中国农村金融体系的发展历程与前景

【摘 要】在中央不断深化金融改革的背景下，金融改革更加要求普惠性，但我国农村金融改革一直滞后于城镇改革，金融功能性缺乏成为制约我国农村经济进一步发展的关键因素。本文从首先回归了我国30多年的农村金融改革历程，从中深刻反思，主要从农村金融机构方面入手分析各个金融组织在农村金融市场的现状、作用、问题，最终以法律、政策为主要突破点，为促进完善农村金融体系，加快农村发展步伐提出建议。

【关键词】农村；金融体制；困境；经济增长

中国自1979年开始市场化改革以来，伴随着经济体制的改革，农村金融体制也进行了一系列改革，农村金融在服务“三农”方面发挥了重要作用。30年来，大陆地区的农村金融体制发生了巨大的变化，也为服务“三农”作出了突出贡献。总结中国农村金融发展可以概述为以农村金融体制改革为主题，以促进农村发展为目的的一次经济改革。这次改革总体上没有得到长期发展前，农村金融改革缺乏可持续性，从而限制了农村金融支撑农村经济增长的功能。因此，改善我国农村金融发展的困境，提出设计合理、可持续发展的道路，是当前我国农村金融发展的关键。

一、中国农村金融体系的改革历程及反思

1.中国农村金融体系的改革历程

提到农村金融体系就必然提到我国的农村经济体系改革。我国的国情复杂，没有现成的体制可以完全符合我国复杂的经济情况。因此我们先从探讨金融改革历程开始。我国的农村经济改革，从建国以来主要可以分成以下几个阶段：

（1）第一阶段：农村金融体系的初始构建时期（1949年—1978年）

从1949年到1978年中国人民在艰难的探索中前进，几次土地改革使农民翻身做了土地的主人，也为农村金融的发展打好了制度基础。1978年以前中国大陆的农村金融体系面临一立一破，再立再破的局面，农村金融体系的探索在曲折中前进。

（2）第二阶段：农村金融体系的恢复发展时期（1979年—1993年）

这一阶段改革的主要目的是丰富多元化农村金融体系，各类金融机构在此基础上都有一定程度的发展。1979年中国农业银行恢复，1986年开办了邮政储蓄银行，这些银行的开办是我国正规农村商业性金融机构所迈出的重要一步。恢复后的中国农业银行主要领导监督农村信用社，扩大其分支机构的网点所在地，提高农民资金的使用效率，做到真正的支农惠农。同时设立了多种融资方式，包括存贷款、企业债券、信托、租赁等业务。

（3）第三阶段：农村金融体系系统化时期（1994年—1996年）

这一时期主要有两个成就：成立农业发展银行，本着不以营利为目标，响应国家扶农支农的政策性发展要求；农村信用社正式从中国农业银行中脱离出來，扩展其分支机构深入农村，并由中国人民银行进行统一领导。至此，我国的农村金融体系初步形成系统化规模。

（4）第四阶段：农村金融体系清理整顿时期（1997年—2002年）

1997年亚洲金融危机发生，中国大陆开始重视金融风险。这阶段主要采取的措施包括：①加强对商业银行的风险管理，推行贷款责任制；②撤销和合并县和县的业务网络；③对各种农村非正规金融机构依法进行整顿和清理。

（5）第五阶段：农村金融体系深化改革时期（2003年—至今）

这一阶段，我国的重要改革是放在农村信用合作社上。2003年《关于深化农村信用社改革试点方案的通知》，是对农信社的产权结构进行调整，同时成立农村商业银行。2006年开始设立村镇银行和农村合作银行，完善了我国正规农村金融体系的最后一个版块。

2.中国农村金融体系改革历程的反思

从上述我国农村金融改革的历史进程来看，我国农村金融体系的演变主要是政府干预的强制性演变，特别受到“机构观”的影响。这种强制性的制度变迁是采用自上而下的方式对农村金融机构进行改革，这些措施起初是卓有成效，但是如农村信用社的多次改革失败就发现政府干预过度的弊端。农村金融需要的是多元化、多层次的金融服务，需要的是自下而上的诱发性变革，所以要从“机构观”转向“功能观”。

二、中国农村金融机构现状、问题及评价

我国的农村金融机构经过长期发展，已经形成农村正规金融机构和非正规金融机构二元化的机构体系。（如图3-1）

1.正规金融机构

（1）商业性金融机构——中国农业银行的现状及问题

中国农业银行是中国农村金融最重要的一个主体，改革开放前经历了3次成立与3次撤销的变动，目前定位为大型国有商业银行，发展原则“面向三农、整体改制、商业运作、选择上市”。从1980年起，中国农业银行一直在进行改革。但在1994年政策性业务就被划分到中国农业发展银行。由1995年的《商业银行法》，农业银行开始进行市场化改革。在市场化的进程下，农业银行开始由农村经济转向城市经济，参与市场竞争，2009年由中国农业银行更名为中国农业银行股份有限公司，完成了国有商业银行向股份制有限公司的转变。但同时这种改制却没有考虑“三农”的实际需要，使得农行、工行、中行、建行成为一样性质的商业型银行。

（2）合作性金融机构——中国农村信用合作社的现状及问题

中国农村信用社是中国法人机构最为广泛的一类，大多数职工都在城乡和分布最广的金融机构；分支机构遍布乡镇、农村，扮演农村和农业经济金融服务的中坚力量。农村信用社的经营范围包括：生产、消费和经营环节，可以向农户、民营企业和乡镇企业提供贷款。

农信社最大的问题是：农信社本应是农村金融组织的最坚实的基础，虽然其覆盖面很广，但是却盈利效率低下。原因在于：农信社经营范围主要是各个乡镇，辖区过小，员工素质不高，电子化设备落后，几乎无法开展中间业务，农信社的收入主要依靠传统的存贷利差。随着利率市场化的进一步发展，贷款利差收窄，直接导致信用合作社的盈利能力进一步降低。如（表3-1）

一般来说，合作性金融机构的不良贷款率应该比商业性金融机构的不良贷款率低，但是2014年我国全部金融机构的涉农不良贷款率有2.4%，其中国有商业银行的不良贷款率仅为1.7%，中国农业银行的不良贷款率为2.0%，农信社（含农村商业银行、农村合作银行）为4.5%，农村信用社的可持续发展能力较差。同时，农信社也同农业银行类似，更愿意將信贷资金投入收益率更高的城市领域，而并非利于“三农”的农业生产领域，使资金从农村大量转移和流失。

（3）政策性金融机构——中国农业发展银行的现状及问题

中国农业发展银行是直属国务院的政策性金融机构，业务上由中国人民银行指导，成立于1994年。农发行在发展过程中也存在几项重要的问题：①农发行的信贷结构不合理，信贷资金使用效率低下。②农发行的资金来源渠道单一，而其不良贷款率占比较大，严重阻碍了农发行的发展；③农发行存在严重的职能缺位，弥补不了农村商业金融缺失的领域，成为专门收购粮棉油的收购银行。

2.非正规金融机构

农村非正规金融机构在我国历史悠久，正规金融与民间金融并存的二元结构持续存在，而且其组织形式多种多样。目前，完全消灭农村地下金融很困难，广大农村金融市场处于正规金融与非正规金融并存的二元结构。所以，对农户和农村中小企业的资金需求有一定的正面意义，也对正规金融机构的发展提供经验。

（1）农村合作基金会

农村合作基金的性质是一个农业、农民和农村服务的共同基金，主要方式是以高于银行的存款利率募集资金和以低于贷款利率发放贷款，由于后来的挤兑风潮和危害社会治安的事情，于1999年开始，被国务院取缔。

（2）民间借贷

民间自由借贷在我国农村金融非正规体系中有着举足轻重的作用。甚至有专家学者称，农村金融借贷的主要方式可能不是靠农信社及村镇银行等非正规的金融机构，而是靠私人民间自由借贷。

其他还有一些合会、当铺等形式，都属于非正规金融机构。

3.农村正规金融机构和非正规金融机构的比较

农村正规金融机构和非正规金融机构相符相成，共同构成中国大陆二元结构化的发展模式，并将长期存在。我们从多方面对农村正规金融机构和非正规金融机构进行比较。从法律保护方面农村正规金融机构受专门的金融法律保护，非正规金融机构较少受国家法律保护，有一些非法行为受到国家严厉打击；从贷款条件方面农村正规金融机构、贷款程序严格、审批时间较长、抵押担保要求高，而非正规金融机构程序简单、审批时间短、抵押担保要求低；从服务对象上农村正规金融机构主要是富农阶层和农村中小企业，非正规金融机构普通农户以及小企业；从利率水平和融资成本上看农村正规金融机构仅在国家基准利率上下浮动，利率偏低，融资成本低，非正规金融机构高于国家高利贷上限，利率较高，融资成本高。

4.我国农村金融机构现状的评价

（1）农村金融组织应该完善

经对我国的农村金融改革的介绍发现农村金融机构特别是商业性金融机构涉农贷款普遍偏低，各大农村金融组织都存在一些问题：如农业银行在近些年将网点逐渐撤出县级以下，并主要在城市中发展；农业发展银行的支农再贷款业务增长缓慢等问题，因此，我们要完善我国农村金融组织，坚持以合作金融为主体，商业金融、政策金融、新型农村金融发展的体系。

（2）农村非正规金融机构要求规范

对于非正规金融机构，一方面我国农村大量的金融服务还是要非正规金融服务来充实；另一方面放任自流，也有可能发展成为社会不安定因素。所以必须对非正规金融机构进行规范，正确引导其发展。

三、中国农村金融体系的法律制度

一直以来，我国农村金融就缺乏法律基础，涉农最全面的法律仅有一部《农业法》，但农业法规定了农业生产生活的方方面面，相对而言，不能完全解决农村金融问题，根据我国法律制度的现状来解释相关的法律法规，从而找出我国农村金融法律制度的不足之处。

1.农村正规金融机构法规支农性不强

我国现行的针对正规农村金融机构的法律法规主要还是各机构的营业性质和业

务要求，在涉农问题上几乎是空白。商业性的金融机构主要依据《中国人民银行法》和《商业银行法》，其中对农业经济这一块未有任何建设性的意见，并没有描述怎样向农村领域倾斜，提供金融支持，促进农民的生产生活。同时，对于合作性的金融机构都是一些规范性的文件，这些文件的效力水平低下，缺乏法律权威性和严肃性，不能满足农村合作金融发展的需要。

2.非正规金融机构缺乏法律关注

对于民间非正规金融，我国立法上一直采取的是排斥态度。由于监管体系的不完善，非正规金融的法律地位长期不被肯定，缺乏正面的法律关注。我国对民间金融出现问题的监管都是事后发布通知，这样往往会造成农民极大的经济损失，不能防患于未然。

3.农村金融服务立法缺失

农村金融服务主要是有关我国农业保险和农业担保机制的相关法律制度。关于我国的农业保险相关立法，其实已经填补了这一块的空白。我国于2012年颁布了《农业保险条例》，对农业保险实现了跨越式的发展。

但是，我国农村担保依然没有相应的立法环节。农村担保主要有农户联保、互助担保、担保公司等几种形式。信用担保这种形式手续十分复杂，农户基本不会选择，所以就只有抵押或者质押，同时《物权法》为了防止农民流离失所，对于这些财产给予了很多的限制，这些限制成为农民从正规金融市场上获得保证资金的障碍，因此要设立专门的农村金融担保方面的法律法规，降低农户贷款担保的门槛，同时防范信用风险。

4.农村金融监管法律不足

目前来看，我国的农村金融监管部门混乱，出台的监管标准也杂乱无章。现在能够行使农村金融监督管理权的也就是中国人民银行、银行业监督管理委员会和保险业监督管理委员会等，监督这些金融机构所应用的法律条文的层级效力也各不相同。将银监会作为农村金融的监管部门，其实是使农村金融偏向于城市金融的监管目标，而这点对农村金融来说十分不合理，往往忽视了农村金融的服务领域方向。

四、结束语

我国的农村信贷担保体系目前来说还处于一个摸索的阶段，其主要形式有政策性的担保机构、互助性的担保组织和商业性的担保机构。政策性的担保机构由于自身的局限性，全靠政府进行干预，而我国又没有出台相应的法律法规，导致资金的紧张。互助性担保组织是非正规的金融机构，主要是依靠村民建的相互募集资金和相互担保而形成，存在违约代偿的风险。商业性担保机构本属于商业性金融机构的性质，以营利为目的，偏向于城市金融担保，农户和小微企业很难享受他们的服务。农村金融发展滞后已经成为制约农村经济发展的瓶颈。所以，解决的办法就是设立一个以农村信用保险组织为核心，构建农村信用担保体系。

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作者简介：

王俊永（1992—），男，汉族，河南开封市人，经济学学士，单位：河南应用技术职业学院，研究方向：市场营销。