论朴正熙执政时期韩国赶超经济的特点及制度保障

申东镇

[摘要]

赶超经济是对自然发展过程的压缩和跨越，是后发国家实现经济快速增长，追赶并超越先发国家的特殊经济形态。朴正熙执政时期的韓国经济具有明确的赶超目标和强烈的赶超意志、清晰的战略设计、强势政府的主导、赶超路径的创新、政策制定的冒险偏好等特点。而威权政体的权力支撑、发展型政府的构建、“指导资本主义”原则的确立、不同利益集团的利益均衡机制，构成了韩国赶超经济成功的制度保障，确保了韩国赶超经济的成功。

[关键词]

韩国；朴正熙；赶超经济；制度保障

[中图分类号]F114.4[文献标识码]A[文章编号]10022007（2017）02005006

韩国从一个极端贫穷落后的国家迅速崛起成为新兴工业化国家，创造了经济发展的奇迹，成为后发国家实现经济赶超的典范。这一切都始于朴正熙执政以后，在“经济发展至上”目标下确立的赶超经济模式，使韩国成功地摆脱了“贫困恶性循环”，实现了经济的起飞和高速发展。韩国成功实现经济赶超给其他后发国家带来巨大鼓舞的同时，也提出了一个令人深思的问题——为什么只有少数发展中国家能够后来居上、成功实现经济赶超，而大多数发展中国家非但没有缩短与发达国家的差距，差距反而还有逐步扩大之势？战后发展中国家经济发展过程中出现的“追赶效应”与“马太效应”之间的强烈反差，是分析韩国赶超经济的特点、取得成功的制度保障，探究韩国赶超经济成功背后的原因，具有重要的理论意义及现实意义。

一、赶超经济

经济增长方式大致可以划分为两种：循序渐进的自然增长和跨越式的赶超增长。自然增长是在“自然条件和技术条件下，一些潜在的或自发的活力成为推动经济增长的重要力量”，[1]（131～132）以缓慢性、平稳性和持续性为特点的经济增长。赶超增长是有别于自然增长的超常规经济增长，其过程表现为对自然经济发展历程的压缩及跨越式的快速发展，其结果表现为后发国家对先发国家的追赶与超越。赶超经济是指后发国家在强烈赶超意愿和意志的影响下，以追赶和超越先发国家为目标，以政府力量为依托，以快速实现工业化为主要内容，通过战略制定、政策实施等顶层设计，推进经济快速增长，实现经济结构现代化的经济形态。作为赶超经济通常表现出以下几个特征：

（一）明确的赶超目标和强烈的赶超意志。

所有处于落后状态的后发国家，都有实现经济快速发展、赶超先发国家的主观意愿。但作为赶超经济，国家和政府表现出强烈的赶超意志和决心，将实现经济赶超上升到国家战略高度，统领经济社会发展的全局，动员所有可以动员的力量为赶超目标而服务。

（二）赶超经济思想指导下的顶层设计。

每一个成功的赶超经济国家都会有赶超经济思想的支撑、影响和引导，都会形成以实现经济赶超为目标的经济发展战略和政策体系等顶层设计。而顶层设计的科学性、合理性和适应性则成为能否实现成功赶超的关键。在许多国家的经济赶超实践中，这种顶层设计往往表现为经济发展中的“赶超战略”。

（三） 政府在经济增长中的主导性作用。

后发国家克服自身经济基础、市场发育、制度建设、企业实力、科技水平、风险防范等方面的缺陷，将后发优势转化为现实的快速发展，必须要依赖“强政府”的主导性作用，才能实现经济的跨越式发展和经济赶超。政府的主体地位和主导性作用，体现在通过资源配置中的强势地位，强制推进产业发展和经济结构升级等多方面，在特定时期甚至表现为对某些市场规律的扭曲。

（四） 经济发展路径的创新。

赶超经济是对自然经济发展过程的压缩和跨越，必然要打破传统经济发展逻辑和思维，依赖有别于自然经济增长的路径创新，才能实现超常规的经济增长。遵循经济发展的一般规律，按部就班、墨守成规则不能被称之为赶超经济。

二、朴正熙执政时期韩国赶超经济的特征

（一）明确的赶超目标和强烈的赶超意志

战后刚刚摆脱日本殖民者的残酷压迫、取得民族独立的韩国，又经历了无比惨烈的朝鲜战争，在民族分裂和世界大国政治角力的夹缝中艰难生存。长期贫穷落后的状态和严峻的地缘政治现状，使韩国具有强烈的民族存亡的忧患意识和更加迫切的实现民族富强的愿望。对于韩国而言，摆脱贫穷、走向富裕只是初级目标，他们有着更为远大的目标：在经济、军事、社会等领域确立对朝鲜的绝对优势，进而在韩国主导下实现民族统一；大幅度提高技术水平和竞争力、赶超先发国家，得到世界范围内的广泛认可及尊重。明确的赶超目标与具有民族主义倾向的强势政权相结合，形成了“不顾一切”谋求经济增长、“经济发展第一”的坚定赶超意志。显然，赶超目标、赶超意志和危机意识并不能自然带来经济发展和赶超，但可以为经济发展和赶超输入强大动力。事实表明，成功实现经济赶超的国家都有着强烈的赶超意志和明确的赶超目标，能够为经济发展提供强大的精神动力，指引经济发展的方向。而赶超意志的衰弱、赶超目标的消失则可能成为赶超经济体失去经济发展动力、陷入停滞与低迷的主因。

（二）实现经济赶超为目标的战略设计

韩国政府将强烈的赶超意志转化成“经济发展第一”的指导思想，所有经济、政治、社会工作紧紧围绕经济增长这一中心工作而展开，形成了一套完整的推进经济发展的战略体系。政府制定的各项经济政策有着非常明确的目的性和针对性，一切以推动经济快速增长和实现赶超为目标，整个国家的资源和能量都集中于推动经济快速增长。同时，这些战略设计并不是一成不变的，政府可以针对经济决策中出现的问题以及不适应本国经济发展实际的内容，随时进行改正和完善，并不会受到其他因素过多的牵制和影响。以赶超为核心目标的战略设计使韩国经济呈现出过度强调经济增长而忽视政治、社会等其他领域发展的倾向，表现出“增长至上”的“实用主义”经济特征。政府治理国家如同治理企业或是指挥军队，政府和总统就好比是企业的经理或是军队的指挥官，“国家各种政策的制定和实施都像一个战斗计划，（政府）对所有可预测参数进行仔细的预测之后，所有的手段和资源都被用来达到这个期望中的目标（经济增长）”。[2] （74～75）

（三）政府强势干预为特征的政府主导型经济发展模式

赶超经济理论的创立者，德国经济学家李斯特曾明确指出，后发国家与先发国家在生产水平和科技实力上的巨大差距，导致基础薄弱的后发国家在国际竞争中处于绝对不利地位。在他看来，后发国家完全依靠市场机制的自我调节，无法实现对先发国家的经济“赶超”，必须依靠国家对经济的有效干预。

在韩国，最早提出政府对经济发展进行干预和介入的必要性，并落实到实践中的是前韩国总统朴正熙。朴正熙指出，“有一段时间，不干预政策被认为是保障人们经济活动最大自由的唯一途径……但后来认识到，这种政策容易扩大穷人和富人的差距，造成大量失业。因此，人们感到有必要把自由主义和国家经济计划结合起来。国家要直接地、积极地参与经济活动，以保障每个人的经济福利。”[3] （57～58）韩国政府对经济进行干预和规制的初衷在于克服经济发展初期经济基础薄弱、资本短缺、企业能力低下等问题，加速资本积累进而实现经济快速增长。在威权政体下，政府的干预措施一开始就具有“强制性”的特征，以至于有人认为韩国政府主导型模式从本质上类似于战时经济体制下政府对经济的管制。韩国政府对经济的干预集中表现在以下几方面：首先，对金融体系进行严格管控，建立了“官治金融”、“政府信贷”、“出口倾斜金融”为特征的金融政策体系，最大限度地调动和利用有限资金，克服经济发展初期资本短缺的困难，使资本能够按照政府意愿进入相关产业和部门，有效落实政府干预经济的职能。其次，政府通过产业政策的制定和实施，全面扶植政府选定的、有利于经济增长的战略性产业，使其成为韩国经济赶超的“增长极”。第三，积极培育财阀为代表的大型企业，使之成为经济赶超的主力和贯彻政府意志的重要力量。第四、通过建立政府研究开发机构，强化政府研究开发活动，保障经济增长所需要的科学技术供应，为经济发展提供科技支撑。第五，政府运用包括政治、经济、外交等一切可以利用的手段，营造有利于韩国经济发展的外部环境，甚至直接参与韩国企业的海外营销活动。

（四）经济赶超过程中的路径创新

韩国在经济赶超的过程中，没有教条地将经济学领域奉为信条的经典经济原理和学说照搬到经济活动的实践中，而是结合自身国情和特点，走出了一条具有韩国特色的经济发展道路。韩国经济赶超过程中的路径创新主要表现为：依靠政治体制中基于威权主义的“强政府”，结合市场机制对经济发展进行了广泛干预，开创了“指导资本主义”发展模式；突破传统比较优势原理，在赶超目标下大力推进重化学工业化；将对国内市场和民族产业的保护、扶植与积极的出口激励机制相结合，确立了“保护性出口导向”战略；“将先发展上游產业，后发展中下游产业的工业发展一般程序，设置为‘由下而上的逆向发展”；[4] （86～87）实施“倾斜发展”、“重点突破”为特点的“非均衡”发展战略；突破经济体规模限制，作为“小国”实施了“大国战略”等等。正是凭借发展过程中的不断创新，韩国经济实现了跨越式发展和超常规的增长，完成了看似不可能的经济赶超的任务。

（五）战略决策的冒险偏好

韩国政府意识到，作为基础薄弱的后发国家想要在激烈的竞争中获得生存和发展、实现对先发国家的赶超，除了加倍的努力和付出之外，还要具备“敢为天下先”的胆略和冒险精神。韩国政府和企业家不仅能够发现并把握机遇，而且敢于面对各种风险与挑战，在进行一些重大决策与判断的过程中，表现出一种敢于实践的挑战精神和冒险精神。在外界非常不看好的情况下，政府不顾自身资源缺乏的实际和国内外的强烈反对，坚决推进重化学工业化；政府和企业通过大举借债解决经济发展所急需的资金问题，甚至一度超过国民经济的安全警戒线；大力推进超出自身经济承载能力的大规模投资与开发项目；敢于进入到那些政治动荡、安全环境恶劣，其他国家避之不及的国家和地区等等。中东地区一直以来被很多国家认为是经济开发活动的“禁区”，而韩国政府却看到中东国家通过石油出口获得了大量的“石油美元”和那里潜在的社会建设和开发的巨大潜力，大批以建筑业为代表的韩国企业进入中东，借中东掀起的建设热潮赚取了大量外汇。据统计，1974年至1981年的8年间，韩国向中东建筑劳务输出的总值猛增到940亿美元，占了商品出口总值的44%。这些具有极大风险的决策，稍有不慎就可能危及韩国经济发展的全局。幸运的是，从结果上看这些决策都取得了意想不到的效果，在韩国经济发展过程中发挥了重要作用，同时也使韩国政府和企业逐渐形成了战略决策和经营决策的冒险偏好。在特定历史时期需要敢于冒险的精神，但是一旦形成习惯性思维和作法，就可能招致巨大的危害。1997年亚洲金融危机席卷韩国，就在一定程度上与韩国政府决策过程中的冒险偏好有关联。

三、朴正熙执政时期韩国赶超经济成功的制度保证

（一）威权政体下稳定的政权结构和强势政府

以政府干预为特征的赶超经济，如果没有强势政府作为支撑，根本无从谈起。威权政体的绝对权威，为政府实施有效的干预活动、拓展政府干预的空间提供了强大的“力量”，这是韩国赶超经济取得成功的重要保证。

在战后独立的后发国家中，确立并施行民主政体的国家与非民主政体国家在经济发展过程中的表现存在较大差异。两者在1951—1959年间，平均经济增长率分别为1.4%和2.4%；1960年—1964年间分别为0.9%和2.3%；1965年—1969年分别为1.4%和3.8%。[5]（114～115）国内外学者对于这一现象的解释众说纷纭，但大家在一点上形成共识，即不同程度的威权政体为后发国家的政府引导经济起飞和增长提供了“强势力量”。从建国后至全斗焕时期，威权政体在韩国存续了近40年时间，尤其是经济起飞和高速发展阶段的绝大部分时期处于威权政体统治之下（朴正熙统治韩国18年，全斗焕统治7年）。长期威权主义政治统治，能够使统治者的执政理念和方式保持长时间的稳定性和连续性，使决策者能够着眼于国家的长期利益和整体利益制定政策，而不必拘泥于一些短期的、局部的利益，保证宏观经济始终朝着一个既定目标快速发展。同时，以总统为权力顶点的、带有明显中央集权特点的威权政治体制，为迅速发动和推动经济快速增长、实现经济赶超提供了重要的权力保障。此外，威权政体凭借高压统治为经济发展提供了“稳定”的环境，最大限度地排除了不必要的政治斗争等非经济因素对经济发展的影响。朴正熙认为，“对政党政治的严格控制，结合充分发挥市场经济的作用，是穷国经济发展的最好药方”，[6]（66）他还主张建立一套“非政治化、军事效率的经济发展模式”。在经济高速发展阶段，韩国政府以防范“北方共产主义威胁”、维护“国家安保”为借口和理由，积极构筑“反共”政治思想体系，肃清左翼政治力量；严格限制工人运动和公民的言论自由；限制和打压政治对手、巩固自身统治基础，实现了政府高压下的政局“稳定”，保证了政府的工作中心始终能够放到经济建设上。

（二）“发展型政府”有效的制度供给和科学决策

政府的能力直接关系到政府干预经济的成效。政府能否为赶超经济提供有效的制度保障；政府的经济决策能否保证科学性和合理性；政府的决策和政策能否得到有效贯彻和执行；政府能否维护实现社会公共利益、是否具备高尚的理性道德并形成对自身权力的有效约束等，决定了以政府干预为主要特点的赶超经济的成败。美国经济学家刘易斯明确指出，“如果没有一个明智的政府积极推动，任何国家都不可能有经济进步”，但“不发达国家的管理人员倾向于腐败而低效率，政府在履行职能方面表现得非常无能”，[7] （475～483）必然导致政府职能无法满足经济发展的需要，进而影响、阻碍后发国家的经济发展。

朴正熙执政时期的韩国政府是带有浓厚集权专制色彩的政权，但是与一般的独裁专制政权不同，此时的韩国政府拥有推动经济发展、实现民族富强的价值取向，懂得运用科学的、理性的治理国家的方式和方法，是一种“发展型政府”。韩国式的“发展型政府”表现出几个特点：首先，着眼于经济发展和民族富强的价值取向，而不是对于现有统治体制的维持。其次，高效的行政管理体制与执行机制。政府通过层级分明的垂直型行政管理结构，保证了行政管理的高效率，同时建立了类似于军队的“上命下达”式执行机制，各级官员很难违抗上级的指令，这一点确保政府各项政策能够逐级、有效得到贯彻和执行。第三，选拔高素质社会精英进入政府，建立“精英决策”机制确保政府经济决策的科学性。政府的各项经济政策，不以政治领导人的主观喜好和主观判断为依据，而是由国内外著名专家构成的“精英”在充分调查和研究的基础上制订，同时政府切实保障他们的独立地位，政策制定不会受到过多其他因素的干扰。第四，较好地维护了政府的“独立性”和“自律性”。“发展型政府”以谋求经济发展为基本价值取向，严格防范 “道德风险”、严惩政府“寻租行为”，以高压态势开展周期性的反腐败运动，能够排斥任何势力的阻碍和影响，保证了政府的相对“独立”和“自律”，使政府制订的经济战略和政策不至于受到严重扭曲。

（三）政府干预与市场机制的有效结合

与某些国家政府“积极干预” 导致微观经济行为严重扭曲的后果不同，韩国将宏观调控性的国家干预和竞争性市场机制巧妙结合，强调政府要依照市场规律干预和指导经济，保证了赶超经济的有效推进。

韩国政府在干预经济发展的过程中，习惯运用行政手段影响宏观经济运行、规定产业和企业的发展方向，很多经济决策和政策具有浓厚的指令性和强制性色彩，容易让人产生政府凌驾于市场之上的错觉。但事实上，韩国政府对经济的干预更多是基于市场经济的基本原理，是有选择的、以竞争为基础的政府干预。“韩国的经济发展走的是一条在政府主导下完成资本主义工业化的道路，其主要特征是在实行私有制财产制度的前提下，国家力量与市场力量高度融合，政府凭借国家的力量制定经济计划，确定发展目标和发展方向，并有效利用各种资源，从而推动经济走向高速增长。”[8]（174～175）朴正熙曾反复强调，各项经济决策“必须遵循自由企业的原则（市场规律），但是政府也有必要直接参与或间接指导各种基础工业和其他领域”，[9]（199）主张政府对经济的干预应建立在尊重市场经济基本规律基础之上。韩国政府干预经济的目的绝不是“扭曲市场”而是要模拟一个“自由的市场”，以弥补韩国市场发育不完善所带来的各种缺陷。韩国政府主导型经济模式的成功“关键在于政府的积极干预一直旨在应用一种十分接近于自由市场的产品与要素的相对价格的中度刺激——好像政府在模拟一个自由市场”。[10]（231～232）作为赶超经济的主体，强调政府在经济发展中的主动性是赶超经济的本质特征，但绝不意味着赶超经济对市场机制的排斥。韩国赶超经济的成功也证明了政府主导与市场机制不仅不矛盾，而且完全可以有机地结合起来并发挥最大的效能。

（四）有效的利益均衡机制

美国经济学家R.霍夫亨兹在解释东亚经济成功的原因时，特别强调要关注东亚国家政治体制在推动经济发展过程中表现出来的、有别于欧美政治体制的特殊作用。他指出东亚国家政治体制的特点在于，“政府对推动经济有着明显的作用、不存在分裂的贸易联盟、很少有公开的经济政策辩论”。[11]（68～69）不可否认的是，如果韩国政府的经济决策无法得到社会各阶层的广泛认同和支持，遭遇到国内不同利益阶层的强势阻挠，经济发展就不可能一帆风顺。韩国政府在制订、推行各项经济政策时，能够兼顾到社会不同阶层的利益，较少受到不同利益群体的抵制和阻挠，源于政府有效的利益均衡机制，实现了不同利益群体之间的利益均衡，而这是韩国赶超经济成功要素当中不能忽略的一个重要原因。

具体而言，韩国政府在处理与财阀之间的利益关系时，通过控制生产资源和威权政体的“高压控制”，形成了财阀对政府绝对服从的关系，使财阀能够成为政府推进相关政策的重要力量，避免政府决策受到大财阀的左右和影响。同时，通过相应激励机制引导企业将自身取得的利益再回馈给国家、政府和社会，形成了政府与财阀之间基于互惠原则基础之上的相互关系。在对待工人阶层方面，朴正熙政府在强调高压控制的同时，又切实提高与改善工人阶层的收入与福利，保证工人阶层能够充分享受到经济发展带来的成果，最大限度地缓和矛盾。面对工业化过程中，受冲击最大的农民群体，韩国政府通过扶植、保护政策，对农业采取严格的保护措施以保障农民的收入和权益，比较妥善的解决了“三农”问题。对外国资本方面，朴正熙政府采取积极引进与严格控制相结合的政策，对内资、外资一视同仁，外国资本并不能享受超国民待遇，避免了许多发展中国家对外开放过程中，民族利益、国家利益受到巨大侵害，整个国民经济受制于外国资本情况的出现。

四、结语

韩国赶超经济的成功说明发展中国家是可以改变自己的，甚至是可以实现赶超的。朴正熙执政时期韩国赶超经济的成功经验在于，政府在明确的赶超目标、强烈的赶超意志指引下，通过基于市场原理基础之上的有效干预及科学、合理的战略设计和政策推进，开辟了一条符合自身国情的经济赶超路径。对旨在实现经济赶超的其他发展中国家而言，另一个更加重要的启示在于，赶超经济的成功必须依靠一套完整的制度保障体系。韩国赶超经济的成功正是得益于威权主义政体带来的政府强势权力的保障、发展型政府带来的政府决策的科学性和有效性、政府干预与市场机制相结合的“指导资本主义”、有效的利益均衡机制，最大限度地平衡了不同利益集团的利益需求，保证了赶超经济的顺利推进。

伴随着经济的高速发展和经济结构的不断升级，韩国传统的赶超经济模式与新的经济环境之間不断产生新的矛盾，沉积了很多难以解决的问题。政府对经济的过度干预，削弱了市场机制的功能和作用，妨碍了市场经济的进步与完善；超常规、跨越式的经济增长，导致推动经济发展和进化的因素扭曲、变形；经济增长过分依靠要素投入的增加，而非效率的提高；国民经济结构、产业结构和部门结构发展失衡；企业发展动力不足等等，迫切需要建立一种新的经济良性循环，完成赶超经济的“转型”。进入20世纪80年代，韩国政府针对赶超经济过程中出现的问题，着手进行经济转型与调整，但没有取得明显的效果，最终招致金融危机对韩国经济的全面冲击。金融危机之后，韩国经济在强大的外部压力下经历了深刻的结构调整和改革，比较成功地完成了经济的转型与升级，进入了正常的发展轨道。

参考文献：

[1][美] 保罗·巴兰：《增长的政治经济学》（中文版），北京：商务印书馆，2000年。

[2]尹保云：《韩国为什么成功》，北京：文津出版社，1993年。

[3]李柱锡：《韩国经济开发论》，上海：上海财经大学出版社， 1996年。

[4]金凤德：《南朝鲜经济发展模式简论》，《世界经济》，1989年第2期。

[5]孔立平：《发展的反省与探索》，北京：经济管理出版社1989年。

[6][韩] 朴正熙：《我们国家的道路》，北京：华夏出版社，1988年。

[7][美] 阿瑟·刘易斯：《经济增长理论》，上海：上海人民出版杜，1994年。

[8]任晓：《韩国经济发展的政治分析》，上海：上海人民出版社，1995年。

[9]EFB.summary of the fiue year economic plan（1962-1967）.seoul，1962。 转引自 张蕴岭：《亚洲现代化透视》，北京：社会科学文献出版社，2007年。

[10]刘力臻：《市场经济“现代体制”与“东亚模式”》，北京：商务印书馆，2000年。

[11][美] 小R.霍夫亨兹，K.E.柯德尔：《东亚之锋》，南京：江苏人民出版社，1995年。

[责任编辑全红]