机动车限行问题之法律探讨

摘 要 本文主要介绍机动车限行（包括征收交通拥堵费）及其选择依据，归纳总结现有限行方式及其特征，述评限行的法律性质，并力求通过梳理现有的机动车限行立法政策，进行限行法律规制之构想，以期能为环保法的发展与完善添砖加瓦。

关键词 机动车 限行 大气污染

作者简介：李苑君，华中师范大学。

中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.170

中国劳动关系学院安全工程系安荭娼是“机动车限行”发起人之一。因其2001年开始关注北京城市交通，到2007年1月发表《解决北京交通问题的无效机制研究》一文，其中即提到单双号限行。然而，此举并无实质影响，北京的“限行”变成“停行”。此后，因各种因素结果，社会各方对要求进行机动车限行法律问题研究的呼声高涨，至今，限行问题还是环保法中一大难题和重点。

一、限行（收费）及其选择依据

2007年奥运准备期间，北京开始单双号限行；2012年，北京交通委又对特定时段、区域的机动车单双号限行措施进行相关研究。此后，兰州等城市亦开始尾号限行措施的试行工作。与此同时，以应对重污染天气，济南等市、区决定实行单双号限行。2015年4月10日，北京市公安交通管理部门表示，纯电动小客车（新能源汽车）将不在机动车尾号限行限制范围之内……从上述限行措施及其背后动因来看，不论是单双号限行，还是尾号限行等，实施限行目的有二：一是缓解城市交通压力；二是提高城市空气质量，治理雾霾。

（一）限行依据

尽管机动车限行在我国大中城市已普遍实行，但对其实施争议的热度从未递减。笔者将从以下四方面分析其依据。

首先，限行的合理性依据。其一，限行措施的有效性。此前或者当下的限行措施对减轻大气污染、提高空气质量以及缓解交通压力、保证道路畅通是否有或者会有明显作用，需要科学、具体的评估数据证明。但对于空气质量的改善，是由多方面因素作用的综合结果，而对于具有流动性的空气进行评估，亦需要专业人士和精良仪器的测评。因此，限行措施对空气质量改善的贡献到底有多大，人们很难甚至无从知晓。其二，限行措施最佳选择性。解决空气污染和交通拥堵问题有许多措施可以考虑。相比较而言，以行政手段强制实行限行措施，对当事人权益损害确是最重；然若考虑缩短限行时段以方便人们出行，又很可能因人们不能对时间进行精准的自我把控，导致限行目的难以达到，甚至产生措施执行上的无效混乱。因此，最佳的限行方案也难以确定。其三，公共利益与私人利益的平衡。对是否限行的争论，实质上是各种不同利益群体间的矛盾：开车的和不开车的。那么当一方利益受损，政府是否采取补偿机制、如何补偿，即如何实现利益的协调平衡也是采取限行政策的重点。

其次，限行的合法性依据。关于这一点，因对于限行性质的看法不同，会影响其合法性观点的不同。若认为对私人机动车采取限行措施，属于政府对公民财产使用权的限制行为，那么根据《宪法》第51条规定：我国公民在行使自由和权利时，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的自由和权利。财产权行使如果有这种损害的可能，国家当然可以通过法律加以限制。但若认定机动车限行为物权限制，以《物权法》第7条规定：“物权的取得和行使，应当遵守法律，尊重社会公德，不得损害公共利益和他人合法权益。”以及《立法法》第64条第2项：“属于地方性事务需要制定地方性法规的事项”规定，限行法律根据自然可以为地方性法规。然而，也有人认为限行措施是政府对公共资源的一种配置方式，并不涉及《物权法》的问题。还有人认为《道路交通安全法》第39条提供了政府对私人机动车采取限行措施的法律根据。但其规定的是“临时性”的限行，而且考虑因素为“根据道路和交通流量的具体情况”，此初衷及实质即与实际限行措施大不相同。另外，《行政法》中有关限行政策制定主体资格和行政内容，以及《大气污染防治法》中有关临时性限行措施的相关规定，是否能够成为限行法律依据，还需要一定时期的探索。因此，在限行合法性问题上，是存在较多争议的。

再次，权源问题。目前，各地政府及工作部门一般都通过制定规范性文件来实施限行。而《立法法》中明确规定：省、自治区、直辖市在制定地方性法规时不得与宪法、法律等相抵触。但有些地方政府在规定限行时，甚至把限行的时间和范围均扩大。那么，这是否与《立法法》规定的“不得越权”、“不得抵触”相违背？又是否已经超越了权限？即宪法及法律、地方性法规、规范性文件三者在有关机动车限行问题上发生冲突，地方政府如何解决和解释？这亦需要明确。

最后，有关正当性。在制定限行措施时，政府是否坚持了公共利益、公众参与、公众监督？当民众利益发生冲突，是否进行民主协商？在作出是否限行的决策前后，又是否通过各种途径让民意得到充分表达？可以说，这些不仅是法治社会所要求的不可缺少的正当程序，而且也是实体公正与正义的保障。

（二）收费依据

除机动车牌号的限行措施外，还有另一种特殊的限行方式，即征收交通拥堵费——在交通拥挤时段，对部分区域道路使用者收取一定的费用。其本质是一种交通需求管理的经济手段，目的即利用价格机制限制城市道路高峰期车流量，缓解交通拥挤，提高交通运营效率。笔者对其实施依据分析如下：

首先，合理性依据。需要承认的是，交通拥堵是世界难题，原因多重，包括不合理的城市规划、忽视公共交通建设、盲目发展私家车导致的车辆保有量超标等。因而治堵手段也应多种多样。但是，从科学决策角度讲，收取拥堵费应理清拥堵的原因和上路汽车数量之间的因果关系，以及采用收费方法能否有效降低拥堵。然而事实是，这不仅缺乏调查研究的数据支持，而且按照其他国家的经验，以及交通经济学等学科的既有研究，这两个因果关系均不能简单成立。另外，收取拥堵费是否有利于社会财富增加亦缺乏证明。

其次，从经济学理论讲，城市道路实为准公共品，不应完全由政府免费提供。但这并未表明“治堵”可通过价格杠杆来调节。一般理论表明，采用提高成本、价格可以改变需求，但具体到交通经济及实际情况，问题会复杂很多。其一，收费并非提高效率和创造财富，只是产生转移效应，即以庇古税（谁造成负外部性则交税或谁受到污染则得补償）的方式收取费用，甚至这种收费未区分造成堵车的人和受堵车影响的人；其二，从行为经济学看，通过定价机制进行罚款，“罚款”便丧失其本质意义而成为类似市场经济中“买卖”之“价格”，行为人支付“价款”便可以随意违规；其三，收取统一标准的静态价格只是减少行驶，并未提高社会效率，甚至静态价格收费对刚性需求影响不大。

再次，收费的法律依据。有关收取拥堵费的实体、程序和合法性权利，法律尚无规定，而且各界尚有争议。但是从法律价值来说，收费行为可能影响公平与平等，如对公车收取的费用实质来自纳税人，这就造成了双重征税。

最后，国外先例的借鉴意义。谈到拥堵费，很多人会以国外为例，如新加坡、伦敦、纽约，但我们不能简单舶来国外经验。而且，事实上拒绝采用收费方式更为普遍。美国国会2009年发布的一个研究报告表明：其一，伦敦收取拥堵费的效果并不如提高车位费的效果；其二，还存在其他更好的方案；其三，收费造成的分配问题、转移效应，对穷人和富人的影响不同。因此其最终建议不采用收费方式缓解拥堵。更何况，每个国家与地区、每个城市的各种因素实为不同，比如道路规划、交通设计、人口密度与分布等，不能一概而论。

二、限行方式及其特征

分析了限行依据，笔者接着对北京、上海以及《大气污染防治法》相关机动车限行法律法规、政策规定进行研究和分析，对限行方式及其特征有如下归纳。

限行方式种类包括四类：一是限时。包括全天候限行，重大活动期间的限行，工作日高峰时段限行，以及重污染天气限行。二是限区。包括市内行政区域，高污染区域以及其他特殊规定区域。三是限车。包括“黄标车”等高排放机动车，低排放车辆，无环保标志车辆，超标排放车辆的限行；四是限号。包括单雙号限行，尾号轮换制度等。除上述措限行措施外，亦规定了限行适用除外的情况，如基于社会安全、公共交通、行政执法、专项作业等特殊车辆。

从以上法律规定可以看出，对于机动车限行的规制，从最初以控制大气环境质量未达标的特定区域的机动车污染物排放为目的，发展为交通正常运行和空气质量良好目的齐头并进，再到当下实现目的多元，即实现节能减排，交通管理措施成效，发展公共交通等，各地区政府做出了不少努力。

三、限行的法律性质

关于限行的法律性质，法学界也是众说纷纭。其一，主张行政许可说，则以《行政许可法》第八条第二款、第十二条为主张公共利益考量与公共资源配置提供依据。但《行政许可法》第十四条、第十五条规定了临时性行政许可及其制定主体资格将此说驳倒。其二，主张行政强制措施说，但限行与其内涵涉及“违法行为”“社会危害事件”无关，因此该认定亦有失偏颇。其三，主张抽象行政行为说，以适用对象一般性、行政主体为有实权的国家机关、制定发布的规制具有一定约束力三点证明限行为抽象行政行为。除此之外，还有其他学说，如主张行政征收、行政处罚等。可以说，上述的定性，会影响限行实施的系列法律运作。

四、限行的法律规制

机动车限行立法沿革可追溯到1999年北京市政府确立《北京市轻型汽车排气污染物排放标准》，这在中国历史上第一次有了绿标车、黄标车区分措施。此后，部门规范性文件不断出台，直到奥运会期间规定实行单双号制度。到目前为止，《大气污染防治法》、各地区制定的大气污染防治条例及相关规范性文件，一同构成机动车限行的法律体系。

分析现有限行立法规制，思之有不足。比如上文所述有关限行（收费）的法律依据无处可寻或颇受争议；对于限行措施颁布主体，如政府、交管部门或者其他部门机关的制定资格存在质疑；还有关限行规范内容，比如“临时性”之内涵，以及“根据具体情况”之确认都是存在不确定性的。因此，面对上述不足，笔者对限行法律规制构想如下。

在原则方面，一要确立法定原则，对于限行措施颁布主体等有具体的法律规定，即如果有依据则明确适用，如果没有依据则具体规定；二要严格遵守法律、法规、规章的位阶效力，谨慎适用例外规定的条款，防止地方政府滥用职权而侵害公民合法权利和利益。三要确立比例原则，对所实现的目的与所造成的损害予以考量，以期实现利益的均衡和总体最大化。四要确定最小损害原则。还要保证政府及相关部门的权责统一，平衡公民利益与政府权力，实现制约。

在路径方面，在实体上，应科学立法、立足实际、积极建立行政补偿机制；在程序上，切实保障告知、听证、监督、补偿与时效制度的进行，从而保障实体公正。两者相辅相成，缺一不可。

综上所述，机动车限行不仅是一个社会公共治理问题而采取行政管理或者经济手段解决，更重要的是如何实现有法治理、依法治理。在这条路上，我们任重道远。

参考文献：

[1]邓峰. 堵车的原因都没搞清楚，收什么拥堵费.凤凰评论. 2016.03.15.

[2]谢旭轩. 政策效果的误读——机动车限行政策评析.环境科学与技术.2010（S1）.