浅谈意大利早期贫困救济制度发展

张峰　唐楠

摘 要 受英国济贫制度影响，为解决社会贫困问题，意大利也启动了贫困救济改革，对贫民实行分类救济。但意大利早期没有颁布系统性济贫法令，还需不断完善。

关键词 意大利 贫困 救济 分类

作者简介：张峰，天津师范大学历史文化学院博士研究生，研究方向：世界史；唐楠，澳大利亚国立大学经济学研究生。

中图分类号：D7546 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.207

到18世纪初，在天主教影响下，意大利仍认为慈善救济不属于政府责任，贫困救济应通过所有人互相关爱解决，特别由那些幸运的人来提供。当时救济形式有遗赠、小额施舍、济贫院、医疗救助、托儿所、婴儿收容所等，或多或少都有一些宗教崇拜因素。从18世纪开始，意大利一些地区不赞同社会、个人、教会慈善等济贫力量混合在一起，开始尝试将慈善机构置于政府控制之下。同时，受英国济贫法影响，政府慈善救济思想开始发展。1835年，加富尔伯爵在向委员会的一份报告中写道“从实际操作层面全面详实地调查英格兰和威尔士济贫法令执行情况”，展示英国济贫法实施效果；1851年12月17日，他在议会上肯定的说，“我相信反对政府从事慈善救济存在着巨大损失，我们可以预测，每一个社会达到一定阶段后都将采取这样政策；我也相信，在不远将来通过制定严谨的法令、良好的管理，将会产生巨大的效益，而不是那些可怕的、致命的后果。”

随着乞讨人数不断增加，社会恐惧感不断增长，1888年总理克里斯皮在众议院说道，“我认为宣布乞讨不合法原则在道德上是很有必要的，不能再认为乞讨是授权允许的。”1888年，通过法律规定每个人都应该去工作，如果发现贫民乞讨，以及那些没有经过警察局许可的无工作能力贫民在公共街道乞讨，都应该被逮捕和惩罚。不幸的是，乞讨现象没有被彻底杜绝。在慈善救济改革的广泛呼吁下，由于政治家们受正统慈善救济教条影响，直到1890年第一个慈善管理方面的立法改革才开始启动。

1890年，意大利共有21819个慈善救济机构，这些机构大概拥有20亿里拉救助基金，每年拥有约0.9亿里拉救济收入。这些机构中只有不到1000个有充足的慈善资金，4200个机构每年慈善收入在500-1500里拉，10700个机构低于500里拉。 在慈善机构多的公社，职业乞丐越来越多。根据切凯蒂教授统计，威尼斯有1/3的人口进行过贫困登记，在圣马可广场，很多乞丐甚至随身携带一把椅子，以更舒适得获取慈善捐赠。尽管这要比他们曾经从事的职业付出更多时间，但他们更喜欢这样维持生计，因为这样比整天工作更简单，除了维持生存外，他们死后也会留下一笔财产。

为了加强慈善机构财务管理，杜绝慈善机构任意施舍，以及加强用于慈善目的遗产捐赠的监管，1890年7月17日，议会通过法律规定，慈善委员会对年收入低于5000里拉、公社居民少于1万人、以及所有救济和慈善组织进行集中管理，废除了在修道院门口发放钱物等救济方式，对分发救济方式进行调整，使慈善组织善款支出与该机构性质、创始人意向相统一，力求近似于英国的贫困救济理论。法令规定对慈善机构管理进行改革，决定用慈善委员会取代原来慈善机构。每个公社设置一个公共慈善机构执行委员会，公社即使没有慈善资金也必须设立。委员会由所在公社议会选举产生，除了主席外，还按照公社人口规模从公社居民中选取4-12名委员，主要职责是统筹管理和分配济贫资金，但不针对特定机构；对没有单独管理机构的慈善组织进行管理，对有管理机构的慈善组织进行限制，有权解散不遵守法令的慈善组织；提升改进孤儿、弃婴、贫穷的盲人和聋哑人等援助和保护方面的管理、司法制度，紧急情况下临时介入进行监管。

除了上述改革，许多慈善组织的服务对象也发生了变化。当时意大利有12684个忠实于天主教的慈善机构，它们大部分是由主教或教皇批准设立，其中9464个机构自身拥有3亿里拉捐赠基金。这些基金每年有大约900万里拉的收入，其中仅有190万用于慈善，其余主要用于群众游行，烟火，灯光等方面。有的慈善组织服务对象已于其初衷相背离，有的提供的服务与对象需求不一致，甚至不再提供公共服务。在1890年，卡内皮纳和波西塔纳公社中仍有协会的目标是从土耳其赎回奴隶，由于已经没有奴隶可以赎回，委员们就使用协会收入去做他们自认为满意的事情。这种改变协会创始人设立初衷，将基金用于其他方向的行为被称为“自由意志”，原来的初衷变得无用和过时了。部分议员反对这种方式，他们认为不能改变这些慈善组织设立初衷，就如同公民年老体弱时，没有法律可以剥夺他们权利一样。当政府推动改变慈善机构资金用途改革时，这种反对更加强烈。经过一系列讨论，特别是参考了英国对旧慈善组织的处理方法，议会确认政府对慈善组织救济对象的管理不仅是正确的、适当的。

然而，所有这些改革没有形成系统性的救济金基础。在意大利，没有济贫法，没有公共养老院。各地公共救济系统不相同，但受当时各项法律共同限制，公社和各行政区不得不对贫困救济给予部分补贴。政府救济功能向地方转移，救济金和救济物品支出都有地域特点。根据规定，公社筹集的济贫资金不得用于救濟其他公社居民。而由于居民流动，公社、行政区或慈善组织必须支付给那些不属于他们的贫民。为了确定公社和贫民归属问题，1890年7月法令还提出了“住所救助”，接受救济者必须在公社居住5年以上且中间没有中断期，否则必须证明他在公社出生，即使是不合法的。

意大利贫民可以分三类，一类是有工作能力而不愿去工作的人，一类是有工作意愿但找不到工作的人，一类是那些没有劳动能力的人，包括儿童、老人、体弱和残疾的人。法律规定只有最后一类人有权得到救助，极端情况下教会慈善机构只要有意愿，就可以不考虑贫民归属哪个公社就给予帮助，并且不能要求任何形式的回报。

因此，国家不对失业者提供生活保障，也不为健全的人提供就业机会，这些人的救济都由私人慈善机构提供。

政府救济只保障没有劳动能力的人，根据法律可主要归纳为七类。一是每个公社都有义务向贫民提供医疗援助，1904年法律还规定如果指定慈善机构不向贫民提供药品，则由政府提供，贫民名单由军政府每年认定一次。二是除医院明确要求不许支付贫民治疗费用外，每个公社都有职责向医院支付符合“住所援助”要求的贫穷病人治疗费用，这些费用也可以由当地的慈善机构或其他组织承担。三是各省都有义务将重型精神疾病患者送入精神病院并对他们的生活给予保障。四是各省和公社都有义务收养弃婴。五是各公社的慈善机构都有义务承担法律规定的慈善服务。六是紧急情况下，医院和贫民屋有义务收治或收留不属于“住所救助”范围的贫民。七是经区警察局确认为不能工作的贫民且没有机构给予援助的，则由区内负责救济的机构将他们安置在贫民屋或庇护所，所需费用由救济机构承担，如机构不能承担，则由贫民所属公社承担全部或部分费用，如果也不能承担，则有该省负责支付。

总的来说，受英国贫民惩罚性措施及分类救济思想影响，意大利最初也是采取惩罚性措施，之后按照是否具备工作能力对贫民进行分类，政府只负责救助无工作能力贫民，但最初并未建立起统一的济贫资金筹集体系，尚需继续完善。

注释：

G.M.Palliccia，The Relief of the Poor in Italy，The Annals of the American Academy of Political and Social Science，Vol.28，1906，114，115.