多阶段行政程序与多阶段行政行为之辨

摘 要：现代行政法学的学科体系一改传统型“行政组织→行政行为→行政救济”的研究范式，而更多关注行政过程本身的透明化及其法律规制探析。本文欲以行政过程论的起源为出发点，探析以“行政任务”为中心以造行政法动态法律关系的研究范式，再讨论其行政法治实践中产生的分支：多阶段行政程序与多阶段行政行为，最后指出辨析二者的实践意义。

关键词：行政过程；多阶段；行政程序；行政行为

中图分类号：D922.1；D925.3 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2017）14-0238-01

作者简介：刘倩汐，四川汉中人，上海政法学院研究生处，研究方向：宪法学与行政法学。

一、起源：行政过程论

“行政过程”作为行政学和行政法学的专有概念最早在美国获得相关使用。后发展至德国，有了对行政过程更深刻的内涵认知：反应行政法律关系的最终行政行为（如行政决定）固然重要，但行为过程本身的透明化以及对行为过程进行法律规制亦为必要。同时，德国行政行为理论进一步将（复杂行政中）整个行政过程进行分阶段研究，比如在对补助金消费借贷或政府采购的行政活动中，提出“双阶理论”，即将特定行政任务所涉及的一系列行为划分为不同阶段以区分其阶段法律性质，适用不同类型的法律进行调整。随后，我国台湾地区在此基础上提出了“修正的双阶理论”，以政府特许经营为例，将特许经营施展的整个过程分为“行政处理阶段→行政合同阶段”，并以“合同成立”为节点，以此界定两个阶段各自的属性，适用不同的法律规则。[1]随着现代行政的复杂化趋势渐明，研究其行政过程中的阶段性行为特征，把握整个行政行为体系的流动机制，显得格外重要且具针对性。

二、分流之一：多阶段行政程序

所谓多阶段行政程序，是指在特定行政任务中，前后存在着多个具有独立（对外）法律效果的行政行为，任一行政行为在整个行政任务的实现过程中表现出明显的阶段性，按照各自的阶段均能自我调节性的完成各自任务，最终形成一个有机联系的行政行为过程。易言之，多阶段行政程序是由数个独立的外部行政行为构成的行为集合体，体现着不同行政机关或同一行政机关不同行政部门的协作性与专业性。在多阶段行政程序中，行政行为之间有着彼此相对独立的法律适用空间，前阶段行政行为的效力通常不会直接影响后阶段行政行为效力，整个行政（任务）过程的效力在考量单一行政行为效力状态（有效、瑕疵或无效）基础上，更得把握行政行为之间的联系性与整体性，只有当具有关键环节的行政行为存在重大且明显的法律瑕疵时，整个行政任务的法律效果方为无效；单一阶段的一般法律瑕疵不足以影响整个行政过程的法律效果，多个行为阶段之间的法律效果彼此相对独立，不存在“行政行为违法性继承问题”。

三、分流之二：多阶段行政行为

相较多阶段行政程序而言，多阶段行政行为虽具有多个彼此联系的行政行为表现，但只有其中一个阶段具有最终对外的法律效果。若以内部行政行为与外部行政行为的内涵概括，多阶段行政程序的阶段特征表现为：“外部行政行为+外部行政行为……”，而多阶段行政行为的阶段特征表现为：“内部行政行为→……内部行政行为→外部行政行为”。即是说，多阶段行政行为的前阶段行政行为相對于作出最终对外法律效果的后阶段行政行为，只是行政机关内部的协作或监督，其最终体现为单一（对外）的行政行为。当然，实践中的多阶段行政行为复杂多变，还体现在最终作出外部行政决定的行政机关与送达（宣告）决定的行政机关可能具有不一致性，这时便存在具有法效性的最终行政行为前置的例外情况。通常而言，须经过其他行政机关（在调查事实、采取证据基础上）参与表示意见、同意或核准方能作成的行政行为，属于多阶段行政行为。

四、分辨二者的意义所在

现代行政任务呈现多元化、复杂化的趋向，行政活动已非单一行政行为所能作成，而往往需要多个行政（单位）行为通力协作，甚至结成复杂的组合关系方能实现。[2]这在我国现行司法诸多案例中均已有所体现。①故区分多阶段行政程序与多阶段行政行为的理论意义在于判断多阶段行政活动过程中行政行为之间的法效性关联，认定行政行为集合的整体特征，辨析复杂行政过程中阶段行政行为违法性瑕疵对整个行政过程的法律效果影响，从而为司法审判正确定性多阶段行政法律纠纷，准确适用法律，及时有效地化解行政矛盾纠纷提供制度性保障。

[ 注 释 ]

①例如最高人民法院公布的22号指导案例（魏永高、陈守志诉来安县人民政府收回土地使用权批复案）、贵州省高院审结的张家界百龙天梯有限公司诉赤水市政府特许经营案，等等.

[ 参 考 文 献 ]

[1]林明锵.促进民间参与公共建设法事件法律性质之分析[J].台湾本土法学，2006（5）.

[2]朱芒.“行政行为违法性继承”的表现及其范围[J].中国法学，2010（3）.