美国联邦政府推动产学研协同创新的路径审视

武学超

摘要：20世纪80年代以来，美国政府颁布了一系列推动产学研协同创新的政策法规，实施了诸多重大政策工具，有效地推动了国家产学研协同创新。从政策工具视角来看，美国政府推动产学研协同创新路径包括倡导性政策工具、使能性政策工具、资助性政策工具和规制性政策工具。这些政策工具实施经验可为我国当前深入推进产学研协同创新提供有益借鉴。

关键词：美国联邦政府；产学研协同创新；政策工具

作为典型创新型国家，美国国家创新能力和产学研协同创新能力一直位于世界前列。根据《世界竞争力报告2016-2017》统计显示，美国国家竞争力位居世界第三，国家创新能力位居世界第二，大学与企业研发协同能力位居世界第四。[1]这与其长期以来实施多元产学研协同创新政策工具有着直接关系。自1980年《贝多法案》实施以来，美国政府颁布了一系列推动产学研协同创新的政策法规，实施了诸多重大政策工具，有效地推动了美国国家产学研协同创新能力。从政策工具视角来看，美国政府推动产学研协同创新路径包括倡导性政策工具、使能性政策工具、资助性政策工具和规制性政策工具。

一、倡导性政策工具

（一）开展产学研协同创新公共咨询服务

公共咨询是美国政府推动产学研协同创新的一项重要倡导性政策工具。早在1978年，为加强全国高等教育与企业协同创新，美国政府就牵头成立了全国性的产学研协同创新咨询服务平台——企业-高等教育论坛（BHEF），主要由财富500强企业CEO代表、大学校长、政府代表以及其他利益相关组织代表构成，通过高层研讨会、专家工作组获取各部门成员对前沿领域创新问题的咨询信息，帮助不同部门代表成员加强战略伙伴关系，协同设计产学研协同创新发展路径。[2]2010年美国联邦政府科学与技术政策办公室共同发起了“联邦资助大学科研商业化公共咨询”（public consultation）。这项公共咨询通过信息请求通告（request for information notice）搜集公众对促进联邦资助科研商业化的观点信息，一是公众对激励大学科研商业化最好途径的评论信息，二是公众对“概念验证中心”模式是否能够通过解决“死亡之谷”难题而激励早期技术成果商业化的相关评论信息。[3]2009年美国商业部成立了“国家创新创业咨询委员会”，并由2010年重新授权的《美国竞争法》予以法律保障，主要负责研制推动产学研协同创新和促进政府资助研发成果商业化的相关政策。“国家创新创业咨询委员会”于2010年举办了国家创新创业论坛，探讨大学在技术创新、经济发展和联邦资助科研商业化中的角色。这项国家论坛主要由大学领导、企业部门代表以及公众、媒体等各利益相关者共同参与。随后，美国商务部分别在马萨诸塞大学、南加利福尼亚大学、密歇根大学、乔治亚理工学院举办了四次公共区域协同创新论坛，每次论坛都充分表达了包括产学研协同创新各方在创新、经济发展和联邦资助科研成果商业化中的角色。[4]

（二）组织开展产学研协同创新绩效评估

作为产学研协同创新倡导者，美国政府还委任相关评估机构对国家产学研协同创新绩效进行全面评估。美国产学研协同创新绩效评估较早由国家科学委员会（NSB）负责，该机构所采用的产学研协同创新绩效评估信息传播的主要政策工具是年度评估报告《科学与工程指标》。近年来，美国政府引入了一项新的“企业研发与创新调查”（Business R&D and Innovation Survey）工具，这项评估工具“研发管理与战略”涉及到产学研协同创新主题如下调查问题：是否在科学和工程领域短期产学研协同创新项目中聘用学术咨询专家；是否为科学和工程领域大学生提供至少一个月的学生实习岗位；是否举办至少一个月的科学和工程领域博士后联席会；是否选派本公司科学家或工程师到高校担任至少一個月的访问科学家或工程师；是否为高校提供研发资金支持。[5]2010年，国家科学基金会又引入了“高等教育研发调查”项目，旨在获取美国高等教育部门各种形式研发支出的相关信息。该调查与产学研协同创新相关的主要指标是：各领域各资金来源研发开支（包括各级政府、企业、非营利组织以及其它来源）。“美国再投资科学与技术：科研对创新、竞争力和科学影响的评价”（STAR METRICS）是由美国联邦政府科技政策办公室、国家卫生研究院、国家科学基金会等部门于2008年联合开发的科研影响评价工具，旨在监测联邦政府在知识生产和卫生领域的科学投入效果，帮助联邦政府最大限度地评估其在研发领域投入的价值，从而生成政府科学投入绩效收益的严格透明评估结果。STAR METRICS主要是测评科学投入的四大核心领域：经济增长通过专利、新创公司等指标进行评估；劳动力收益通过学生流入劳动力市场和就业领域的数量测算；科学知识通过出版物和引用频次来测算；社会效益通过科研资助的长期卫生和环境影响来测算。[6]公立和赠地大学协会（APLU）是美国公立研究型大学、赠地大学、州立大学系统的研究和咨询组织。该协会下设的“创新、竞争、经济繁荣委员会”（CICEP），为提升APLU大学对区域创新的影响力，该委员会开发实施了产学研协同创新评估指标，主要包括：推动高技能学生就业指标、开放获取文献中发表科研成果指标、知识创造者与用户个体互动指标（如产业联盟项目）、大学与产业协同科研指标、个体技术咨询指标、向已有公司或新创公司授权知识产权许可指标。[7]美国大学技术管理者协会（AUTM）也对产学研协同创新进行了评价和报告。从1991年起，AUTM开始对美国的大学、研究机构进行广泛调研，并建立了一套评价产学研协同创新的指标体系，其量化指标包括：专利申请量、签字生效的许可协议、新成立的公司、许可费用的收入、特许权使用费、产权投资收益以及成功进入市场的产品数等。

二、使能性政策工具

美国政府推动产学研协同创新的使能性政策工具中，联邦政府对中间组织给予了必要支持，这些中间组织大致包括“部门组织”（sectoral organization）和“横向组织”（horizontal organization）两大类。这些中间组织为产学研协同创新发挥了重要的公共服务作用。

1.部门中间组织

在推动产学研协同创新的中间组织支持方面，美国政府对相关部门组织给予了必要的资源支持。在20世纪80年代初期，为促进半导体产业转型发展，1982年在联邦政府的支持下成立了美国规模最大的中间组织联盟——半导体研究公司（Semiconductor Research Corporation）。该组织主要使命是管理产学研协同创新联盟以及产业资助的大学科研项目，促使半导体行业产学研协同创新项目协同能力最大化，以最优化满足企业成员研发创新需求并使其创新效益最大化。从半导体研究公司对产学研协同创新的影响看，其行为主体包括成员产业、政府、大学、社会组织等部门。半导体研究公司各成员协同决定产业需求，并向大学提供必要研发资金，通过产业联盟建立产业-政府-大学“三重螺旋”协同创新伙伴关系。SRC成员公司获得大学科研成果、毕业生人力资源以及出版物、知识产权，并进一步开发衍生公司。这些产出不但服务于半导体产业，也服务于整个社会。[8]

“国家制造科学中心”（National Center for Manufacturing Sciences，NCMS）是美国联邦政府于1986年支持成立的一项非营利性组织，旨在通过产学研协同创新推动创新成果商业化，是提升美国国家制造商竞争能力的跨部门联盟。该中心与联邦各部门、创业型技术公司、中小企业、学术界联合推动产学研协同创新，被称为产学研协同创新中“值得信任的第三方组织”。“国家制造科学中心”主要开展知识产权保护、协同创新团队管理、协同研发项目管理、科研成果商业化支持、产学研协同创新网络和联盟建设等活动。目前，国家制造科学中心包括200多家美国制造公司、科研机构和大学成员，已发展成为北美规模最大的产学研协同创新中间组织。该中心充分整合各级政府产学研协同创新资源，汇聚企业、大学、科研院所等各研发组织开展协同创新工作，同时还为其成员组织提供高新技术转移咨询服务工作。[9]

“确保美国能源安全研究伙伴”（The Research Partnership to Secure Energy for America，RPSEA））是美国研究型大学、产业企业和独立科研组织联盟于2005年联合成立的非营利性中间组织。该公司的使命是，支持利益相关者协同甄别和开发新方法，推动新能源研发和利用；通过对《2005年能源政策法案》规定的“特权托拉斯基金”（Royalty Trust Fund）研发经费的有效管理并确保国家安全、环境敏感性等领域技术的研发利用；为能源产业最有效的研发伙伴提供资源支持，建立公-私开放创新战略伙伴关系。目前该组织已发展到近200个成员，成立了董事会、战略咨询委员会、环境咨询集团、项目咨询与技术咨询委员会、小生产商咨询委员会等，通过各委员会具体组织相关事务活动，如开展论坛及相关研讨会。[10]

“霍林斯制造业推广伙伴中心”（The Hollings Manufacturing Extension Partnership Centres）是由美国国会于1988年授权成立的中间组织，旨在帮助中小制造企业应用制造知识和技术，满足制造商对技术创新的变化需求，通过一系列中间组织服务增强其对制造业动态发展和美国创新能力的影响；通过各层级各利益相关组织协同，推动制造商开展新产品、服务新客户。由于该中心与制造商有着直接的互动关系，在促进制造共同体发展方面具有联络其他相关组织的桥梁功能。在组织结构上，该中心在与产业、大学、各级政府、联邦实验室等组织协同中加速制造技术转移。自1988年以来，该中心共与8万多名制造商开展合作，帮助提供了70多万个就业岗位，带来直接经济收益达1000多亿美元。2014年，该中心在全国共有550多个办公中心，1200多名高级咨询专家，3200多个第三方服务提供者。联邦政府为其提供了大数额的资金支持。[11]

2.跨部门中间组织

在美国，为推动产学研协同创新，政府支持成立了一系列横向中间组织。“政府-大学-产业研究圆桌平台”（GUIRR）是由美国国家科学院、国家工程院、国家医学研究院于1984年联合成立的旨在推动产学研协同创新工作的横向中间组织，搭建促进政府和非政府研发组织高级领导交流协同的制度化论坛。其重要使命是，汇聚产学研协同创新各部门高级代表甄别和探讨重大科技攻关课题，促进参与者对话和交流。GUIRR委员会包括国家科学、工程和医学三个研究院院长、联邦研发部门领导、大学校长以及产业CEO成员，大学与产业伙伴是当然的制度性成员，负责将产学研协同创新各方观点和问题引入GUIRR予以商讨，并帮助传播思想。GUIRR每年举行三次大型会议，为所有成员提供跨部门协同创新问题研讨的机会。为有效推动产学研协同创新，该组织启动了一系列项目工程，目前比较典型的重大工程有：一是国际科研协同（International Research Collaborations）工程，由政府、企业、大学部门代表构成的“国际科研协同工作小组”，旨在整合各种工具、信息、资源来推动世界范围产学研各方战略性国际学术协同，2014年成立的“提升全球科学学术战略协同平台”项目旨在推动全球协同创新对话。二是网络会议（Webinars）工程，该工程创建于2012年，根据各成员利益诉求相关主题每月举行一次在线研讨会，如2014年在线研讨会主题有从实验室到市场高峰会、创新伙伴-加速创新性科研等。三是“领导晚餐”（Leadership Dinners）项目。除了年度全体成员大会，GUIRR还不定期组织 “领导晚餐”会议，旨在为GUIRR领导提供探讨产学研协同创新挑战性问题的机会。四是 “大学-产业示范伙伴平台”（UIDP）项目，该项目成立于2006年，主要由大学、企业公司、政府代表构成，旨在支持建立大学、产业、政府战略性伙伴关系，推动产学研协同创新。UIDP是一个半自治项目，隸属GUIRR行政和项目管理，UIDP成员通过资源投入提升美国产学研协同创新能力。[12]

在州和地方政府层面，美国各州和地方政府都支持成立了各种产学研协同创新横向中间组织，比较典型的如宾夕法尼亚州的“本弗朗克林技术伙伴组织”（Ben Franklin Technology Partners）、俄克拉何马州（Oklahoma）的非营利性“i2E 公司”、俄亥俄州的JumpStart 组织、圣地亚哥的CONNECT 组织、乔治亚研究联盟、阿肯色研究联盟等。“乔治亚研究联盟”（Georgia Research Alliance）成立于1990年，旨在推动当地产学研协同创新为导向的研究卓越中心建设。该联盟在推动乔治亚州产学研协同创新和区域经济发展中发挥着重要使能作用，通过多种路径支持产学研协同创新。对大学科研进行战略性投入，即吸纳大量科学家到乔治亚州工作，为这些科学家提供最新技术，帮助他们开展协同创新工作；充分利用发明成果创建新公司，即乔治亚研究联盟风险公司，为科学家发明成果商业化提供必要的种子基金；帮助卓越初创公司快速发展，即充分利用风险基金向有发展潜能的初创公司提供早期资助，充分融合各部门伙伴和投资者加速初创公司发展；形成和增强产学研各方联盟关系，提升乔治亚经济竞争力。该联盟在推动乔治亚产学研协同创新和大学研发商业化生态系统构建中发挥了重要使能功能。目前该联盟资助的初创公司已经达到200多家，每年为乔治亚州带来直接经济效益达8.25亿美元，创造6400多个就业岗位。[13]

三、资助政策工具

作为产学研协同创新资助者，自20世纪80年代以来，美国联邦政府开始实施了大量激励产学研协同创新的资助性政策工具。如国防和能源高级科研项目以及小企业创新研究项目都是美国联邦研发资助的最重要项目，都以激励产学研协同创新为主要使命。国家科学基金会资助评估程序将产学研协同创新作为联邦资助的一项重要指标。在其他财政激励方面，美国联邦政府研发税收优惠政策的一个重要功能就是激励产学研协同创新。

（一）联邦各部委直接资助政策工具

国家科学基金会主要资助科学和工程所有领域的研发创新和教育事业。在产学研协同创新方面，国家科学基金会资助工具主要有“工程研究中心项目”、“产业/大学协同研究中心项目”、“创新伙伴项目”。 “工程研究中心项目”是以大学为牵头单位的跨学科产学研协同创新资助项目，每个中心负责为产学研协同创新各部门创设围绕重大工程技术问题顺利开展合作的各项环境和条件，营造良好的发现驱动科学文化和创新驱动工程文化。国家科学基金会对每个符合资助资格的工程研究中心提供为期10年的种子资金支持，每个中心年资助额在 350～1000万美元。自1985年以来，共资助成立了60多个工程研究中心，涉及制造、生物技术与卫生、能源可持续性与基础设施、微电子与信息技术等领域。[14]“产业/大学协同研究中心”创建于1973年，旨在通过政府资助创立产学研协同研究中心。自创建以来，该中心取得了长足发展，在全国建立了大量协同研究中心。2015年全国创建了200个基地和73个中心。[15]

美国国家科学院2005年发表的《迎击风暴》战略报告，建议美国能源部创建类似于“国防高级研究项目”的资助组织。在此背景下，能源部于2007年启动了“能源高级研究项目”；2009年国会授权向该项目首批资助4亿美元资金支持，旨在将高风险领域的基础研究成果转化为实践应用；2011年联邦政府向“国防高级研究项目”和“能源高级研究项目”分别投资30亿美元和3亿美元。这两个项目旨在通过科研资助为产学研协同创新创造良好环境。随后，美国能源部又投资3.75亿美元创建了三个生物能源研究中心，包括生物能源科学中心、五大湖生物能源研究中心、联合生物能源研究院（JBEI），这三个研究中心成员包括大学、企业、非营利组织、能源部国家实验室等协同创新伙伴。联合生物能源研究院是最典型的一个，由劳伦斯伯克利国家实验室、圣地亚国家实验室、加利福尼亚伯克利大学、戴维斯大学、卡内基科学研究院联合成立的协同创新伙伴联盟，通过营造创业环境、发展协同创新文化等途径推动产学研协同创新。2013年美国能源部授权向该研究院提供为期5年的1.25亿美元资金支持。[16]JBEI主要是努力为JBEI协同创新组织的发明成果向企业部门转移，并通过正式产学研协同创新项目促进商业开发创造必要的财政支持体系，企业伙伴通过企业咨询委员会为JBEI提供商业化机会信息，选派企业研究者和工程师参与JBEI联盟组织，并接受生物能源方面的科研培训。近年来，伯克利大学还通过联合生物能源研究院和能源生物科学研究院成立了生物燃料协同创新项目。

2007年8月9日，美国总统签署了《美国促进卓越技术、教育和科学之机会创造法》，又称《美国竞争法》（The America COMPETES Act），该法一项重要内容是终止了先前的“先进技术计划”（ATP），取而代之的是“技术创新计划”（TIP）。TIP主要由美国国家标准与技术研究院（NIST）负责实施。该计划在资助领域上特别强调高风险、高回报的研发创新领域，参与主体包括大学、企业、科研院所等部门，通过协同开展研发创新活动。其主要具有以下特点：（1）协同研究具有可转化成具体经济效益的可行性，其成果将产生深远而广泛的影响；（2）研究计划面向NIST技术范畴内的重大国家需求；（3）研究的技术议题涉及到跨学科或多学科、多领域。

（二）税收激励政策工具

研发税收优惠措施也是美国政府激励产学研协同创新的财政政策工具。美国联邦政府主要通过赋税政策激励产业界投资大学研发活动进而促进产学研协同创新。美国实施的赋税激励措施主要采用税收减除（Tax Relief）和税收抵免（Tax Credit），即投资大学研发项目的企业享有免除所得税或在税收中扣除赞助金额。二者都在美国国内税收法典（USIRC）中有明确规定，税收减除制度体现在C.F.R.第26号第174部分，税收抵免制度主要体现在第41部分。1981年，国会通过《经济复苏税收法案》（Economic Recovery Tax Act），该法案主要目的之一是对于那些投资大学研究与实验的工业企业的投入部分，联邦政府采取减免税收政策，以此激励工业企业增加向大学研发投资的力度。为刺激美国科研活动，法案首次提出，投资于国家研究和实验的工业企业纳税人（主要指工业企业部门和私营财团）可以选择减除或抵免其用于研究和实验投资的税款，向纳税人提供相应的税收抵免优惠，即在5年内向纳税人提供占其投资额25%的非偿还性收入税款抵免。该法案还规定：向教育机构提供研究或实验资金的公司可根据提供资金的多少享有相应的免税优惠，并附加其投资收益的50%的增值费，但增值费最多不超过其投资额的2倍；规定风险投资额的60%免征税，其余40%减半征税，将风险投资企业的所得税率从49%调低到20%。[17]该法案推出以后，立即得到工业企业和研究型大学的热烈响应。1986年《赋税改革法案》修订了相关条款，为平衡企业投资在基础研究与应用研究的税收奖励，国会又引入了基础研究税免措施。1993年，克林顿政府又以立法形式恢复捐款金额免税政策，私人企业资助大学研究的金额可享有所得税款减额。2007年，布什政府又提议将研究与实验税收抵免由暂时性变为永久性。为加快产学研协同创新，2008年总统科技咨询委员会提出，持续保持研发税免政策的永久性对产学研协同创新尤为重要，税免激励措施既能够支持基礎研究和应用研究，也能够激励高风险创新性研发项目，对研发税免政策进行综合改革能够进一步激励产学研协同创新。[18]

四、规制性政策工具

（一）知识产权规制

知识产权是产学研协同创新的核心问题。1980年美国国会通过了著名的《贝多法案》，要求各联邦部门赋予其所资助的大学保留公共资助研发成果所有权。《贝多法案》的核心目标是：加强产学研协同创新；确保大学的科研成果以一种促进自由竞争和自由经营的方式加以利用；促进美国大学研发成果的商业化和公共利用性，确保政府对其资助的大学研究成果的充分权利，以满足政府的需求，并保护研发成果免受滥用。[19]基于此，法案将传统上所有属于联邦政府拥有的科研成果所有权下放到各所大学，由大学优先选择联邦资助的研发成果所有权。《贝多法案》第202部分“权利处理”（a）款规定：“每一个非营利组织在将研发成果向联邦资助部门披露之后的一定时间内可以选择保留任何发明成果的所有权。”[20]不过，大学并非无条件拥有联邦资助的科研成果所有权，法案就限制大学保留研发成果所有权做了“特殊情况”（exceptional circumstances）的规定：资助协议（指联邦各资助部门和任何协议者就联邦政府全部或部分资助的实验、开发或研究项目而签署的任何合同、拨款或合作协议，这里的“协议者”指作为资助协议方的任何个人、小企业或大学）为了联邦政府拥有的研究或生产机构运作，或联邦部门为了满足该法案目标而决定的限制或消除研发成果保留权的特殊条件下，或法律授权的政府当局为保障开展情报或反情报活动之需而采取的限制或消除保留权。[21]202部分（e）规定：如果联邦聘用的研发人员（如联邦聘用的国家实验室人员）是与非营利组织或小企业签订的资助协议下研发成果的研发合作者，雇用合作研发者的联邦部门有权将研发成果的任何权利从联邦雇员转移或分派给协议者。[22]

1984年《商标净化法案》对1980年的《贝多法案》做了新的修订，消除了《贝多法案》关于大学能够保留研发成果所有权和将其所有权分派给他方的权利限制，从而进一步扩大了大学的权利范围。首先对大学科研成果所有权选择应遵循“资助协议”的“特殊情况”做了新的规定：即202部分（a）（ⅰ）将“当资助协议为政府拥有的研究或生产机构运作时”改为“当协议者不在美国境内或没有在美国境内创建小企业或受控于外国政府的管理时”；另外又附加条件“（ⅳ）当资助协议者是能源部从事海军核武器项目的所属研究机构时，所有对协议者保留研究成果所有权选择的限制只局限在能源部的核武器研究项目中的研发成果”。[23]《商标净化法案》还将《贝多法案》的科研成果所有权的相关条款扩大到“政府拥有—大学运作”的联邦实验室，允许研究型大学运作的联邦实验室保留研发成果所有权，允许对实验室开发的技术专利向产业部门授权许可证，实验室保留其许可所得版税，以支持实验室进一步研究。1989年《国家竞争力技术转移法案》授权“政府拥有—协议者运作”（GOCO）的国家实验室参与1986年《联邦技术转移法》授权的“合作研发协议”，允许大学国家实验室在合作研发协议下享有研发成果所有权。[24]

（二）科研行为规制

美国产学研协同创新特别是生物医学领域产学研协同创新活动在很大程度上受联邦规制环境影响。在干细胞研究规制方面，2009年3月，奥巴马发布了《消除人类干细胞领域负责任的科学研究的障碍执行令》，执行令指出，在过去8年美国卫生部及美国国家卫生研究院对人类干细胞研究资助和支持的权力受到了总统行动的制约，这项执行令的目的是消除这些研发限制，扩大国家卫生研究院对人类干细胞研究的支持，提高美国科学家对有利于人类发展的重大科学发现的贡献度。[25]在科研行为规制方面，联邦政府在制定影响产学研协同创新规则中的角色远超越试图消除如干细胞研究等科研领域障碍的范围。卡贝尔等学者认为，披露是政府应对产学研协同创新问题的常态性工具，联邦政府规制要求那些受国家卫生研究院资助的学术研究者向其所在单位报告其所有产学研协同创新关系事宜，一旦将产学研协同创新利益冲突关系报告给研究者所在单位，就必须设法解除这些冲突关系，并上报政府机构。[26]2010年，美国卫生部发布了关于修订联邦研发规制的提议，提议决策通知指出，自1995年《申请者促进科研客观性的责任》规制发布后，政府、科研机构、大学、私营企业等部门之间的生物医学协同创新关系日益复杂，这种复杂性需要增强责任感，从而有必要提出该规制的修订案，增强项目负责人重大财政利益披露的透明性，增强规制遵从性和负责人财政利益管理的有效性。[27]

五、结语

产学研协同创新已成为世界各国创新能力提升和经济转型发展的重要途径。美国政府在推动产学研协同创新中扮演了倡导者、使能者、资助者和规制者多重角色，实施了多样化公共政策工具，取得了突出成效，积累了丰富经验，对我国深入推进产学研协同创新具有重要借鉴价值。在倡导性政策工具方面，我国应建立健全产学研协同创新的全国性绩效评估体制机制，针对产学研协同创新研制科学的评估指标体系，通过定期大规模绩效评估为后期资助提供依据；应建立健全产学研协同创新全国性高层论坛，为产学研协同创新各方提供公共咨询服务和交流协商平台。在使能性政策工具方面，政府应牵头或支持建立多种形式中间服务组织，为产学研协同创新提供全方位服务支持。在资助性政策工具方面，政府应健全多元资助体系，在强化政府多方直接资助的同时，加大税收优惠力度，并使其成为永久性财政激励工具。在規制性政策工具方面，政府应在知识产权方面给以充分的法律规制，明确不同资助项目特别是产学研协同创新项目中知识产权的归属问题，这是开展产学研协同创新的基础性保障。

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（責任编辑陈志萍）