财政供养，而是由会员自愿成立、自我约束、自我管理、自我教育、自我服务的自律性组织，资产评估协会是社团法人。《中国资产评估协会章程》第二条明确中国资产评估协会“是资产评估机构和评估专业人员自愿结成的行业性的全国性的非营利性的社会组织。”。《行业监督管理办法》第三十六条至第四十一条分别规范了资产评估协会组织性质，章程效力及其制定、核准和备案，资产评估协会职责，资产评估协会自律检查，资产评估协会年度报备信息分析和报告，资产评估协会与其他评估协会沟通协作和信息共享。

七、清晰划分财政部门事权，规范行业监督检查工作

《行业监督管理办法》第四十二条至第四十七条规范了财政部门监督检查工作，包括对资产评估机构监督检查中财政部和省级财政部门事权划分、对资产评估协会监管、财政部门监督检查工作组织方式、检查中对虚假资产评估报告和重大遗漏资产评估报告的认定以及违法情形的处理。见表4。

《行业监督管理办法》第四十五条依据《财政部随机抽查工作细则》第二十四条规定内容，“各抽查主体开展执法检查应当组成检查组，并指定检查组组长。检查组应至少有两名财政部门工作人员，检查组组长应由财政部门工作人员担任。”《财政部随机抽查事项清单》列示了资产评估监督检查的相关事项。资产评估财政部门监督检查工作具体按照《财政部随机抽查工作细则》、《财政部随机抽查事项清单》等规定执行。见表5。

《行业监督管理办法》第四十六条规范了虚假和重

大遗漏报告认定事项。首先明确一下什么样的报告属于虚假或重大遗漏资产评估报告。虚假资产评估报告指资产评估机构或资产评估专业人员故意签署、出具的不实资产评估报告；重大遗漏资产评估报告指因资产评估机构或资产评估专业人员的过失而对其应当考虑的重要事项有遗漏的资产评估报告。出具或签署此两类资产评估报告等同于违反了职业诚实守信的基本原则和执业勤勉尽责的基本要求，是严重违反职业道德的行为，法律和本法规对此类行为均制定了严厉的惩罚措施。

表4 资产评估行业财政监督检查事权划分表

表5 资产评估监督检查事项清单

本条款包括三方面内容：一是，监督检查中对虚假和重大遗漏资产评估报告认定部门是财政部门，根据本法规第四十二条，如果涉及证券期货类业务，会同其他部门进行；二是，虚假或重大遗漏资产评估报告认定的唯一依据是资产评估准则。正如《资产评估法》第四条的内容，资产评估机构和资产评估专业人员执行业务应当遵守资产评估准则，将资产评估准则提升至法律的高度，违反准则就是违反了法律；三是，虚假或重大遗漏资产评估报告的论证方式包括两种，一种是检查组聘请相关专家进行专业技术论证，另一种是委托资产评估协会组织专家提供专业技术支持。

八、完善资产评估行业监督体系，明确投诉、举报具体事宜

《资产评估法》第三十一条明确了委托人就评估机构或评估专业人员违法行为向评估行政管理部门或行业协会投诉、举报的权利，同时针对此类事项，明确了评估行政管理部门或行业协会及时处理并答复委托人的权责，《行业监督管理办法》第六章全面细化了委托人投诉、举报事项的处理程序，并进一步扩大了投诉、举报人范围，有利于强化对资产评估机构或资产评估专业人员执业行为监督，表面上看像是加大了资产评估机构短期执业风险，本质上有利于督促资产评估机构加强内部管理、不断提升执业水平，有利于进一步强化资产评估行业专业形象，提升资产评估服务质量。

《行业监督管理办法》第四十八条至第六十条规范了投诉、举报相关的调查处理事项，包括投诉、举报资产评估机构或资产评估专业人员事项，投诉、举报委托人或被评估单位事项，投诉、举报资产评估协会事项，调查处理程序等。第四十八条规范了资产评估机构或资产评估专业人员受到投诉、举报的事项，本条款包括三方面内容：一是投诉、举报方。委托人或报告使用人可以进行投诉、举报，公民、法人或其他组织可以举报；二是投诉、举报受理人。受理人为资产评估机构备案的省级财政部门；三是投诉、举报事项。本条款列示了六条可以投诉、举报的事项，其中违反《资产评估法》的四项、违反本法规的两项。见表6。

《行业监督管理办法》第五十条、第五十一条、第五十三至五十五条、第五十七条、第五十九条系统规范了投诉、举报事项涉及的调查处理程序，具体见图3。

表6 资产评估机构或资产评估专业人员受到投诉举报事项表

资料来源：沃克森评估研发部整理

图3 财政部门调查处理投诉、举报流程图

表7 资产评估专业人员违法行为法律责任表

九、完善法律责任规定，督促市场主体归位尽责

《资产评估法》第七章规范了资产评估市场主体违法行为承担法律责任的情形，《行业监督管理办法》第七章进一步强化或细化了《资产评估法》相关规定内容，比如对于资产评估专业人员违法责任，强化了同时在两个以上资产评估机构执业和签署本人未承办或有重大遗漏评估报告的法律责任，同时明确了违反行业自律管理的资产评估协会处罚规定。见表7。

《行业监督管理办法》第六十二条细化了违反法定资产评估业务执业规定和受理与自身有利害关系业务的法律责任，第六十三条规定了违反资产评估机构内部管理规定的法律责任，第六十四条规定了分支机构违反本规定的法律责任，第六十五条规定了违法备案管理的法律责任。行业监督管理办法同时规范了资产评估协会和财政部门工作人员违规处罚条款，并明确了处罚信息公开程序。

《行业监督管理办法》的出台和实施将实质性推动资产评估行业步入依法合规执业发展的新阶段，资产评估行业在财政部门监督管理、行业协会自律管理、评估机构自主管理等全方位、立体治理体系监督下必将迎来新的发展。

2017资产评估师资格考试

什么人可以报考资产评估师资格考试?

根据资产评估法要求，资产评估师资格考试报名条件调整为：具有高等院校专科以上学历的公民，可以参加资产评估师资格考试。暂未取得学历（学位）的在校大学生须上传学生证电子图片。

考试科目有哪些？

资产评估师资格考试有《资产评估基础》、《资产评估相关知识》、《资产评估实务（一）》和《资产评估实务（二）》4个科目。

考试成绩实行四年为一个周期的滚动管理办法。在连续四年内，参加全部（4个）科目的考试并合格，可取得资产评估师资格证书。