党政秘书隐性权力的形成原因探究

摘 要 党政秘书腐败现象与党政秘书的隐性权力直接相关，而党政秘书隐性权力的形成，既与领导干部拐杖化生存有关，同时也是领导权力分散化的结果，而政治体制渐进式改革则是党政秘书隐性权力的根本原因。

关键词 党政秘书 隐性权力 形成原因

基金项目：本文系湖南大众传媒职业技术学院院级科研课题“党政秘书隐性权力的形成及其治理方法研究（编号：15YJ03）阶段性研究成果之一。

作者简介：陈洪霞，湖南大众传媒职业技术学院讲师。

中图分类号：D630.9 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.218

十八大以来，随着反腐力度的加大，以秘书身份或者曾经担任秘书职务的省部级官员，成为落马高官中颇受媒体关注的一个群体。《检察日报》曾报道，十八大后落马的30多名省部级以上高官中，职业生涯里有秘书经历的占近1/3。 在秘书成为腐败高危群体之后，相关研究者指出，腐败与权力相伴随，秘书腐败的本质依然是公权力腐败。但是，秘书作为从事办公室程序性工作，协调上司处理政务及日常事务，为决策及实施提供服务的人员 ，应该属于不拥有权力的人员；从行政组织分析，秘书机构也只是领导机关的辅助部门，既不是领导机关，也非职能部门，属于非权力机构。之所以党政秘书会出现腐败，原因在于：权力的有无虽然与制度有关，但权力的形成其实还跟与权力核心的距离有关，真正权力核心的周边亲密的人，这些人在形式上是没有过多的权力，但由于他们会对组织机构的决策和执行产生很大的影响，因此其实际上也就拥有了权力，也即隐性权力。 从理论上分析党政秘书隐性权力形成的原因，既能够在更深层上认识党政秘书腐败的成因，又能够为制约党政秘书隐性权力的膨胀和党政机构廉政建设提供参考。

一、党政秘书隐性权力的表象：领导干部拐杖化的生存

党政秘书的存在有其历史的原因，比如在革命战争年代以及建国初期的较长一段时间内，因为一些领导干部的文化水平不高等原因，党政秘书在辅助领导干部处理事务中，能够较好的提升工作效率的作用。但随后却出现了一些领导干部离不开秘书的情况，或者说离开了秘书就不会工作的现象。对于这种领导干部拐杖化生存的情况，胡耀邦早在1981年就有所描述并指出了其危害，他说：十几年、二十几年来，我们有一部分干部，秘书写稿子，首长念稿子，秘书决定方针政策，首长处理日常事务。

党政机关中领导干部拐杖化生存现象的出现，主要的原因有：首先，秘书配备制度没有得到硬性的落实。依照1980年公布的《中办关于中央领导同志机要秘书工作的暂行规定》文件要求，省部级以上级别的领导才能为其配备专职秘书，但是在现实中，违规配备秘书似乎已经成为惯例。有媒体报道早在2003年，四川就规定，市县领导不配专职秘书，仅半年内，全省就取消了市、县领导专职秘书近2000名。 2013年6月，中央政治局在统筹制定领导干部工作生活待遇标准的专门会议中，其中就包括领导干部秘书配备。从这些内容来看，领导干部党政秘书的配备制度没有得到有效的执行与贯彻。其次，秘书配备制度得不到贯彻的深层次根源还在于，一些领导干部将配备专职秘书与否以及配备的数量多少，视为自我地位与身份的一种象征，领导干部这种扭曲的权力观，是造成了秘书违规配备、超额配备的主要原因，并因此导致了领导干部拐杖化生存现象的出现与蔓延。

二、党政秘书隐性权力的来源：领导权力分散化的结果

从社会学角度来看，社会系统的正常运转需要社会成员承担相应的责任与义务。权力的产生与出现是人类社会实现政治目标的重要手段。在政治体系中，权力是一定社会主体为了特定的目的并通过一定的方式，支配社会资源并影响和制约社会客体行为的一种现实的能力。 职务权力概念的出现源自1908年法国管理学研究者法约尔的14项管理原则。领导职务权力是指在社会组织中为了保证组织运转顺利，赋予组织系统中担任领导职位的人与其相对应的权力。一般而言，领導权力都有较为明确的制度予以规定或限制。而其权力的构成决策权、指挥权、强制权、奖赏权等等。其中决策权是领导权力的核心，领导需要在重大问题上做出关键性的决策，以调动组织的力量实现组织的目标。指挥权是为了保障领导决策权能够得到落实而衍生的权力，领导通过法定强制性的力量调配组织内的人、财、物等要素，使其更好的为组织目标实现服务。强制权则是指挥权的一种细化，指领导可以一定范围或者程度的惩罚强制下属服从领导的指挥。奖赏权则是指挥权的另一种方式的细化，与强制权相反，指领导可以对于积极服从指挥、认真完成任务的下属给予一定的精神鼓励与物质奖赏。

按照制度，秘书不是权力的主体，应该是权力的客体，但是事实上，秘书会拥有一定的权力。相关研究者认为秘书的权力是经领导授权，在秘书工作的领域，使特定的对象的认识和行为符合自已主观愿望的一种支配力和影响力。 从这个概念中可以看到秘书的权力是领导权力的一种分散，不论是由于领导日常事务繁忙，还是因为领导拐杖化生存严重，在领导时间与精力有限的情况下，对于处理某些事务的权力，领导会自然或者不自然的交由秘书处理，虽然秘书的协助处理还需要受到领导主观愿望的制约，但无疑已经具备了一定的支配力和影响力。

从工作的性质与内容来看，秘书的权力可以分为临时权力与一般权力两种类型。秘书临时权力是指领导会根据工作的情况临时赋予党政秘书在一定时间或者范围内代为行使权力。如领导因为其他事务不能主持召开调研会，会授权秘书主持召开；还如秘书会代表领导协调工作中的局部矛盾等等。而一般权力则包括事务管理权力、建议参谋权力、督办督查权力、协调沟通权力等。事务管理权力的范畴较为广泛，除开印章文件等外，还可能包括财务、车辆、基建等。建议参谋权力主要是秘书根据领导的要求信息咨询、研究报告、决策预案等，由于党政秘书与领导干部之间不存在中间环节，秘书的建议将直接影响到领导的决策。督查督办权力是秘书针对领导的决策指挥布置的任务，对职能部门完成情况进行检查并督促落实。协调沟通权力是指由于秘书处于联系上下、传达内外、沟通左右的中间环节，可以经过领导授权对沟通协调各方面的关系，以使工作能够正常开展。

从特点上，秘书的权力具有范围广泛性、权限伸缩性、作用柔弱性等特征。但不论是秘书的临时权力还是秘书的一般权力，都可以看到这些权力的取得与行使，都有领导干部的决策权、指挥权、强制权、奖赏权的影子，在领导的指示或者暗示下，秘书获得了领导让渡出来的一部分权力。虽然领导权力一定程度或者阶段的分散于秘书，可能有利于提高领导和组织的工作效率，但是这种分散一旦得到固化，得不到监督管理，就会演变为秘书的隐性权力，从而为秘书腐败提供必要的条件。

三、党政秘书隐性权力的根源：政治体制渐进式的改革

秘书腐败虽然有党政秘书的个人素质问题，也涉及到领导干部的管理能力方面，但从秘书腐败的隐性权力根源来看，我国渐进式改革进程中出现的体制漏洞使秘书能够利用隐性权力进行寻租。

渐进式改革以保障政治体制与意识形态的连续性作为基础与前提，渐进式改革一方面使得经济领域中的市场竞争十分激烈，另一方面却保留了上层建筑中的集权式社会治理体制。在这样一种二元的转轨体制下，公共权力会频繁的、不规范的干预市场，在导致市场失灵的同时，也会造成政府的越位或者缺位，使得行政资源出现错位配置，从而出现政府失灵。而政府失灵、市场失灵是公共权力利用自身具有的垄断地位获取经济利益即权力寻租的制度基础。渐进式改革形成的寻租市场中，政府官员尤其是领导干部因为在整个社会的资源分配中占有明显的优势地位，为领导腐败提供了重要的基础背景。当然，也为与领导干部位置最近、关系密切的党政秘书提供了权力寻租的机会。

秘书的寻租活动往往是因为其能够凭借与领导干部的关系优势，获得一种隐性权力，并且将这种隐性权力转变为资源优势。党政秘书的关系优势较为明显的体现在领导干部的拐杖化生存现象中，党政秘书与领导干部的关系具有混溶性，不仅是制度性的还是私交性的，不仅是功能性的也是情感性的，并且这种关系具有某种程度上的垄断性，即除开秘书以外，没有人能够与领导形成类似的特殊关系。

特殊关系造成了隐性权力的产生，使得秘书获得了权力寻租的社会资本。首先，党政秘书可以利用隐性权力获得政府内部信息，预测公共权力干预市场活动的时间、方式、力度。政治體制渐进式下政府对市场的干预信息，是权力寻租的一种稀缺资源。领导干部级别的越高，党政秘书掌握的内部信息也就越重要越稀缺，秘书通过内部信息获得租金也就越多。其次，党政秘书还可能利用隐性权力以领导代言人、代理人的身份进行权力寻租。由于高度集权的体制，不仅使得领导干部得不到有效监督，其秘书的监督问题也是凸显出来。河北“第一秘”李真落马后就指出自己当秘书时无人能监督。当党政秘书以领导代言人、代理人身份出现时，秘书言行是领导的意图还是秘书的意图，没有人干预验证，从而为秘书以隐性权力进行假公济私提供了机会。最后，党政秘书可以直接利用与领导干部的特殊关系构成隐性权力进行寻租。比如党政秘书可以利用自身在政府信息处理中处于的关键环节，以选择性报送信息的方式影响领导干部的决策，从而使得下情上达受阻或者受损，领导干部难以做到兼听则明。

另外，渐进式改革中监督监控机制的不完善，会导致秘书利用隐性权力进行权力寻租的活动得不到有效的遏制；利益表达机制的不健全，又会使得部分群体的利用表达与获得，不得不依靠以党政秘书为依托的关系网络实现。从微观层面来看，当前的渐进式改革较少涉及到秘书选拔、任用制度的改革，秘书选拔与任用的人治化现象还较为严重，从而使得党政秘书与领导干部的特殊关系不仅得不到遏制，反而走向深化，秘书隐性权力随着领导干部的升迁得到增强，党政秘书腐败的可能性与破坏性增大。

注释：

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