南京市“联办共保”农业保险法律制度完善研究

李慕黎+林丽敏+章泽群

摘 要 南京市独特的联办共保农业保险法律制度存在政府、保险公司、农户三方关系未能厘清，农户参与、知情权容易受到侵害，农业保险监督管理机制尚未建立，经营行为存在不规范之处等具体问题。本文认为应从进一步厘清三方权责利益关系、最大化发挥联办优势，从承保、查勘、条款告知等方面切实保障农户参与、知情权，建立分别针对政府、保险公司、农户的监管手段来规范农业保险经营行为这三方面寻求完善南京市农业保险法律制度的对策。

关键词 农业保险 法律制度 联办共保 南京

基金项目：本文为国家级大学生创新创业训练计划项目 “农业保险法律制度实施现状与完善调查研究 ——以南京地区为例”的阶段性成果之一（项目编号：201610307077）。

作者简介：李慕黎、林丽敏、章泽群，南京农业大学人文与社会发展学院2014级法学专业本科生。

中图分类号：D922.28 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.251

南京市作为江苏省2007年首批农业保险试点城市，总结试点来的经验可以发现，除了由于《农业保险条例》（以下简称《条例》）等法律规范的不明确与不完善引起的共性问题，其独特的“联办共保”模式下也浮现出个性问题。“联办共保”所牵涉的三方主体权责利益关系是关键症结所在，由此衍生出了农户参与权与知情权易受侵害、监督管理体系尚不完善等问题。本文在分析南京市“联办共保”农业保险法律制度实施现状的基础上，结合现有国家与地方相关法律法规，剖析潜在问题与不足，以期为农业保险法律制度的发展提供可行性建议。

一、“联办共保”农业保险法律制度实施现状

“联办共保”，是指江苏省各级政府和保险公司联合开办政策性农业保险，收取的保费和保险赔付由双方按照规定的比例分享和分担。保险公司按照专业化管理运作经营农业保险业务，同时设立农业保险专用账户，接受地方财政、审计和保险监督部门的检查监督。 如果有结余，保险公司部分的结余按财政部、保监会和保险公司相关规定进行核算并提取准备金，政府部分的结余则留在地方政府建立农业风险基金。

农业保险领导机构与工作体系：依据《省政府办公厅关于做好2015年全省农业保险工作的通知》的规定，各区政府成立区农业保险工作领导小组，成员单位包括区发改局、农业局、气象局、财政局、财保公司及各镇政府等，领导小组下设办公室（以下简称农保办）。保险监督管理机构对农业保险和涉农保险业务依法实施监督管理。

笔者从人保财险公司南京分公司得到了2010-2015年南京市农业保险相关数据（如表1），从表中可以看出近年来南京市农业保险发展良好，保费收入保持在较高水平，赔付金额总体也在提高。其中投保户数与数量的呈降低趨势，这不是农业保险业务倒退，而是因为近年来为了实现规模效益，南京市土地集中经营浪潮正高，许多散户将土地流转给农业大户或家庭农场主实施规模经营，所以总体上农户数减少，导致投保户数降低。从投保率基本维持在100%的高水平就可见其中的原委。

（一）补贴范围加大，但水平仍较低

从“联办共保”模式试行以来，市、区各级政府的财政补贴范围与力度不断加大，但补贴方式单一，只针对保费补贴，不涉及农业保险经营管理费补贴和再保险补贴。

（二）险种不断增加

保险公司立足于南京市农村地区实际情况，注重农产品市场研发工作，开发出满足地方特色的个性化险种，如：高淳区的螃蟹。险种数由2010年的5个发展到2015年的23个。这既向国家“根据本地财力状况和农业特色，自主选择其他养殖业险种予以补贴”的规定靠拢，也使农业保险对农户需求的满足水平不断提高。

（三）农业保险条款费率形成机制不断完善

对现有条款费率特别是主要种植业条款费率进行系统梳理和修订。根据《条例》和《中央财政种植业保险保费补贴管理办法》的要求，相关保险机构加强精算工作，分析历年已决赔案险因，对历年赔付较少的险种，适当降低起赔标准 。2013年，对5个主要种植业保险费率进行修订并全部下降10%，并降低免赔率。2014年再次对5个主要种植业保险费率进行修订并再次下调11.11%，起赔点由20%降到10%，旱灾、病虫害免赔率从30%降为10%。

二、“联办共保”农业保险法律制度涌现的问题

（一） “联办共保”模式尚未完全厘清政府、承办保险公司和投保农户三方关系

1.行政的强势推动与农户自愿投保原则相矛盾，集中体现在主要种植业保险上

六合区政府每年发文要求主要种植业覆盖面要在80%以上，而主要种植业生产者80%以上是小农经济下的兼业型家庭，一般情况下不愿意投入成本参与农业保险。有的经济条件好的区，比如溧水区，地方政府为了完成上级政府要求的指标，以强制的行政力推动农户参加农业保险，由镇、村级组织集体投保、代农户交纳保费。这种做法违背了《条例》规定的“自主自愿”原则，易引发道德风险，出险时农民很难主动采取自救措施，本就缺乏保险意识的农民更难培养保险观念。

2.地方政府的利益诉求

政策性农业保险由中央和地方财政共同支持，因为农业保险资金采取专项管理，地方政府推动政策性农业保险要承担一定的经济成本，获得可支配的资金流难度较大， 特别是某些地方特色农业险种保费补贴没有被中央财政补贴范围纳入，这部分的支出完全由地方承担，对地方政府财政能力来说可谓挑战。另外，地方政府官员一般专注于完成上级任务及硬性指标以获得政绩，当农业保险事务在考核体系中比重降低，地方政府执行这些农业保险政策的动力就会不足，农业保险实施就会打折扣。

3.政府部门间协调成本较高，决策过程缓慢

农业保险在基层的决策涉及诸多部门，政府各职能部门间责任不明确，跨部门协调困难。保监部门从上到下是个垂直的系统，地方政府和有关部门无法对其在当地的派出机构提出要求，而且其也无法协调相关部门开展工作；财政部门对保险补贴资金的管理十分严格，但对农业保险的业务知识仍然缺乏；在讨论具体保险业务时，各部门并非完全站在公正的立场上开展协调工作，只有农保办有协调各部门和保险公司的能力，协调成本很高。政策设计好之后，具体办事人员由于对农业保险认识程度不高，落实相关决策时积极性不高，影响决策效率。而且现行分条块管理情形下未明确农保办在决策时可以发挥主导作用，部门间推诿责任、相互扯皮的问题难以避免。

4.政府与保险公司间未找准对接最佳点

这集中体现在查勘定损与理赔过程中。实践中时常出现村、镇不及时申报受灾田块的情况，延误了查勘验损的最佳时期，由于保险标的一直处于动态的生命活动中或农户为了减少损失而补耕，定损时损情已遭到破坏，定损结果比实际损失小，有的甚至达不到理赔标准，导致农户对定损、理赔结果满意度降低。而且在此种情况下，面对对定损结果不满意而寻求合理救济的农户，保险公司与农保办往往推诿责任，将拍板决定是否达到理赔标准、理赔数额多少的皮球踢来踢去，使农务繁重的农户最终因耗不起时间而放弃申请本该得到的合理理赔。

（二）农户的参与、知情权易受侵害

1.定损到户难以落实，农户直接参与查勘定损程度较低

保监会《关于进一步贯彻落实农业保险条例做好农业保险工作的通知》规定“五公开、三到户”要求“定损到户”，定损时应现场听取农户的意见，统一对估损的看法，防止纠纷。实践中，小范围、少数农户出险时，基本能确保出险农户参与现场查勘定损，但查勘人员为了避免处理农户的不同意见而耽误时间、影响查勘进程，对农户的意见听取程度很低。大面积出险时，由于时间、人力、财力成本太高，查勘定损到户无法实现，只能以抽样查勘方式来推定损失程度。 这就使得查勘验损工作透明度降低，容易因农户对估损结果不认同而引发纠纷。

2.农户投保的条款说明、保单签字手续容易被故意省去

《条例》规定：“由农业生产经营组织、村民委员会等单位组织农民投保的，保险机构应当在订立农业保险合同时，制定投保清单，详细列明被保险人的投保信息，并由被保险人签字确认。”

而实践中普惠制保险（如油、麦、稻）下以集中统一投保方式为主，涉及千家万户，逐户签字确认不仅工作面广量大，而且工作时效受影响，基层镇村从事农业保险工作人员往往采取让种养大户、农业合作社在投保清单上签字，一般散户口头告知投保而不签名的方法。这种方法下，有的散户甚至不清楚政府已为自家田块投保。

同时保险公司往往推定，经历过村组干部上门动员、保险公司宣讲等一系列宣传活动，作为一个理性经济人的投保人应当对保险条款有足够了解，所以一般不会向投保人说明投保险种的保障范围、保险责任、责任免除、赔偿处理及被保险人义务等条款内容。实际上一般散户基本完全不了解条款内容，较专业的种养大户、家庭农场主也只知道极少数条款的大概含义。

（三） 农业保险监督管理尚不健全

1.承办保险公司经营行为存在不规范

第一是报案渠道不通畅，农民出险后拨不通报案电话、定损人员得自己寻找的情况仍有发生；第二是定損、理赔不及时，如2007年夏季水稻因遭受台风袭击大面积倒伏，有的地区到收割时才定损，有的地区受灾农户2008年春种时还未收到理赔款；第三是在大面积出险时存在定损不准确、理赔不合理的问题。

2.对投保农户的监管不足

第一是为了获得赔款，农户存在着逆向选择、道德风险等可能性。对家庭农场等有规模的农户，规模效应的存在使保险机构有可能实施监督，但面对分散的小农户，缺乏足够人力、物力的保险公司难以进行有效监督。

第二是现阶段农村土地集中经营浪潮正高，农用土地大量向新型农业经营主体流转，但很多农户流转土地没有签订正式的土地流转合同，流转土地的名称、位置、面积等都未明确表示，投保时增加了农户与保险公司双方信息不对称，谎报田块面积、位置或只投保田块中质量差、易受灾的部分的情况常有发生，《江苏省农业保险承保理赔操作规范》中“对于种粮大户、家庭农场、龙头企业或农业生产经营组织单独投保的业务，应注意核实其土地承包流转等情况”的要求保险公司很难落实。

三、对策

（一）健全领导机制，统一双方连贯协作

1.加快建立农业保险的地方性法律体系为保障

尽管国家层面《农业保险条例》已出台，但由于南京农业保险发展的特殊性，必须尽快出台地方性细则，在内容设计上应该包括：第一，明确政府在农业保险工作中的地位，合理规范三方制度主体行为边界，将各自的义务和职责界定清晰；第二，确保制度主体之间建立良性互动模式，有效降低农业保险制度的运作成本；第三，确保政府农业保险支持政策的长期化和规范化。

2.加强政府与保险公司的协作关系，厘清双方权责利益关系

目前，各区政府都已建立了政策性农业保险领导小组并下设农保办，对下级政府的农业保险工作进行指导和协调。保险公司各级机构都成立了农险部。政府农保办要和保险公司农险部结合起来，合署办公，加强沟通，加强利益衔接机制的研究，明确政府与保险公司的政策一致，促进政策性农业保险发展。

明确政府的职责：要负责被保险人自缴保费的收取工作，协调财政保费补贴款项的及时到位；遵守省政府农业保险领导小组规定，维护承办公司在辖区财政补贴型农业保险独家经营权；协助承办公司处理大面积灾害理赔案件，重点负责查勘定损、主导制定大灾理赔方案和政府部分赔款资金的及时到位；协助承办公司完善镇（乡）、村两级基层保险服务体系建设工作，并给予相关政策支持；协助承办公司开展农业保险政策、产品及理赔案例等宣传工作；根据辖区保险需求，配合承办公司做好新产品开发调研及相关数据和材料的收集等基础工作。

明确保险公司的职责：要根据各级政府指定的年度农业保险发展计划，开展保险业务；利用其产品开发、精算、管理经验等方面的优势完善保险方案；定期向各级政府提供农业保险业务统计数据，协助各级政府核对财政补贴保费和赔款发放情况；组织辖区农业保险查勘定损工作、参与制定大灾理赔方案；定期向各级政府提供农业保险承保、理赔业务数据及相关材料，确保承保、理赔数据准确性。

3.构建政府职能部门与保险公司的协作关系

财政、农机、渔业、畜牧兽医、气象、保险等部门，要进一步明确各部门的职责职能，共同构建农业保险协作体系与共享机制。农业、财政、气象、卫生等部门要把农业保险纳入年度工作，遵循“防重于治”的原则，结合相关工作一并开展防灾减损，逐步形成农业技术指导、牲畜疫情防治、灾情气象预警、灾后生产恢复等一系列完整的农业生产安全保障机制。

承保中，政府职能部门要做好对承保标的的验标工作。理赔中，政府职能部门要提供专业技术保障。如气象局要给予保险公司出具气象灾害证明以鉴定种植业损失是否在保险责任范围之内。

（二）保障参保农户的参与权与知情权

1.保险条款设计要适应农民的理解水平

要运用农民所能接受平实、易懂的语言编写各险种条款的宣传材料，积极推进条款通俗化，确保农民看懂弄通，让农民知道什么损失才符合理赔条件、出险后自己能估算出可以得到的赔款。

2.创造条件，尽最大可能让参保农户直接参与承保和理赔定损活动

承保时，要让农户自动申报参保面积，在农户申报的基础上，村组与农户核对确定参保面积。小范围、少数农户出险后，现场勘验定损应确保农户在现场；遇到大灾、大面积出险，可以市、镇、村联合查勘为主，事后由参与现场查勘定损的村组人员，将定损情况向农户通报，听取其意见，并向现场查勘人员反馈，现场查勘人员应对反馈意见从整体上做出考虑。增强工作公开透明度才能预防矛盾和纠纷发生。

3.要认真履行条款告知义务，切实办理好农户签字确认手续

集体投保情况下，为减少时间、人力、财力成本，可由村、组干部组织召开集体会议，让农保员将条款中“不予理赔”、“免赔”以及“理赔计算办法”等规定与保额费率、理赔条件、理赔计算方法、条款对相关自然灾害认定标准等内容，向农户讲解清楚。农户个人投保是现在较少的情况，保险公司有能力在其投保前将条款重要内容解释清楚，供其决定是否接受这些规定、是否同意参保。

对占比较少的种养大户、农业合作社，坚持逐户签字确认的办法；对种养散户，可以试行由村民委员会或村民小组同农户签订年度农业保险委托代签办理合同，按照委托合同由村民委员会或村民小组负责人在投保清单、理赔清单上代农户签字确认；对不愿意签订年度农业保险委托代签办理合同的农户，可由其本人签字确认。

4.处理好理赔过程中矛盾纠纷的协调处理

第一，保险公司和相关部门要加强保险政策和理赔条件的宣传，增强承保理赔的透明度。第二，要加强政府对矛盾纠纷的协调处理能力，如市县政府应成立专门的农业保险纠纷协调机构，发现纠纷及时处理；镇、村做好化解工作，防止矛盾纠纷扩散；矛盾纠纷应按照“坚持原则、公正合规、耐心处置、缩小影响”的原则处理，防止简单粗暴、拖而不理等不当做法。

（三）进一步加强农业保险工作的监督管理

1. 设立具体监督管理农业保险经营机构的农业保险管理局

保监会兼管商业保险和政策性农业保险，利益冲突难以避免；而农业保险管理局具有充分的监管权力，配备大量具有丰富农业保险专业知识的人才，其专业化和自治性更高，更能够做出独立的判断，更能建立重要制衡机制来抗衡各部委和利益集团。 农业风险管理局与保监会相比，有能力推出更快、更高质量的监管规则，采用更透明、更具问责性的监管方式。

农业保险管理局应担负着广泛的职责：设定农业保险监管的重点和难点、监控遵守情况以及报告结果；设定农业保险监管的清晰目标和实现这些目标有助于促使农业保险持续、健康的发展手段；以及能够建立起监管人员运用监管权力的问责机制等。

2.保险监管机关加强对保险公司行为的监督

加强对投保、查勘等关键环节真实性的检查，加强对农业保险违规行为的处罚力度，提高违法经营的成本。要严格规范保险机构对《条例》第10条、第15条关于投保清单、理赔清单签名要求的落实情况；对《条例》第10条、第12条关于承保公示、查勘定损公示要求的落實情况，对《条例》第104条、第15条关于农险及时、充分理赔要求的落实情况，切实保护投保农户的合法权益。

3. 加强对政府行为的监督

为保证资金投入到位，正确使用，从根源遏制财政资金被挪用，审计、财政等相关部门要加大监督力度，严控政府投于农业保险的财政资金的流向和使用情况。此外，纪委、保监局、检察院等部门可以牵头建立农业保险联合督查组，建立长效机制对农业保险工作中权力寻租等违法违纪问题不定期开展检查监督，及时打压违法违纪苗头。

注释：

祖兆林、华明、赵正来、魏文生.“联办共保”江苏样本调查.中国保险报.2013（5）.1.

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