新形势下民事行政检察工作面临的问题与对策

吴秋成

（541012 广西壮族自治区桂林市叠彩区人民检察院 广西 桂林）

摘 要：当前，一方面我国每年的民事行政案件不断攀升，另一方面却是检察机关民事行政检察部门案源匮乏，二者之间的矛盾，正是民事行政检察部门需要深思的问题。如何补齐短板，破解工作难题，坚强有力地发挥检察机关的法律监督作用，是摆在每一个民事行政检察干警面前的，需要深思熟虑的，需要积极应对的问题。我们要认真履行好民事、行政诉讼法赋予的职责，加强对民事诉讼、行政诉讼活动的法律监督，切实维护司法公正。

关键词：民事行政检察工作；问题；对策

新《民事诉讼法》明确将民事诉讼全过程、民事执行活动纳入检察监督范围，并规定了公益诉讼制度，在强化基层检察机关对民事诉讼的法律监督的同时，也大大增加了基层民事检察监督的难度和工作量，对基层民事行政检察人员理论素养、法律知识的掌握运用和实际办案能力提出了更高要求。新民事诉讼法、行政诉讼法根据司法需求和实际，赋予了基层民行检察工作新的职责使命。新增加了违法调解监督、审判人员违法行为监督、执行监督等职能，基层民行检察工作进入一个有利的发展机遇期。随着修改后民事诉讼法、行政诉讼法的全面实施和四中全会提出的公益诉讼、行政违法行为监督、行政强制措施监督三项改革不断深化，基层民行检察工作的职能进一步拓展，任务更加繁重。我们要认真履行好民事、行政诉讼法赋予的职责，加强对民事诉讼、行政诉讼活动的法律监督，切实维护司法公正。

一、民事行政检察工作面临的问题

1.理论认识不清

理论支撑乏力是制约检察机关开展行政检察监督的“瓶颈”。检察机关自身对行政检察监督的研究还不够，许多行政检察监督的重大理论问题缺乏研究，未能达成理论共识，在很多方面得不到行政机关的认同；行政检察工作基本上与民事检察工作合二为一，行政检察监督工作的发展方向和工作重点不够明晰；在对行政违法行为的检察监督上，未能从根本上明晰监督什么、怎样监督等问题。

2.法律依据缺乏

行政检察工作中由于行政权的强制性特点，行政执法部门、行政执法人员缺乏被监督意识，往往从自身利益出发，消极对待行政检察监督，而此时检察监督又无明确法律监督依据和手段，因此监督不能达到预期效果，缺乏刚性。从立法层面看，有关行政检察的法律规定主要体现为行政诉讼法的相关条文，但内容仅涵盖了行政诉讼监督职能，且规定过于原则。各地检察机关探索开展的对行政违法行为的监督工作虽然符合十八大提出的推进依法治国，加强对权力制约和监督的要求，也符合社会各界对加强行政执法监督的愿望和呼声，取得了良好的社会效果，但仍缺乏明确具体的法律依据和统一规范的执法标准。

3.工作机制不畅

从外部来说，检察机关与行政行为的其他监督主体沟通联系不畅。诉讼监督仍然打不开局面。虽然办理了一些案件，但没有形成成熟的监督体系，监督机制不健全，办案模式较落后。特别是对法院的审判执行情况不了解、不掌握，找不到突破口，存在问题发现不了，或者发现了但没办法解决，监督不到位，总体监督效果不理想。

4.干扰阻力较大

对于行政权面临的这一新监督，不少地方政府还不习惯，行政执法部门也不欢迎，借助司法力量推进严格执法的共识尚未形成。一些行政机关表面上接受，实际上抵制。一些地方偏离了方向。没有把重点放在转变监督观念、调整结构重心上。有的把民行当成反贪反渎来干，有的把精力过多地放在诉讼外监督特别是行政违法行为监督上，偏离了基层民行检察工作的生命线。

5.人员力量不足

在机构设置上，采取民事行政检察机构合一的设置模式，造成行政检察工作发展的空间被民事检察工作挤占，在一定程度上影响了行政检察工作的发展。在人员配置上，大部分的办案力量集中在办理民事诉讼监督案件上，缺少行政检察的专门队伍，又缺少行政检察的专业化人员。

二、解决民事行政检察工作面临问题的对策

1.全面构建行政诉讼多元化监督格局

认真落实修改后的《行政诉讼法》和《行政诉讼监督规则》，以检察建议和抗诉为手段，实现对行政诉讼活动受理、审理、裁判、执行的全面监督。建立行政诉讼监督案件的来源渠道、调查方法、纠正举措的相关制度。加强行政诉讼监督与行政违法监督的衔接机制建设。注重与人民法院共同探索对行政权力司法监督的相互配合、协作机制，实现司法对行政监督效率的最大化。

2.探索开展非诉行政执行监督

加强对非诉行政执行行为的监督，依法严格审查引起非诉行政执行的行政行为和法院执行裁决行为、执行实施行为的合法性，对于行政行为不合法的，除向法院提出执行监督检察建议外，还应当督促行政机关依法纠正，切实维护行政相对人的合法权益。要继续做好支持起诉工作。支持起诉作为民事检察多元化监督方式之一，這项工作主要在基层。各基层院要认真总结经验，摸索工作规律，严格规范程序，推动完善支持起诉制度。非公益诉讼试点地区的基层院，可以通过支持适格社会组织起诉，在惩治环境污染等公益保护方面发挥作用。

3.善内部沟通，建立执行监督联动机制

一是横向加强市院内部协作与配合。与控申、反贪、反渎等部门建立联动办案机制。在接到执行监督线索之后，及时制定调查方案，在必要时，邀请自侦部门协助调查，充分利用自侦部门的侦查资源，确保监督案件的证据固定。二是纵向加强上下两级院的监督合力。深化指导机制，加强对基层办案的督查和对疑难复杂案件的研讨及指导，两级联动，促进执行监督工作深入开展。

跨省的跨行政区划司法体制是未来司法改革的大趋势。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，“优化行政区划设置，有条件的地方探索推进省直管县（市）体制改革。”这项改革必然对当前司法区划造成直接影响，比如依照级别管辖制度的上诉审程序是诉讼当事人行使诉权，获得权利救济和维护正当权益的法定渠道，这就需要相应的司法机关予以保障。因此，这必然要求在一个省域范围内（包括自治区、直辖市等省一级行政区划范围）先设立若干个跨行政区划的检察院和法院。因此，以铁路运输检察院为基础设立省级行政区划范围内的跨区划检察院与党的十八届四中全会提出的行政体制改革要求相适应。

4.加强人员配备

由于民行工作起步晚，人员少，业务水平相对薄弱，首先要解决的是人员的问题。第一，可从本院或本地区检察系统抽调具备检察员、助理检察员资格且有民行工作经验的检察官从事民行检察工作。其次，可引进具有民商事法学教育背景或者法律职业经历人才，如律师等通过公务员考试统一招录到民行检察部门中，或可引进法院民事审判、执行人员充实到民行检察队伍中来。第三，稳定民行检察队伍。从检察系统内部的业务来讲，民行部门的业务跟其他部门有很大区别，要想做好民行工作，必须保持民行检察队伍的相对稳定。

建立专业化民事检察队伍的培养制度。基层检察机关倾向于将有法律专业背景的年轻骨干力量配置到侦查监督、公诉等刑检部门以及反贪污贿赂、反渎职侵权等自侦部门，而分配到民事检察部门的年轻骨干力量比例较小。基层院需转变观念，重视民事检察工作人才的培养，鼓励年轻干警刻苦钻研民事检察业务，适时开展业务竞赛督促干警全面掌握业务知识。

适应民事检察和行政检察在检察监督体系中占五分之二的新格局要求，合理配置各级院特别是基层院民行检察官入额比例，優化基层民行机构或专门办案组织，科学设定民行检察官权力清单，推进机构专门化和队伍专业化建设。加强业务教育培训和实战训练。充分发挥业务专家、标兵能手、人才库的引领示范和传帮带作用，坚持培养为主，以用为本，多采取案例式、模拟式教学和互联网+教育培训模式，加大实务培训和岗位练兵力度，不断提高监督能力和业务水平。

加强学习研究，提升监督能力。要重点学习掌握人民法院审判活动的相关法律、司法解释和工作流程，逐步掌握审判规律，挖掘审判活动中问题多发环节，加强实证研究，对典型案例进行深入剖析，在积累实践经验的基础上，认真研究执行监督工作的发展模式。作出处理决定前尤其是提出检察建议前，要做好分析研判，穷尽所有的法律规定和相关政策，务必做到准确适用法律，监督意见力争做到全面深入，确保监督取得实效。

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