省直管县改革存在的问题与改进对策

朱进芳

摘要：近几年，省直管县改革向纵深推进，取得突破性进展，政策红利日益显现。但省直管县改革在发展定位、改革动力、实践方式、市县间关系处理等方面也面临着诸多问题。深入推进省直管县改革，需要着眼于新型城镇化这一大的时代背景，明晰其助力县域就地城镇化的定位；加快顶层制度设计，完善配套制度与工作机制；结合地方经济社会发展实际，构建省直管县改革的多元实践形式；协调利益关系，构建市县政府合作共享发展的新机制。

关键词：省直管县改革；县域城镇化；发展定位；市县关系

中图分类号：D035.1文献标识码：A文章编号：1003-0751（2017）05-0011-05

省直管县改革是行政体制改革的一项重要内容，目的在于打破市管县体制的障碍，重建省直管县体制的均衡，推进县域经济社会的发展。自新世纪我国步入城镇化和工业化加速发展时期，部分试点县（市）在2002年前后和2005年前后分别进行了以财政省直管和强县扩权为重点的两轮改革。这些改革在调整资源配置、提高行政效能、促进县域经济发展等方面均起到了一定的积极作用。但由于这种改革是在原有的市管县体制框架内进行的，渐进的增量改革已经越来越不适应经济社会的发展，把改革向深水区推进势在必行。2010年，中央编办确定8个省区共30个县（市）开展新一轮以行政省直管为主的改革试点工作。从调研的情况看，大部分试点地区在一些重要领域的改革中取得了实质性的突破。与此同时，随着改革的逐步深入，“各方面对于省直管县的认识不是越来越清楚，而是越来越模糊；实践层面的省直管县改革的问题不是越来越少，而是越来越多”①。总结近年来省直管县改革取得的进展，分析其存在的问题，从而有针对性地提出相应的思路和对策，对于推动省直管县体制改革向纵深推进，具有重要的理论意义和实践价值。

一、新一轮省直管县改革探索取得的进展

自2010年新一轮省直管县改革开展以来，各试点省份（自治区、直辖市）在省直接管理县（市）财政体制和扩大县（市）经济管理权限的基础上，普遍触及深层次问题，不断突破原有体制藩篱，积极探索推进行政省直管的路径和方法。总体上看，新一轮改革在提高行政效率、提升县域发展综合实力等方面发挥了重要作用，试点地区发展步伐明显加快。

1.试点县（市）经济社会管理权限进一步扩大，县域经济发展活力显著增强

本轮省直管县改革的基础是继续向试点县（市）放权，使试点县（市）拥有同省辖市相同的经济、社会、文化等管理权限。在具体规定上，各试点省区不尽相同。例如，安徽省规定：“除国家法律、法规有明确规定的以外，原由设区的市审批或管理的经济社会管理事项，均由试点县自行审批、管理。”对国务院及部门规定须经设区的市审批的事项，采取委托或授权方式予以下放。河南省规定：

“试点县（市）享有法律、法规、规章规定由设区的市政府行使的经济社会管理权限，以及省政府及其部门下放给省辖市政府及其部门的经济社会管理权限。”据此，省直管县（市）享有省政府赋予的六百多项经济社会管理权限。一些直管县将这些管理权限进行具体分类和界定，分解到县直各单位，并积极主动加强与省直部门的工作对接。县级政府在发展方面获得了更大的自主性和灵活性，大大激发了县域经济社会发展的内生活力。调研中发现，一些试点县（市）不等不靠，主动出击，通过着力改善县域基础设施，优化产业结构，扩大对外开放，加快招商引资步伐，县域经济发展潜力充分释放，部分试点县（市）已经成为所在地区新的经济增长极，各项政策红利正在转化为现实的生产力。例如，“十二五”期间，在主要经济指标（公共财政预算收入、农民人均纯收入、城镇居民人均可支配收入）方面，河南省10个试点省直管县（市）均表现出强劲的发展态势。其中，巩义市GDP总量长期稳居全省县（市、区）级第一位，长垣县年均GDP增速稳居全省县（市、区）级首位。伴随着经济的快速增长，各试点县（市）普遍加大教育、卫生、文化、社会保障等领域的公共财政投入力度，县域群众生活环境和民生福祉大幅改善。尤其是全面直管后，河南省10个试点县（市）城镇化进程极大提速。以县城为核心、小城镇为依托、新型农村社区为基础的层次分明、功能互补、协调发展的現代城镇格局初步形成。

2.试点县（市）行政管理体制稳步调整，省—市—县关系进一步理顺

这一轮省直管县改革的核心是对原有的行政管理体制进行相应的调整。从各地实践看，对于行政省直管县改革，大多数省、区并没有一步到位、急于求成，而是充分考虑本省省情，对试点县（市）经济社会发展进行省内计划单列。例如河南省和江苏省，试点县（市）行政区划、统计口径、隶属关系和干部管理体制基本不变，试点县（市）政府工作由省政府直接领导。运用省内计划单列的方式完成向全面省直管的过渡，至少有两点好处。第一，减少改革阻力，避免大的震荡。省直管县改革推进到行政省直管的阶段，意味着改革进入深水区，各级政府的利益诉求和博弈日趋复杂化。这种方式有助于照顾到各方利益，尽可能达成共识，减少改革的阻力。第二，缓解改革压力。省直管意味着省级政府的工作量空前增加。采用省内计划单列的方式可以使地级市有效分权，在一定程度上缓解省级政府的压力，扩大省直管县改革范围。近两年，很多试点省区在巩固前期改革成果的基础上，继续加大改革力度，逐渐迈向全面直管。2014年1月1日起，河南试点县（市）由省政府全面直管；2014年7月，江西省瑞金、鄱阳等6县（市）也开始实行全面直管体制。全面直管下，县级党委、人大、政协、法院和检察院、群团组织体制同步得到调整，省—市—县关系将会进一步理顺，财政权、人事权和行政权也将逐步实现统一。

二、省直管县改革进入深水区面临的问题

毋庸置疑，新一轮省直管县改革取得了很大成效，既定的目标（实施全面的行政省直管）在大部分省区试点也已经完成或接近完成。但随着向全面直管这一深水区的迈进，不同地方在一些事关直管县改革发展的关键性问题的认识上还存在一定的分歧，新的矛盾和问题也不断出现。这些分歧和问题如果不能够尽快解决，势必会影响和制约省直管县改革的实际进程和效果。

1.发展定位问题：权宜之计还是长久之策

尽管各级政府对省直管县改革高度重视，明确表示支持改革，但省直管县改革到底是减少行政层级和化解基层矛盾的一种权宜之计，还是统筹城乡发展、促进县域城镇化的长久之策？对此并没有十分明确。有种观点认为，国家现在大力提倡新型城镇化，而推进农业转移人口市民化最科学最现实也是成本最低的方式便是就近城镇化，引导农业转移人口在县城就业和生活，促进县域城镇化。省直管县改革恰好迎合了这一大的时代背景和历史趋势，应当作为推进新型城镇化的战略抓手继续大力推进。但也有观点认为，现在区域经济竞争十分激烈，各地市都在争创区域性中心城市或省域副中心城市，做大做强省直管县会分流一部分原本可能流入省辖市的人口和产业，削弱省辖市的吸引力和竞争力。两种不同的观点导致了省直管县改革定位上的分歧，并引发了改革实践中的矛盾。例如从河南选取的10个试点县（市）来看，不少县（市）在全面省直管后都提出要把直管县逐步建设成50万人左右的地区副中心城市，个别县（市）甚至提出要率先发展成为中原经济区中等城市或区域性中心城市。这一发展定位是否合理，是否可行？所在地区经济发展水平和人口流入状况能否支撑起原省辖市和省直管县两个中心？这都有待观察。

2.发展动力问题：地方政府创新探索还是中央政府顶层设计

从新制度经济学对制度变迁的动力分析来看，“制度变迁可以分为诱致性制度变迁和强制性制度变迁”②。一般而言，制度创新初期主要是诱致性制度变迁，但是当其发展到一定阶段，诱致性创新的动力就会逐渐降低，其提供的创新空间极其有限。这时就需要国家干预来弥补制度供给的欠缺，推行强制性的制度变迁。就目前省直管县改革的实践而言，这种基层治理中的制度创新面临着是否有持续发展动力的问题。省直管县改革是从一些基层政府的探索开始的。进入全面省直管阶段后，地方政府自行探索的空间已经很少，更多的领域需要从上往下改革。要让一种制度创新在实践中富有成效并且延续下去，需要各利益相关方相互协调与支持。如果国家只是在文件上做一些原则性的笼统规定，而在相关制度配套方面缺乏统一的战略安排和系统设计，那么制度之间就会出现冲突，地方政府就容易产生观望情绪，甚至在实践中出现某种程度的疲劳症。目前来看，省—市—县三级政府之间在职能划分、司法体制、垂直部门领导体制、行政区划、干部人事制度等方面，由于配套改革滞后，已经严重影响到省直管县改革的实际效果。例如，省直管后，国家垂直部门仍按照原有体制机制运行。河南省“十个直管县一致反映，国税、金融、电力、保险、电信、烟草等垂直部门直管工作未展开，直管权限未下放”③。另外，一些经济社会管理权限虽已下放，但由于法律法规授权方面存在限制或者缺乏刚性保障，导致这些权限无法落实或者在落实中发生反复，也影响到了省直管县改革的实施效果。

3.实践方式问题：整齐划一还是分类推进

我国地域广阔，各地情况千差万别。省直管县改革应避免采取“一刀切”“齐步走”的方式，而是需要分类推进、重点突破。这在理论上很容易达成共识，但一旦落实到具体操作层面，往往很难把握。一方面，就目前实践中存在的问题来看，对于“分类推进”中的“类”，到底该如何理解？不同的“类”，到底该采取何种方式进行改革？这些并不是十分清楚。有人认为“类”是一个地域概念，也就是指东、中、西部。分类推进就是指在经济发达的东部地区，省直管县可先行一步，而在经济相对不太发达的中西部地区，省直管县可以缓行。还有人认为，“类”更多的是指经济发展水平，以GDP总值和地方财政收入作为主要的衡量指标。以此分类，经济强县应该首先进入省直管行列，经济弱县、贫困县应该暂缓。但实践中发现，各地新一轮改革试点县（市）中既有经济强县，也有一些经济相对落后的产粮大县、民族地区县和贫困县。因此，上述相对模糊的分“类”在实践操作中并不具备多大的参考价值。另一方面，个别地方在推进省直管县改革实践中，为了追求所谓的“整齐划一”，出现了相互攀比、一哄而上、急于过渡的现象。一些县（市）根本不考虑县域发展状况和现实条件，为追求政绩盲目争抢“省直管县”的帽子，急于向行政省直管迈进。另一些省级政府由于管理范围过宽，对试点县具体情况掌握有限，相关试点政策无法在充分考察和调研的基础上制定和实施，只能出台一些较为笼统的规定，而这些笼统规定又很容易成为各试点地区争相效仿的统一模式。因此，一些地方省直管县改革虽然打着“分类推进”的旗号，最终还是难以跳出“整齐划一”的窠臼。

4.市县关系处理问题：分庭抗礼还是合作共赢

省直管县改革本质上涉及各级政府权力和利益的重新调整和分配。因此，各级政府的关系处理尤其是市县之间的关系处理始终是一个关键又未能有效解决的问题。从调研的情况来看，进入到全面直管后，市县之间关系和利益格局进一步复杂化，市县争利加剧、低水平重复建设严重、跨区域公共产品供给困难，“分庭抗礼”的倾向越来越明显。从省辖市政府来说，省直管县改革削弱了市级政府的权力，它们对改革大多持消极观望甚至抵触的态度，对直管县支持力度普遍减弱。比如，直管后很多试点县（市）出现一些重大在建项目建设速度放缓甚至终止的情况，根本原因就在于这些项目原本大多依赖市级政府投资，直管后市级政府大幅减少了投資额度，使试点县捉襟见肘。在很多试点县（市），过去每年市级政府拨付的涉农、扶贫等领域专项资金在直管后也大幅缩水，导致试点县（市）处于非常被动的境地。另外，一些市级业务部门因为不愿意放弃原有的权力，使得一些本该下放到县级的管理审批权限没有真正下放。从直管县政府来说，一方面，它们认为自己在直管后政治地位上同市级政府是“平起平坐”的，甚至还有一种“格外受宠”的优越感，因此对市级政府的种种为难行为具有不满情绪。另一方面，尽管省直管后赋予直管县一定的主观能动性和灵活性，但是由于县域资源有限，其对原所属地级市仍然存在一定的依赖性。例如，从经济总量上看，目前一些试点县（市）虽然已经堪比其所属的省辖市市区，但其城镇化建设、基础设施配套、人力资源供给等方面仍有欠缺，仍然需要省辖市的带动和协调。因此，省直管后如何避免市县之间的分庭抗礼和恶性竞争，促进市县合作共赢，也需要深思。

三、深入推进省直管县改革的对策建议

化解省直管县改革中出现的问题，需要把省直管县改革置于新型城镇化的背景中廓清认识、明确定位，也需要进一步建立健全体制机制，完善配套措施，确保各项直管政策真正落地。

1.明确省直管县改革的方向和定位，以改革助推就地城镇化

近年来，以统筹城乡发展为宗旨、以县城为依托推进就地城镇化，促进农业转移人口市民化，成为各级政府的重要任务。要着眼于这一大的背景来看待和定位省直管县改革，它不是仅为缓解基层财政困难和政府层级过多而出台的一种暂时的权宜之计，而是政府要为农村托底、促进县域城镇化、保证城市与农村共享繁荣的一项长远发展之策。“在这一改革中以全国多个县城为依托发展中小城市，是中国城镇化发展的重要方向。”④明晰这一方向和定位，目前就应当把省直管县改革的政策着力点放在以下几个方面。一是推动省直管县改革与城镇化协同发展。一方面，要继续下放权力，按照基本公共服务均等化的要求，通过公共财政支出、金融支持、制度创新等赋予县域更多的资源和机会，提高县域中心城市和中心镇的承载能力，率先把一批经济强县（市）发展成为中等城市，把经济强镇发展成小城市。另一方面，要有效支持大城市过剩产能落地县域。省级部门要在土地、金融、税收等政策上对省直管县提供有力支持，推动直管县在承接新一轮产业转移和结构调整中发挥更大的作用。二是运用法治思维和法治方式，为简政放权提供刚性支持。目前，省直管县所获得的相应权限不少地方与现行法律法规相冲突，现行法律法规无法给省直管县体制提供制度和法律保护。因此，要“以法律形式明确不同层级、不同类型、不同区域的地方政府的职权界限”⑤，对有明显问题的部委规范性文件和规章，由国务院决定先行停止；对一些明显落后于时代的法律法规，要尽快着手进行修改。三是进行必要的行政区划改革。可以考虑将一些基础条件薄弱、地域较小的县进行必要的整合，同时尽快修订设市的标准，重启“撤县改市”改革。这样既可以为省直管县改革减负，也可以为改革寻找新的政策突破口。

2.加快顶层设计，完善省直管县改革的配套制度与工作机制

省直管县改革如果仅仅在简政放权上做文章，而没有相应配套改革措施，其效果肯定要大打折扣。为使省直管县体制能够获得长远发展，使新的制度改革与现有制度环境之间相互协调，就需要加快顶层设计，完善配套制度与工作机制。一是制定省直管县改革制度规范。对什么样的县（市）需要省直管、省直管县必须经过哪些法定程序、如何遴选等问题作出制度性安排，对改革实施和扩权项目的内容和流程进行细化。二是要进行垂直管理体制和干部人事制度等配套改革。垂直管理部门要适当减少，可以考虑将一些原属于省、市垂直管理的工商、地税、质检、药监、国土、规划、社保等部门改为属地管理。在干部人事制度上，目前将试点县主要领导高配为副厅级的做法不具有普遍意义，作用也十分有限。应尝试在干部人事制度上减少一个层级，即将市厅级和县处级视为同一层级，其下级别也进行相应调整，原先的工资福利待遇差异可以保留。三是要建立促进和保障直管县改革的工作机制。一方面，要對省直管县改革中的政府绩效进行严格的考核和管理。运用多元主体考核法，建立科学的考核指标体系，从区域经济、公共服务、社会管理等各个方面综合考量，并在实际工作中真正发挥考核的导向作用，使考核与财政支持挂钩。另一方面，也要建立一套行之有效的监督机制。要深入推进县级单位综合大科局制改革，构建有利于新体制运行的职能设置体系和组织架构。进一步完善行政问责和行政责任追究制度，通过定期督察、不定期抽查、电子政务联动等方式，强化行政监督和问责，使各级政府尤其是直管县（市）政府权力行使受到有效监督。

3.结合地方经济社会发展实际，构建省直管县改革的多元实践形式

省直管县问题的本质是城市化进程中县该向何处去的问题。目前来看，县的出路不外乎这样几种：撤县设市、变成市辖区或者继续保持县本身。明确了这一点，在下一步的改革中，各试点部门就应结合不同地区的实际情况与发展需要，有所侧重地选择多元的实践模式，分类推进省直管县改革。就目前的情况而言，对于东部省份，例如浙江，由于改革起步早，速度较快，存在众多事实上已经城市化的县和镇。对这些县和镇，应尽快通过设市的方式，使它们完成身份上的转换。在此基础上积极推行“市县分治”，并重点加快强镇扩权改革。对于广大的中西部地区而言，由于县域众多，城镇化发展略显滞后，因此既要对已经发展起来的县进行设市追认，同时也要通过预先设市、提前设市的方式来主动培育一些节点城市。而无论是东部还是中西部地区，如果县在地理位置上与中心城市较近，中心城市对其带动作用较强，区域经济、社会发展协同程度较高，其未来发展方向应该是改区。对此应该加大“撤县建区”的力度，适当扩大中心城市的管辖范围。对那些可能在很长时期内需要继续保留“县”这一身份的县（市），要继续通过扩权方式赋予这些县更多的自主审批权，稳步扩大财政省直管县的试点范围，同时保证市级财政继续支持县的发展。

4.协调利益关系，构建市县政府合作共享发展的新机制

在过去十余年的探索中，如何打破旧的市县关系始终是省直管县改革的焦点，而对于如何构建新的市县关系，却没有被充分重视。省直管县改革在使县级政府自主权日益增强的情况下，“通过制度创新促进市县功能的合理配置，同时发挥市和县二者的积极性，实现‘市兴县稳的协调发展格局。这才是省直管县改革真正的改革红利之所在”⑥。在各级政府事权没有很好划分前，要减少省直管县体制改革的阻力，防止市县关系重新陷入纷争，需要从以下方面努力。一是构建合理的利益共享和成本分担机制。市县之间具有竞争性和彼此依赖性，利益共享是重构新型市县关系的逻辑基础。要通过缩小改革过程中不同利益主体制度创新净收益的差距，从而使各级政府参与改革创新的积极性被充分调动起来。尤其要重点关注地级市和省直管县之间的利益分配，在不影响地级市发展的前提下更多地向县域倾斜。二是建立地级市与直管县的合作机制。省级政府要充分发挥宏观调控的职能，加强合作规范和意见指导，强化直管县与省辖市之间涉及土地利用、产业布局、城乡规划、基础设施建设、公共服务等方面的协调配合，促进市场要素的合理配置和自由流动。直管县与省辖市之间要实施错位发展，避免重复建设，争取共建共享、互通互联、互利共赢。

注釋

①冯俏彬：《“省直管县”何去何从？——基于新型城镇化与行政区划改革背景》，《地方财政研究》2016年第2期。②黄锟：《中国农民工市民化制度分析》，中国人民大学出版社，2011年，第107页。③中共河南省委办公厅课题组：《关于推动河南省直管县政策红利充分释放的调查与思考》，《学习论坛》2015年第1期。④张占斌：《省直管县改革新试点：省内单列与全面直管》，《中国行政管理》2013年第3期。⑤王志立：《河南省直管县体制改革运行中的困境与突破》，《领导科学》2016年6月（中）。⑥刘铮：《省直管县改革新路径：构建新型市县关系》，《行政管理改革》2015年第8期。

责任编辑：浩淼文刀

Abstract：The reform of provincial governing county system has made great progress in recent years， the effect of policy is realizing. There were many issues in the reform of provincial governing county system， for example， developing orientation， developing motive， developing mode， relation between county and city， and so forth. Promoting the reform of provincial governing county system deeply needs to focus on the historical background of the new urbanization and understand the orientation of urbanization′s county range. According to this orientation， accelerates the top-level system design， Innovates multivariate practical form； coordinates the interest′s relationship， and builds new mechanisms which promote common development between cities and counties.

Key words：reform of provincial governing county system； urbanization of county range； developing orientation； relationship between county and city