设计社会治理法治化评价指标的总体思路

刘翀

摘 要： 将社会治理纳入法治的轨道已经成为共识和趋势，而社会治理的法治化需要设计相应的指标体系来予以评估和推进。社会治理法治化评价指标体系的设计在宏观上应体现这样一些思路，即将社会治理体制、模式与社会治理结构作为建构评价指标体系的着力点，同时体现社会治理的动态性与过程性等特征，体现多元主体的互动与参与等内容，体现从传统的“管理”向现代的“治理”跨越等理念。

关键词：社会治理 治理结构 多元主体 动态过程 参与

中图分类号：D26 文献标识码：A 文章编号：1003-9082（2017）05-0260-01

在全面推进依法治国的背景下，将社会治理纳入法治的轨道已经成为共识和趋势，而社会治理的法治化需要设计相应的指标体系来予以评估和推进。从目前的掌握的资料来看，专门就社会治理法治化来设计评价标准及相应评估指标体系的并不多见，实践中主要是在“社会管理创新”的口号提出之后，国内部分地方所进行的以“社会管理法治化”为目标的努力。例如湖南省长沙市强调要“加快推进社会管理法治化进程”，并为此提出了一些具体的举措；[1]江苏省南京市江宁区在社会管理法治化及评价指标体系建设方面也有一些比较具体的构想与做法。尽管这些尝试是推动区域社会治理向法治化目标迈进的重要努力，但其中仍然存在不少问题。本文以为，对社会治理法治化设计评价标准或指标体系，在宏观上应体现社会治理模式与结构的范式转换，治理过程的动态性，主体上的多元互动和参与以及理念上从传统的“管理”向“治理”跨越等思路。

一、以社会治理体制、模式与社会治理结构为中心来设计

社会治理法治化的评价标准及指标体系在设计上可以根据社会治理的具体领域和内容来进行，即从现代法治的视角和立场出发，梳理出具体行业或部门及各类主体在参与社会治理时应当遵循的实体性标准。但社会治理的任务极其繁重，内容十分旁杂，涉及到民生保障，公共服务与公共安全，流动人口与特殊人群管理，资源节约与环境保护，社会信用体系建设，网络监管，社会组织的培育与发展、社会纠纷的防范和化解，突发事件的应急处置，社会管理队伍建设等方方面面，要想做到巨细无遗并不容易。而且当下中国社会的急剧转型又使整个社会日益呈现出开放性特征，社会关系变动不息，新情况新问题纷至沓来，不仅带来社会治理具体内容的日新月异，而且也给按照治理内容来设计包罗万象的指标体系造成了困难。为此，应当以社会治理格局、体制建设与社会治理结构的范式转换为切入点和核心，注重探索在社会治理的过程中，各部门与领域应当普遍建立的体制性指标和应当普遍遵循的操作机理，并以此为核心来设计评价社会治理法治化水平的指标体系。笔者认为，建立什么样的治理体制，谋求怎样的治理模式与治理结构，遵循何种运作机理是社会治理法治化中最具首要性和根本性的问题，当前社会治理中存在的很多问题无不与社会治理体制不健全、机制不合理及治理模式未能及时转换等密切相关，这些可以也理应成为对社会治理法治化水平予以评估的着力点。

二、体现社会治理的动态性与过程性等特征

现代法治的范式并不统一，有关法治的理想类型与具体标准在理论上颇多争议。但在形式法范式与实质法范式深刻对立进而引发西方法律传统的危机之后，现代法治的一个明显的转向是开始普遍强调法治的程序主义特征，强调法律的治理是一个能不断回应社会变迁与需求的动态过程，而非僵硬地固守规则和照搬法条或强加某种实质性的价值立场。社会治理的法治化在很大程度上就是要将这种程序主义的法治观融入其中，进而将社会治理看作一个动态的过程，强调通过此动态的治理过程来吸收不满、化解矛盾和解决分歧，最终在各种社会事务上，达成政府、民众等各类主体均可接受的结果。事实上，在利益分化和价值多元的当下，在全球范围内兴起的“善治”理念在很大程度上正是被视为是以过程为指向的，这恰如在全球治理委员会1995年研究报告对治理的定义指出的那样，“治理更多是在公共部门和私人部门管理共同事务的持续互动过程的意义上被界定的，是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。”[2]为体现社会治理的动态性与过程性，在治理环节上，要使管理关口前移，要从重事后处置向更加重视源头与过程的治理转变，以此来努力摆脱事后疲于应对的被动局面，尽可能使社会矛盾和社会冲突在动态的治理过程中被化解吸收。此外，要体现社会治理的动态性和过程性，还应特别注意加强社会治理过程中的程序建设，这意味着有关社会治理的决策与决策的执行要遵循有关的程序性制度规定，决策过程中的信息要充分地公开、透明并易于理解，要通过建立和完善社会治理中相关的程序性制度并维护其运作来真正破解社会治理中的难题。相关的评价标准和指标体系在设计时自然应充分体现社会治理作为一个过程所应具有的动态性等特征。

三、体现多元主体的互动与参与等内容

当下我国的社会治理应当蕴涵大众参与及社会公正等理念，谋求多主体间的广泛沟通和交流，强调国家与社会认同合作基础上的共同参与和管理。因此，无论是之前的“社会管理”还是当下强调的“社会治理”，都不应简单地将理解成政府作为单一管理主体对社会进行的管制。但在实践中，部分地方倾向于将社会管理或社会治理的主要内容看成是“政府管理社会”或“政府治理社会”，并进而将政府管理或治理社会理解为防范管控社会，通过强化甚至扩张权力来编织严密的防控之网将社会一网打尽。虽然在这过程中也强调法律的作用，但法律具有深厚的便利管控的工具主义色彩，容易轻视以人为本、公共服务和权利保障等蕴涵于现代法治背后的那些价值追求，而在法律执行过程中则强调管理对象服从和配合的义务，如此，很容易窒息政府以外的其它社会主体的生机与活力，并在法律数量不断扩张的过程中产生“治下不治上”、“治人不治己”和“治民不治官”等法治异化现象。当下我国的社会治理应是一种包括政府管理在内的，有全社会参与的，多中心与开放式的公共治理。在社会治理过程中，党委是领导性的力量，政府是主导性的力量，但领导和主导并非包揽，而是以多元治理力量的存在和尊重为前提的，除党委和政府外，其它力量也参与其中并与政府形成互动。这种治理模式或结构的转换与现代法治所强调的国家与社会、权利与权力、私域与公域适当分离及多元、互动、平衡的发展取向是高度一致的。因而，在其相应的法治标准与指标体系的框架中，就应当体现和明确社会治理中的多元主体，各自的职权、功能和角色定位，相互间的参与协商与协同配合关系，既要充分体现政府在社会治理中的主导作用，又要同时充分发挥多元主体在社会治理中的协同、自治作用，确保各种社会力量能够形成推动社会和谐发展、保障社会安定有序的合力。为此，社會治理法治化指标体系的设计就不能只针对党委和政府，也不能只以政府为中心，把社会治理仅当成政府管理，还应将各类社会组织乃至普通公民纳入到评价指标之内。

四、体现从传统“管理”向现代“治理”跨越等理念

在改革开放之前，与中央集权、计划经济体制和社会的封闭保守等特征相适应，我国的社会治理是一种静态的管理模式，强调以管、控、压、罚等压制型手段来实现管理目标，维持社会秩序，缺少平等对话、沟通、商谈等管理理念与措施。在改革开放以后的相当长一段时间内，社会管理的实践虽有变化，但仍呈现出“重管理轻服务，重控制轻商谈，重秩序轻权利，重结果轻程序，重经济效率轻社会公平”[3]等一系列特征，与现代社会治理的理念取向背离太多。而对社会治理法治化的评价，实质上是要以法治的标准来衡量社会治理水平，这势必要求社会治理水平的评价标准或指标体系的设计能体现现代法治的基本理念从而令其能对社会治理的实践工作起到良好的引导作用，进而使社会治理方式完成从传统到现代的过渡。为此，社会治理法治化的评价标准与具体指标体系应当体现公共服务理念，以人为本理念，执法为民理念，商谈沟通理念，权利保障理念、法治思维理念等现代法治理念与价值取向，以此来克服传统的“社会管理”在理念与实践操作上的误区及诸多不合时宜的做法。

参考文献

[1]中共长沙市委长沙市人民政府关于印发《长沙市推进社会管理法治化实施纲要》的通知[EB/OL].http：//www.changsha.gov.cn/xxgk/szfgbmxxgkml/

szfgzbmxxgkml/szffzb/tzgg_1966/201206/t20120619_337724.html.

[2]俞可平.治理和善治引论[J].马克思主义与现实，1999，（5）.

[3]龚廷泰.论中国特色社会主义法治理论发展的法治实践动力系统[J].法制与社会发展，2015，（5）.