FTA投资仲裁条款的科学构建

陈贺阳

摘要：

全球诸多FTA投资章节中都包含仲裁条款，美国的FTA投资仲裁条款更是在NAFTA的基础上不断完善。其中，美-韩FTA中就对投资仲裁程序进行了革新，例如允许第三方以法庭之友形式参与案件、设置仲裁程序的透明度规则等。但基于国际投资实践，大部分仲裁庭为更加保护私人权益而过分偏袒投资者的权利，使东道国的公共利益受到一定程度的损害。FTA投资仲裁条款的设立，既要保护投资者的权利，又要得到东道国的信任，需要更加关注人在投资仲裁领域的法律地位及相关权利，通过增加仲裁程序的透明度、加强对仲裁员的监督、建立仲裁上诉机制等方式构建更加符合时代要求的FTA投资仲裁条款。

关键词：国际投资仲裁；FTA；透明度；上诉机制

中图分类号： D915.3文献标志码： A 文章编号：16720539（2017）03005006

近年来，随着经济全球化趋势的发展，投资者与东道国间的投资与贸易往来越来越多，各国之间不断签订含有投资章节的自由贸易协定（以下简称“FTA”）从而发展自身的国际投资业务，但随之而来的国际投资争端也不断增加。根据联合国贸易与发展会议（UNCTAD）的统计结果，截至2014年底，全球投资仲裁案件总数高达608个，涉及99个国家政府[1]，且大部分是以条约为基础的仲裁案件，可见“投资者-国家投资争端仲裁机制”（以下简称“ISDS”）已经成为投资者在国际投资中重要的争端解决方式，而投资条约仲裁更是主流。全球日益增多的FTA中，几乎大部分投资章节都包含以条约形式设计的争端解决仲裁机制，但由于实践中过于强调对投资者的保护却忽视对东道国公共利益的关注，使得国际投资条约仲裁机制日益遭到质疑，甚至有国家正式声明不再在未来的FTA谈判中接受投资仲裁机制的相关规定，例如澳大利亚、印度等。有学者认为，这是私人诉求与东道国监管权之间的不平衡导致的；也有学者认为，这是资源国家因自身可持续发展政策而更关注公共利益的保护所引起的。而笔者看来，不论是投资者与东道国之间的权利保护不平等，还是相关国家受自身政策影响，如果立法者更加关注人在投资仲裁领域的法律地位及相关权利，从人及整个人类的幸福与发展去解决争端，增加仲裁程序的透明度、加强对仲裁员的监督、建立仲裁上诉机制等，FTA投资仲裁条款会得到更好的适用。

一、FTA投资仲裁条款的存废之争

在投资者与国家间的仲裁案件中，以条约为基础的案件数量不断激增并成为主流[2]，这与各国间不断签订的FTA或双边投资协定（BIT）有着密切关系，但不断增加的投资争端也使得投资条约仲裁体制的弊端逐渐凸显，引发了人们的深刻反思[3]。有学者提出，当前的投资仲裁机制应当废除，完全可以学习国际法院的做法设立专门的国际投资法院；也有学者认为，应当注重公法对投资案件的分析与裁决；还有学者提出，FTA投资仲裁机制应当重新进行设计和谈判[4]。理论上的观点碰撞与实践中的利弊展现，使得FTA投资仲裁机制的“存废之争”愈演愈烈。

以美国和加拿大为代表的一方支持FTA投资仲裁机制的设置，这主要是因为1994年北美自由贸易协定（NAFTA）投资条款中关于投资者向东道国提出仲裁以解决争端的内容为之后美国的众多FTA投资仲裁部分提供了范本，并在近年来的设定中不断总结经验，适当公开、增加利益相关方参与仲裁的机会等，更注重保护私人权益、体现人权，因此在总体倾向上都积极推动投资仲裁机制的建立。加拿大虽然一直未加入ICSID公约，但却一直以NAFTA的仲裁机制作为争端解决的主要方式，它签订的绝大多数FTA中都包含了投资仲裁条款，可见其与美国持同一观点，即支持仲裁条款在FTA中继续发挥作用。

另一方面，以澳大利亚为首的部分国家则开始思考FTA投资仲裁条款的废止。澳大利亚在2010年11月发布了一份关于FTA的调查报告，报告中对于投资仲裁机制进行了批判，认为根据投资仲裁条款的设计，投资者享有超国民待遇，可以直接向东道国提起仲裁，而东道国却不能对投资者的侵权行为提起主动仲裁，这会严重威胁东道国的公共利益和程序公正（1），因此澳大利亚在2011年的《贸易政策声明》中提出不再接受未来FTA谈判中的投资仲裁机制。事实上，澳大利亚境内的大型跨国公司完全具有直接与政府进行平等谈判的雄厚实力，不用通过相关仲裁条约进行单一的爭端解决。除此之外，2014年，欧盟和加拿大完成的“全面经济和贸易协议（CETA）”谈判中对于投资者起诉国家的投资保护条款被德国提出异议，要求进行严格修改 [5]；印度也准备在日后所签订的 FTA中排除投资仲裁条款；新西兰、韩国也纷纷表达了对国际投资仲裁机制的担忧并发出抵制的声音。

笔者看来，当前FTA中的投资仲裁机制虽然存在对公共利益的忽视以及对社会价值的背离，但其作为一种保护投资者权益的争端解决创新形式，总体上并没有对东道国的人权保障与社会发展进行全面阻碍，其瑕疵与缺陷不足以使整个机制进行简单粗暴的废止，但进一步完善和弥补当前FTA中的投资仲裁条款势在必行。

二、美韩FTA投资仲裁程序条款的规定

美韩FTA于2012年生效，投资章程中从第11章第15条开始就对争端解决的仲裁条款有着明确具体的规定。其主要内容包括：第15 条规定的仲裁前置程序：争议双方首先应寻求通过协商和谈判解决争端；第16条至第19条规定了仲裁程序启动：申请人可以是投资者自己，也可以是拥有或直接、间接控制的、作为应诉方法人的企业提出仲裁，至少提前90天向应诉方发出仲裁意向通知，并且双方当事人可以选择ICSID、联合国国际贸易法委员会或是其他仲裁规则，双方当事人分别选择仲裁员；第20条至第27 条是仲裁程序进行与做出裁决的规定，不仅包含法庭之友、透明度原则，还设计了联合委员会可对协定进行解释且具有约束力，如果联合委员会在60天内未能发布决议，则仲裁庭有权自行做出裁定。总体上看，该投资章节中关于仲裁条款的设计，不论是结构还是分布，都反映了当前投资仲裁机制的最新发展趋势。

（一）主要革新

1. 提交仲裁的申请异议可作为仲裁的先决问题进行判断

美韩FTA投资仲裁条款的第20条第6款中规定，当被诉国认为投资者提出的诉求将无法获得条约的支持进而无法获得胜诉裁决时，可提出异议并尽快提交给仲裁庭， 仲裁庭应将此异议作为先决问题进行判断并延缓诉讼，最后对异议做出决定、说明理由。在对异议做出决定时，根据第8款的规定，仲裁庭应充分考虑原告的主张是否轻浮或被告的异议是否合理，并應提供给争议双方一个合理的说明机会。事实上，这条规定早在2004年美国与智利签订的FTA中就有所体现。对于提交仲裁的申请提出异议并可作为仲裁的先决条件首先进行判断，这条规定可以对仲裁的发起起到有效限制作用，对于轻浮性的仲裁申请进行阻却，不仅可以提高仲裁案件的质量，也可大大提高仲裁的效率，并且对于应诉国具有一定的保护，使得投资者与东道国之间的权利得到一定平衡。

2. 允许第三方以法庭之友形式参与案件审理

法庭之友制度最早起源于古罗马法，后被用到美国法后不断繁荣发展。法庭之友制度是指非案件当事人可以将自己所知而法庭不知的案件事实与背景信息提供给法庭，同时提出法律适用意见[6]。现如今的国际投资争端解决过程中，越来越多的第三方提出以法庭之友的形式参与到投资仲裁程序中。在美韩FTA投资文本的第20条第5款中引入了法庭之友制度，法庭允许一方当事人或非争议实体向法庭提交一个由法庭之友书写的在争议范围内的意见书。该意见书不能歧视任何一方当事人，不能扰乱仲裁庭的诉讼过程，应当协助法庭做出关于诉讼中事实认定或法律适用的决定，尤其是提供与案件相关的特定知识或是不同于争议双方的观点。争议双方可以有一个机会对法庭之友的意见书阐述观点。值得一提的是，在美韩FTA投资仲裁条款的第24条中还规定了“专家报告”，即根据一方当事人的要求或者法院可以主动行使权力，任命一个或多个专家对某一争议方提出的关于环境、健康、安全或其他学术问题的事实问题做出书面报告，这也是将第三方的意见呈现在仲裁庭的方式。法庭之友在投资仲裁程序中的适用是对公共利益的一种保护，同时提高了民主参与，有利于缓解因仲裁程序缺少公共参与所导致的民主危机[7]，同时，也在一定程度上增强了投资仲裁的正当性，不仅能提高东道国对仲裁机制的信任度，也促使仲裁机制在FTA文本中的长久存在。

3. 设置仲裁程序的透明度规则

美韩FTA投资章节第21条详细规定了仲裁程序的透明度规则。条约规定，被申请人在接收到仲裁意向通知书、仲裁通知、起诉状、备忘录、法庭之友意见书、会议记录、听证会记录、仲裁庭决议时要向公众公开。仲裁庭应当组织向公众公开的听证会，但应当做出防止被要求保护的秘密信息被泄露的措施。一方对应当公开而未公开提出异议时，仲裁庭有权对异议做出裁定，应诉方不得阻止需要被公开的信息的公开。以上关于透明度的规定有助于东道国公众对于仲裁程序的知情权，不仅维护了东道国的公共利益，也提升了公众对投资仲裁制度的信任，接受仲裁程序的存在并相信它的合法性，有利于投资仲裁程序的长久存在。

4.独立委员会发布权威解释

国际投资仲裁在具体的实践中会由于仲裁员群体背景的不同在对条约进行解释时产生分歧。为避免这一问题，1994年的NAFTA中就对独立委员会进行了创设，规定缔约方有权成立委员会，仲裁庭在对投资条约中的某些条款进行解读时必须依据委员会发布的权威性解释指南进行解释 [8]。美韩FTA中仍然继承了这一创设，在仲裁条款第23条中规定，当被告主张被认为是侵害的措施且在附录I或II所列条目范围之内时，法庭应当请求联合委员会对该问题做出解释。联合委员会应当在请求提交的60日内向法庭提交书面文件说明其解释。联合委员会发布的决议对仲裁庭具有约束力，并且仲裁庭发布的任何决议或判决必须要与该决议一致。如果联合委员会在60天内未能发布这样的决议，则法庭将自行对该问题做出决定。如此清晰明了的规定可以避免仲裁员裁决或解释的偏袒性，防止不公。

5.上诉机构对仲裁裁决的审查

美韩FTA中投资仲裁第20条第12款中规定，如果一项单独的、多边的协议在建立了（根据国际贸易或投资协定组成的、旨在审查法院宣布的判决的）上诉机构的缔约国双方中生效，那么缔约国双方应当努力达成协议并在（多边协议在缔约国中生效之后开始的）仲裁中使这样的上诉机构审查已宣布的判决。这也是投资仲裁领域一个很大的突破。传统商事仲裁均遵循一裁终局，但在美韩FTA中看到了一些背离，对仲裁程序做出的裁决可由上诉机构进行审查，这为进一步建立上诉机制做了铺垫，也是进一步保护人权的体现。

（二）不足之处

1.投资者私人权益的过度保护

不同于国际商事仲裁，国际投资仲裁允许投资者个人或跨国公司作为案件的申请方，这种投资者-国家争端解决机制使其成为保护投资者利益的创新形式，也因此备受投资者的欢迎。美韩FTA投资仲裁条款允许投资者可以直接依据条约对东道国发起仲裁从而得到最大救济，但条约中却没有规定东道国及其境内的个人可以对投资者的侵权行为主动发起仲裁，必须只能先通过外交保护的复杂程序或用尽当地救济后才可进行仲裁。这种对投资者私人权益的过度保护，让投资仲裁条款仿佛专为投资者而设计，完全忽视对东道国的公共利益。

2.没有对仲裁员解释和适用法律的明确指引

美韩FTA中规定仲裁员的组成中，一名由申请方任命，一名由被申请方任命，第三名首席仲裁员由双方当事人共同协商指定，没有指定的由秘书长任命。正因为这一规定导致仲裁员的组成临时、背景偏差，可能会因为公法与私法的不同认知而在解释与适用法律上难以达成共识，也无益于形成投资条约解释方面的稳健的先例文化[9]。另一方面，由于职业道德的程度不同加上经济利益的诱惑，仲裁员很多情况下会出于对个人私利的追求做出倾向于一方投资者的裁决[10]，而FTA中没有规定上诉机制，如果出现法律适用错误，无法得到及时和有效的纠正，因此，在对仲裁员的解释和适用法律上没有约束和指引的情况下，仲裁员完全可以凭借自己拥有的广泛的自由裁量权任意做出解释，如果真的偏袒了投资者一方，下次被投资者选中再次担任仲裁员的机会又会更大，如此恶性循环，不能指望仲裁裁决的过程公正。

3.第三方参与仲裁的权利缺乏规制

美韩FTA中虽然加入了法庭之友制度，允许第三方参与仲裁，但在实践中却因为缺乏权利规制反而会引起仲裁程序的混乱。例如，美韩FTA中没有对法庭之友提交意见书规制一定的时间与一定的范围，如果法庭之友提交的书面意见过分延迟，仲裁庭要采取一系列比正常时间程序中更为复杂的应对措施来进行应对，这无疑会降低仲裁的效率。相比较而已，NAFTA 第1128 条对第三方提交书面意见做出了明确的范围规定，即仅限于条约的解释问题，这体现了争端当事方与第三方本质不同的法律地位，非争端缔约方在行使法庭之友的权利时不能对具体案件的事实或法律提交辩论意见[11]。

三、未来FTA投资仲裁机制的构建与中国缔约对策

目前，区域经济一体化在全球范围内的热度不断高涨，我国为更大程度地参与区域经济一体化，进一步提升对外开放的高度、深度与广度，积极与周边国家签订自由贸易协定，并在自由贸易的发展之路上高歌猛进。我国与其他国家签订的FTA数量逐渐增加，涉及的领域也在不断扩大，例如我国与新加坡、新西兰、哥斯达黎加等多个国家签订的FTA已经延伸到了知识产权、贸易救济、原产地规则、海关程序以及植物卫生措施等多个领域[12]，由此可见，构建一个更适应国情并符合投资者权益与公共利益的FTA投资仲裁机制势在必行。如上所述，能够体现如今FTA投资仲裁机制发展趋势的美韩FTA投资仲裁条款，既有符合时代发展的重大革新，也有不足之处。因此，立法者应进一步考虑在保障投资者权利的同时付诸于义务，提高对东道国公共利益与社会价值的关注度，进一步增加仲裁机制的透明度，从而保障公共参与度。

（一）未来FTA投资仲裁机制的设计建议

第一，应进一步丰富和加强仲裁前置程序，必要时可进行强制。在美韩FTA投资仲裁条款第15条中规定，面对投资争议，申请人和被申请人首先应该寻求通过协商和谈判解决争端，此规定避免所有争端一律仲裁的单一模式，且协商解决因其低成本及态度友好，更加强调投资争议双方合作的态度，有利于投资者今后在东道国继续开展投资经营。在未来的FTA投资仲裁机制中，除协商谈判外还可加入第三方调解的强制规定，也可寻求投资者所在国政府的支持，必要时启动外交保护，还可结合投资者与东道国的实际情况恰当适用当地救济。这些规定与措施都可以对投资者的仲裁申请起到限制和过滤的作用，避免投资者提起轻浮性仲裁申请，在没有充足法律依据的情况下增加仲裁成本，既可提高争端解决的效率，也能降低仲裁程序的成本。

第二，应加强信息公开，明确秘密性与透明度的判断标准。尽管美国签订的诸多FTA中都引入了法庭之友制度，ICSID也在2006年新修订的仲裁条款中加入了透明度规则，但改革并不彻底，离实践中真正实现透明度还有一段距离。例如，在美韩FTA中虽规定了上述制度，但对于证据是否可以公开没有说明，当事方可以指定保密信息，仲裁庭对保密信息的认定没有统一的标准，信息公开的度难以把握。真正实现透明度一方面要实现公众对仲裁信息的知情权，一方面要实现投资者所在国对争端事实的知情权，一方面要允许法庭之友参与仲裁并获得更多权利，一方面还要让仲裁裁决书接受审查，等等。因此，在未来FTA的设计中要对信息公开的范围进行适当扩大，仲裁启动、庭审过程、文件、裁决都应进行公开，同时对信息公开的标准加以规定，对于仲裁过程或仲裁文件中涉及到的机密信息进行绝对不公开与酌情不公开的区别对待。透明度与秘密性之间的张力实际上代表着投资仲裁中公共利益与私人利益之间的角力[13]，合理的透明度规则可以进一步加强公众的参与度，从而提高仲裁机制在公众心中的认可度，平衡私人权益与公共利益。

第三，应加强法庭之友的权利规制，扩大参与主体。法庭之友的主体不应仅仅局限于非政府组织，在Electrabel S.A.诉匈牙利案（2）中，欧盟委员会作为特殊第三方主体参与了仲裁。未来的FTA中也应仿照ICSID的做法，扩大参与主体。另一方面，法庭之友在撰写意见书时可能会请求获得相关庭审及案件信息，如果此类信息在仲裁庭的自由裁量范围内，应提供给法庭之友，帮助其做出具有专业知识和不同观点的意见书，否则整个法庭之友制度便是名存实亡。除此之外，加大对第三方参与仲裁的权利规制，设置具体的意见书提交时间，规范意见书涉及的范围和领域，避免造成仲裁程序的混乱或降低仲裁程序的效率。当然，法庭之友制度往往与透明度原则如影随形，二者应一同进行完善。

第四，应创设独立的解释委员会发布权威解释。美国的诸多FTA中都提到了创设独立委员会进行条约与法律适用的权威性解释，该解释对仲裁庭具有约束力。这可以避免仲裁员出于个人私利的考量滥用自由裁量权，从而做出不公平的条约解释或法律适用，建立独立的解释委员会可以对仲裁员进行权利的限制，更加公平公正地进行事实认定与法律适用。

第五，应当允许东道国主动对投资者的侵权行为发起仲裁。加拿大学者在2004年就提出应当将允许东道国国民就人权侵权行为直接对跨国公司起诉作为未来投资条约的一个改革方向，还有学者主张在投资仲裁条约中允许东道国对外国投资者提出反诉[14]。未来的FTA投资仲裁条约中可效仿东南非共同体市场共同投资区投资协定第28条第9款规定，当投资者在东道国国内的义务没有履行或没有采取必要措施减缓可能造成的损失而对东道国提起仲裁时，东道国可以提出抗辩、反诉、抵消之诉等类似诉求。制定这一条款既规定了投资者的权利，也赋予了投资者义务，这可增加东道国对投资仲裁程序的信任度，保障东道国的公共利益，平衡东道国与投资者之间的权利。

最后，建立选择性内部上诉机制。在美韩FTA中已经可以看到上诉机制的身影，如果都有上诉机构的话，上诉机构可对仲裁裁决进行审查。传统商事仲裁中一直坚持一裁终局的制度，但就目前投资者诉东道国的争端案件中，投资者要求东道国的索赔额均巨大，加上偏袒投资者权利忽略东道国利益的现象严重，又没有全面有效的监督机制，如果出现裁决错误，当事人不得不因“一裁终局”的制度设计而承受巨大的利益损害，这使仲裁机制的合法性产生危机。为确保仲裁的公平公正，也为了提高仲裁的效率，建立选择性内部上诉机制具有一定優势。与民事诉讼中请求上一级法院对案件事实和法律适用进行裁判不同，国际投资仲裁的上诉机制更倾向于给予当事人审查初次裁决的机会。有学者提出要建立专门的投资仲裁上诉法院[15]，有学者提出改革世贸组织的仲裁机制[16]，笔者更倾向于在FTA内部设置仲裁上诉条款。此上诉机制以当事人自愿为前提，以显示出对投资双方的尊重，同时要对上诉进行必要限制，例如设立上诉申请预审制度、上诉担保机制、恶意上诉惩罚规则等，最后要对上诉情况进行适当公开，确保上诉机制的透明度[17]。

（二）中国未来FTA谈判的缔约对策

中国自贸区战略核心是建立与周边国家和地区的区域经济合作，因此中国目前已签署和正在谈判的FTA对象国均为周边国家和地区，例如中日韩FTA正在谈判中、中国-巴基斯坦FTA进入第二阶段谈判、与印度和马尔代夫的FTA正在可行性研究阶段[18]，再加上如今“一带一路”政策的积极实施，中国未来的FTA谈判任重而道远，而从FTA投资条款的仲裁制度来看，中国应针对不同的谈判对象设计不同的谈判策略，通过明确的态度和对仲裁适用范围的合理限制避免平行诉讼的发生。

其一，中国应当坚持投资仲裁条款在FTA中的存在。虽然目前对于投资仲裁条款在FTA中的存废之争很是强烈，但中国不应贸然放弃或退出这一仲裁机制。不论是澳大利亚还是一些拉美国家，它们拒绝接受投资仲裁条款不仅仅是出于一定的历史原因，也出于其自身的国情及政策影响，并且根据拉美国家现实的投资能力，是否接受投资仲裁条款对其国家的投资环境与经济发展并无太大影响。中国目前已成为对外投资大国，越来越多的企业已经或者愿意到境外发展投资业务，据商务部统计，截止到2015年，我国对外非金融直接投资以1180.2亿美元创下历史最高值[19]，毫无疑问成为世界上对外投资的头号大国，发展趋势仍在不断加大。如果此时我国放弃或退出投资仲裁机制，对于我国的海外投资极为不利，因此坚持投资仲裁条款在FTA中的存在非常必要。

其二，不拘泥于国际投资仲裁范本，加强对国际投资法的学习。中国在国际投资法领域与欧美国家相差很多，相对薄弱，投资仲裁条款是国际投资法的一部分，只有加强对国际投资法的学习和实践才能更好运用国际投资仲裁条款。中国与日韩签订的FTA几乎覆盖了各类国际投资争端，而与加拿大和欧盟签订的投资条约又摒弃了固有的范本意识，而是提出了更加多元化与具体的有利于我国自身权益的立场。由此可见，抓住当前的有力机遇，不受固有范本的限制，在未来的FTA缔结与谈判中针对我国的实际国情提出更有利和更丰富的立场，对维护我国的公共利益，加强对我国投资者的保护具有重要意义。

FTA投资仲裁条款的设计来源于国际投资仲裁机制，它允许投资者对东道国提起仲裁，大大保护了投资者的权利，但部分仲裁员对投资者的偏袒，使正義的平衡向投资者倾斜，东道国的公共利益因此受到不同程度的损害。我国应在未来FTA的谈判与缔约过程中重视投资仲裁条款的设计，为防止投资者变相挑选有利于自己的条约或将仲裁条款的适用范围无限扩大，我国应坚持将“最惠国待遇”原则排除在程序事项以外，提高仲裁程序的透明度、加强对仲裁员的监督、建立仲裁上诉机制。在FTA投资章节建立完善的仲裁条款，将为我国未来区域经济合作与贸易自由化打下稳定的基础。

注释：

（1）Gillard Government Trade Policy Statement， supra note 4.

（2）Electrabel S.A.v.Republic of Hungary，ICSID Case No.ARB/07 /19.

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