财政分权视角下对义务教育投入不足的原因分析

丁春风

摘要：基于省级数据实证分析的结果表明，2004年后中国省级小学义务教育明显投入不足，这不再是表面上金钱的不足，更主要的应该是各省级财政支出制度的不合理。出现这一结果的原因是，在中国财政分权的制度下，省级相关政府不再仅仅考虑教育支出，而是更多的为了自身政府业绩的考虑以及升迁的需求，从而将有限的财政收入安排给那些有利于稳定社会秩序，经济增长的支出项目，因此导致了省级小学义务教育的投入比例偏低，出现不足的现象。

关键词：财政分权；小学义务教育

一、引言

多年来，中国的教育事业取得了令人瞩目的成绩。以2014年为例，我国的教育经费总计为310.18亿元，相比去年而言，增长了5.4%。其中，国家财政性教育经费（包括各级财政对教育的拨款、征收用于教育的税费、企业办学中的企业拨款以及校办产业减免税等项）为23041.71亿元，比上年的22001.76亿元增长了4.73%。按预算内教育经费包含教育费附加的口径计算，2014年，全国预算内教育经费31017.84亿元，占财政支出151785.56亿元比例为20.43%，比上年的19.59%增加了0.84个百分点。其中，义务教育普通小学预算内教育经费8600.04亿元，占财政支出的5.67%。

不得不承认，我们取得了很好的成绩，但是我们也要认识到自身的不足，在这之中，小学义务教育投入不足是最为突出的问题之一。

鉴于此，本文通过对 2004～2014 年间的中国各省的数据的简单分析，在理论与实证的基础上，探讨分析中国分权视角下省级小学义务教育财政支出不足。

二、理论模型与经验检验

（一）数据由来及处理

考虑到数据来源的方便，本文所采用的数据均为预算内支出。其中，所有省级财政收支、人口总数、省级小学人口和国内生产总值数据都出自2004～2014 年间的《中国统计年鉴》，省级小学教育经费和全国教育经费《中国教育经费统计年鉴》。

获得数据后，对数据进行相应的处理。对于GDP、财政收入、人口等绝对量数值，进行比重的求值，选择相对稳定的相对量。

（二）模型设定与指标选择

在研究财政分权对地方教育投入不足的方面，本文参考了大量相关的文献，在大量的文献模型中，不仅仅包括财政分权变量，同时还采用人均GDP、人口结构和人口密度等。在他们的实证研究经验的基础上，结合上述本文的基本假设，建立了面板数据模型

Eit=α+β1fdit+β2lngdpit+β3pfit+β4fgdpit+β5peit+β6agit+Uit

其中，i、t 分别表示的是省份和年份。模型中被解释变量Eit是 t 年 i 省份省级小学义务教育经费占省级级财政总支出的比重；fdit表示t年i省的财政分权的程度，用省级的人均财政支出占人均总财政支出的份额来定量表示；lngdpit表示在t年i省的人均GDP，并对人均GDP取对数，使得整个数据更平稳；pfit代表的是t年i省的地方财政收入占财政支出的比重，来衡量省级政府预算约束或者说财政自给度的变量；fgdpit表示t年i省的财政收入占国内生产总值的比重，用来衡量地区政府的财力用于公共服务的能力；peit表示t年i省的小学人数占t年总人口的比重；agit为地区农业产值与非农业产值的比重，用来度量地区的产业结构；uit代表影响省级小学义务教育财政支出努力程度的其他因素。

（三）实证分析

面板数据模型的实证分析可以采用混合回归、固定效应（FE）和随机效应（RE）三种处理方法，首先先来检验使用混合回归还是固定效应模型，先应用OLS估计法得到混合回归的估计量，再应用FE_robust估计法得到固定效应的估计量，发现“rho=0.818”故擾动项uit的方差主要来自个体效应的变动。再次应用FE估计量，发现通过F检验的p值为0.0000，故拒绝原假设，即认为固定效应明显优于混合回归。

但是，由于此处还没有对聚类稳健标准误进行检验，故这个检验并没有结束，为此，进一步通过LSDV法来验证，可以看出大部分个体虚拟变量都很显著（p值为0.0000），故可拒绝原假设，即认为存在个体效应，不能够使用混合回归，既而选择固定效应。

另外，随机效应和混合回归的比较中，LM检验明显拒绝“不存在个体随机效应”的原假设，即在随机效应和混合回归之间，应该选择随机效应。

最后，通过hausman检验，由于p值为0.0000，故强烈拒绝原假设，认为使用固定效用模型，而非随机效应模型。

（四）结果分析

从模型整体上看，本文所选取的解释变量对于小学义务教育这一指标的整体解释力较强，R2值普遍偏高，证明该模型所表现的在整体上是存在显著关系的。如下，分别考察各解释变量对小学义务教育阶段指标的影响：

1. 作为本文的最基本的解释变量——财政分权fd，正如表1中所看的的FE回归中，在5%的水平下显著为负，显著说明财政分权下，省级政府降低了小学义务教育预算内教育经费的投入水平。表中的数据表明，财政分权程度每增加1单位，小学义务教育预算内教育经费占财政支出比重则下降0.46个百分点。财政分权是导致我国小学义务教育经费投入不足的重要原因。

2. 地区之间的人均GDP对被解释变量E存在显著负效应（基于显著水平为1%下），可能是因为当地方政府GDP水平比较高时，地方政府更多的追求生产性建设，对于教育等方面的投入并不会加大，反而会因为吸引外来投资，减少教育方面的投入。当人均GDP每增加1个单位时，小学义务教育的投入下降了0.87个百分点。

3. 地方政府财政自给度对小学义务教育具有非常显著的影响，且在显著水平为1%下。说明当地方财政自给度越高，意味着它的财政收入越高，则对小学义务教育的投入便会增加。当政府自给度增加1个单位时，地方小学义务教育的投入会增加3.5个百分点。

4. 由表1可知地方政府财力汲取能力对于小学义务教育投入没有显著影响。其一，地方政府虽然在经济中获取了很多的财力，但是却缺少加大小学义务教育投入的意向；另外，这也间接的反映了分权视角下，政府从地方经济中获取的财力分配到小学义务教育的比例逐渐下降的趋势，这也就使得依赖政府的小学教育的经费被削减，从而导致义务教育的不公平性。

5. 小学的在校人口数所占的总人口比重以及地方的产业结构对小学义务教育没有显著影响。

三、政策建议

基于上文的分析，本文通过对2004～2014年我国省级面板数据进行实证检验分析，本文的实证结果证实了影响我国小学义务教育经费投入不足的重要原因。面对这一问题，提出相关政策建议。

（一）加强义务教育的支持力度，明确教育投入的主体重心

在我国，分权制度下，不论是中央还是地方政府都应该承担义务教育投资的责任，合理有效地分摊经费，恰当的处理教育经费的问题。中央和地方政府应该合心合力，共同促进地方义务教育的持续均衡发展。“地方负责，分级管理”这并不是指中央政府就不应该承担责任，就应该地方政府全权负责义务教育。相反，随着体制的深化，更要强调中央和地方政府之间的有效协调，强化在教育方面的支持力度，明确各自的负担程度。

（二）深入研究转移支付制度，明确建立教育财政的独立预算

作为义务教育的直接管理者——地方政府，应该明确独立的教育财政预算，从而深入政府间转移支付，从而成为义务教育财政的重要组成部分。这样做的好处，不仅仅可以便于中央更好的管理地方政府的财政使用情况，还可以间接的预防地方政府私用财政经费，进而充分发挥出转移支付的均等化作用。

四、结语

既往以来，我国义务教育的主要责任者为各级地方政府，但是各地方政府的财力终归有限，而义务教育又是非常重要的。虽然中央不断通过分权制度来激发地方政府的积极性，合理配置义务教育资源。但是，中央财政与地方财政之间仍然存在分权配置不合理以及地方经济发展的差异等一系列问题，从而造成了地区间教育尤其是义务教育之间的差异不断扩大。因此，鉴于相关方面的考虑，譬如各级地方政府财政收入模式越来越正规化以及多元责任下的财政压力，又考虑到义务教育的普遍性、特殊性和外部性等，如何在中央和地方之间合理分权是一个亟待解决的问题。另外，眼下，义务教育过程中出现的公平性问题逐渐暴露的情况下，中央和地方更应该各司其职，合理分配资源，以确保义务教育的公平性以及效率性。

参考文献：

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[4]林毅夫，刘志强.中国的财政分权与经济增长[J].北京大學学报，2000（04）.

（作者单位：苏州大学东吴商学院）