论迁徙自由权入宪的必要性

摘 要 迁徙自由权是当下公民应具有的重要人权之一，它在提高公民幸福指数与维持公共秩序方面意义重大。大约70%的国家在其宪法条文中列明此权利，一些国际性文件中也将其包含在内，然而我国现行宪法并没有收录这项权利。自1949年建国至今，迁徙自由权虽然在宪法中从有到无，但十三五发展规划已经明确提出要深化户籍改革，这表示种种条例的制定已经不能满足对这项权利的保障，迁徙自由权入宪意味我国法律变得更加完善。

关键词 迁徙自由 经济 宪法 人权保障

作者简介：王欣蕊，天津师范大学法学院本科，研究方向：宪法学。

中图分类号：D920.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.276

一、 迁徙自由的“入宪”与“出宪”

迁徙自由权是公民在法律允许的范围内自主变更居住地的一项权利，可以解释为公民有权利依据自己的意愿选择户籍以外的地点居住，但法律禁止公民选择居住的地方除外。自由权是为宪法保护的基本权利之一，虽然这种自由权仅仅是一种相对的自由权，但是依旧可以从中体现出自由对于公民的重要性。迁徙自由是人身自由权的重要组成部分，当一个人失去随意愿自由行动的权利时也就不能再称之为自由的公民，因此迁徙自由权不仅为公民参与经济和社会活动奠定基础，同时意味着公民是国家主人即公民可以在本国依意愿行动。

从中国法律发展历史来看，迁徙自由权于1912年的临时约法中首次出现，两年后的《中华民国约法》为其增加了限制条件即在“法律范围内”。1949年建国后，肩负临时宪法的作用的共同纲领是新中国第一个明确认可迁徙自由权的法律性文件。1954年宪法第九条曾经明确规定“中华人民共和国公民有居住和迁徙自由”，这是对当时环境中客观迁徙事实的反映。作为新时期社会的反映，1958年《户籍登记条例》颁布实施使人口分布相对固定下来，这意味着公民的迁徙自由已经难以为继。1975年取消迁徙自由在宪法中的地位是出于多种原因考虑的，当时的中国建设基础相当薄弱且否定商品经济。作为落后的东方大国，建设社会主义制度尚且处于不断的探索中，客观上也不能為公民实现迁徙自由权提供足够的经济支撑。1978年自市场经济实行以来国家对迁徙自由的限制开始有所放松，从经济发展角度来看迁徙自由是资本主义商品经济的产物，商品的大规模流通必然会伴随着人员的大幅度流动，这时迁徙自由可以提供大量的、优质的劳动力。“当劳动力是有计划安排的时候，迁徙自由是无意义的，而当劳动力是由市场配置的时候，迁徙自由就是必须的。无迁徙自由，即等于无劳动力市场。” 虽然1982年宪法中并没有列入迁徙自由权 ，但是它在现实的生活中已经得到了承认。2001年国家粮食局表示自5月1日起，在全国范围内迁移或者农转非的居民将不用再办理《市镇居民粮食供应转移证明》，自此与户口相配套的口粮供应制度退出了历史舞台。

法律在为社会服务的同时也会受到社会情况的影响，迁徙自由在中国的地位几经起落都与客观环境有密切联系。随着当下社会主义制度的发展与市场经济的完善，迁徙自由权进入宪法视野是符合实际的。

二、入宪之必要性

在以法治国的现代化国家中公民所享有的各种基本权利应是系统完善的，法律明文保护与公民生活密切相关的权利。迁徙自由权的属性之一即它是一种人身自由权，其属性之二则体现在经济自由性。作为一种上层建筑的迁徙自由权入宪之后，在保证民众享有的宪法权利增大的同时也成为推动经济发展的加速器。随着人民公社与严格统购统销制度的取消使农民不再被各种制度与土地牢固捆绑在一起。

社会真实情况是法律产生的本源，迁徙自由权入宪有众多事实为依据，其必要性可以体现在以下几方面。

首先，我国人口基数大意味着会出现人口大范围流通的情况。新中国成立以后颁布了一系列政策法规使农民的利益不仅仅局限于耕种劳作，当社会结构发生变化之后这些劳动力就成为一种迁徙资源在市场中向需求地流动。

从经济学角度来看劳动力是极为重要的一项生产力，城市的发展往往需要建设大量新建筑，这些大规模的设施建设需要大量劳动力。农村劳动力前往城市务工的同时就必然会带来一系列的相关问题比如居住问题、子女教育问题，在此情况下公民迫切需要宪法能够以明确条文保护迁徙自由。

另外，近年来求学也开始成为一项重要的人口流动因素。我国各省市的经济发展水平不均会导致各地政府对教学资源的投入存在极大差异，经济发达地区的政府往往会通过大量投资以及某些优惠政策建造一至两所优秀公立学校，父母为了让子女接触更好的教育纷纷前往大城市求学已经成为一种普遍现象。同时由于不同省份人口数量有很大差距，安徽、河南等人口大省的高考考生在参加高考时会面临千军万马过独木桥的激烈竞争。务工、求学、参军等种种因素使迁徙活动覆盖全国范围且成为常态，由此产生的新社会群体希望自己可以享受到本地人口拥有的种种便利。

其次，我国社会主义市场经济近年来已经取得了突飞猛进的发展，其作为经济基础为自由迁徙权利这种上层建筑提供成长的土壤。新中国在1993年宪法修正案中把发展社会主义市场经济作为经济指导方针，这为商品大规模自由流动的市场经济体制的发展和完善奠定了坚实基础，而这种符合我国国情的体制可以使迁徙劳动力在不同区域之间流动成为现实。在过去的计划经济体制下劳动力资源是由行政计划配置的，因此不需要流动，而在现代市场经济的背景下市场机制对劳动力资源的配置起主导作用，经济增长意味着市场需要更多劳动力。由于小城镇数目增多与中等城市不断扩张以及大城市功能的不断健全，城市体系的承载能力已经比之前大大增强 ，这就使得以法律形式确认自由迁徙权不会有损社会稳定，反而会为更多的人进入城市提供便利。

再次，从1985年的《关于城镇暂住人口暂行规定》到2016年正式实施的《居住证暂行条例》，一系列政策法规的出台意味户籍制度对公民自由流动的约束性逐渐减弱。在户籍制度改革逐渐加深的同时，与居民身份证制度相关的政策也不断削弱户籍对公民的约束并为公民实现迁徙自由提供了前提。

最后，民主与法治一直是党和国家关注的焦点所在，迁徙自由权作为二者的交融点确实值得重视。 迁徙自由是人类改善居住环境的自然本能，传统的户籍制度将人局限于某个地点，即使其对所在地有所不满也不能改变现状只能消极的接受，它使人们丧失了逃避不公平的机会。新户籍制度使得人口可以自由流动即公民可以“用脚投票” ，这样公民可以用自己的切身行为向所在地政府表示抗议，这在激励政府互相竞争的同时使其尽心关注民生民情并致力于为公民更好的服务。我们知道法治社会是出于理性选择之上的，迁徙自由便成为维护社会公平的重要方法。

此外，加强社会主义法制建设与民主制度建设一直是我国努力的方向，综合比较四部宪法及修订案可以发现1982年宪法不仅强化了对人权的保障力度也确立了民主与法治两项基本原则，可以说它从法律与民主两个方面事项了保障人权的目的。1999年宪法修正案第13条规定，中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。

三、入宪之障碍

虽然市场经济的蓬勃发展与加速的城市化进程使得户籍制度得以改革，但是真正使这种权利为宪法明确保护仍然有一段很长的路要走。

首先，在思想观念上来看，促使自由迁徙权入宪的障碍主要体现在对农工的歧视。在城市化的进程中，城市的发展需要大量劳动力，这时候大量农民工涌入进来，尽管他们为城市的发展做出了极大贡献可是却很难融入到城市中。在中国传统的城乡二元结构没有消除的时候，中国的城市中又出现了“城市人”和“农村人”这样的划分，农民工既不是城市人口也不能回到农村老家，游走于城市与农村的边缘，拿着微薄的工资忍受着各种偏见。

其次，迁徙自由权的入宪并不是单纯的将农村户口迁移转入城市这么简单，还要考虑到城市的承载力问题。当前社会的普遍情况是大量农村人口源源不断的涌入某几个大城市，这种集中性在为城市建设提供劳动力的同时也使城市呈现一种超负荷运行状态。当城市人口容量接近极限以致于不能满足如此多人口的生产生活需求时候就会处于一种病态状态——城市病，这种状态伴随很多明显的症状比如交通堵塞、空气污染加剧、孩子难上学以及居民难看病。

再次，大量外来人口迁入城市会给城市的运行带来极大的经济负担。从城市运营角度来看每一个城市的容纳空间在一定的时空内都是有限的。城市内急剧增加的人口一方面会使基础设施面临压力，同时也给政府带来严重的经济负担。尤其是近年来的政策文件频频关注于为居住于城市的非户籍人口提供平等的便利服务，更是使当地政府各部门面对急剧增加的经济成本苦不堪言。

最后，以农村进城务工人员为主的迁徙群体在受教育水平上明显偏低。城市是一个省市发展的命脉所在，它汇集了某个地区的优秀政治经济文化资源，人才、资金与技术是带动城市的发展重要驱动因素。虽然大量的农村闲置劳动力也在为城市建设添砖加瓦，但是他们并不能胜任那些高技术含量的岗位，信息技术快速发展的今天科技与人才才是一个城市对外竞争的核心。此外，由于这些进程务工人员自身文化素质偏低，在加重城市经济压力的同时也带来了一系列的社会治安隐患，导致犯罪率不断增高。

四、结语

城市的发展离不开大量劳动力做支撑，这些主要来自于农村的劳动力是行使迁徙自由权的主要群体。由于历史、经济、人文等多方面的原因，迁徙自由权入宪虽然面临很多难处可是它是可以保障公民生活的重要人权之一。户籍制度在中国与政治制度有着千丝万缕的关系，社会主义民主政治制度的本意是使所有公民能够平等的享有权利，但外来人口由于户籍不再居住地就不能享有医疗、教育等一系列便利显然是不公平的，因此打开这种城乡二元社会结构枷锁的钥匙就是以法律条文形式确立迁徙自由权。

注释：

周伟.宪法基本权利：原理·规范·应用.法律出版社.2006（9）.124.

周叶中、江国华.82年宪法与中國宪政.法学评论.2002（6）.

朱福惠.论迁徙自由.四川师范大学学报（社会科学版）.2001（2）.

何建华、秦坤.论迁徙自由在中国的实现.山西高等学校科学学报.2005（4）.

新一轮户籍管理制度改革：努力消除身份差别.重庆晚报.2003-07-26.