财政支出的绩效审计与绩效评价

2017-06-05李波费睿

江汉论坛 2017年5期

李波+费睿

摘要：财政支出的绩效审计与绩效评价是财政监管的重要手段，两者既有共性又性质有别。相对而言，绩效审计体现工具理性，重点关注财务过程的合法合规性，以及财政支出目标的完成情况；财政支出的绩效评价作为政府绩效评价的组成部分，是民主范畴的技术工具和目标评价的纠错机制，更加关注宏观层面财政支出编列及其绩效目标的科学性与民主性，并将财政支出的责任主体——主管部门、监管部门与使用单位视为被评对象，追求公共财政的公信力，或者说有公信力的执行力，并非单纯的技术工具。实现财政治理体系与能力的现代化，落实新国家预算法要求，应厘清绩效审计与绩效评价的功能定位及适用范围，推进财政支出绩效评价法制化建设。

关键词：财政专项资金；财政支出；绩效审计；绩效评价；法制化建设

基金项目：国家社会科学基金重大项目“公众幸福指数导向的我国政府绩效评价体系研究”（11&ZD057）；广东省哲学社会科学“十三五”规划2016年度项目“人大主导的预算绩效第三方评价实证研究：基于广东省的探索”（GD16CGL09）；广西大学科研基金资助项目“财政支出绩效评价法制化研究”（XPS1603）

中图分类号：F810 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2017）05-0011-06

一、引言与相关文献综述

财政活动是政府活动的主要内容，财政监管是政府管理监督不可或缺的组成部分。经过改革开放近40年的高速增长，2016年，我国一般公共预算收入接近16.0万亿元，各项支出的规模也愈来愈大，其中中央财政专项资金即多达285项（2015）。此种背景下，如何监管财政支出，确保资金绩效，建设阳光财政成为近些年来社会关注的重大问题。事实上，从实践来看，我国对财政的监管，包括审计、税管、監察、稽查等涉及多个重要部门，已形成较为完备的监管体系与机制，但基本指向在于资金的合规合理性，未能触及诸如财政资金结构、分配、效果，以及财政决策科学性、民主性等核心问题。

按照英国《国家审计法》（1983）的定义，绩效审计是“检查某一组织为履行其职能而运用其资源的经济性、效率及效益性”。在国内，2008年国家审计署在审计工作发展规划中首先提出“绩效审计”的概念，其内涵是“全面推进绩效审计，促进转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性”。显然，绩效审计是关于经济性、效率性和效果性审计（即3E审计）。同时，按照财政部的定义，“财政支出绩效评价是指财政部门和预算部门（单位）根据设定的绩效目标，运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法对财政支出的经济性、效率性和效益性进行客观、公正的评价。”① 这一定义虽备受争议，但涉及了评价的基本理念、主要维度与核心内容，亦成为本文探讨的重要源头。因为从理论上看，依据上述定义，绩效审计和绩效评价均是对财政支出的经济性、效率性和效益性评价，从实践反馈情况分析，由审计部门主导的财务审计（包括绩效审计）和财政部门主导的绩效评价存在相同或相近的功能。既然如此，在我国已形成较完善的具有刚性约束力的财政资金分配与监管的体系、制度与机制中，包括人大的财政预算审议与监督，审计部门的财务审计，财政部门的财务稽查等，为什么还要推行绩效评价？它与绩效审计有什么相同或不同？因为从管理学及政治学的角度看，任何一种监管需要投入巨大资源，并且监管本身亦可能出错，同时，在现行体制中，事实证明源自不同部门的监管可能导致方向紊乱，成本增加，被监管对象无所适从，甚至形成监管部门的利益格局。显然，系统审视10余年来我国财政支出的绩效审计和绩效评价的实践得失，比较两者的异同，对于理顺体制关系，提高监督成效，建设现代财政制度具有重要的理论与现实意义。

从财务评价到财务审计、绩效审计已有悠久的历史，学界对此有着深入的探讨。瑞尼克等人在总结美国财政监管史的基础上，认为“除非会计官员能够监管到每一笔财政支出，否则，受《独立财政法案》限制的支出部门，都应被审计部门等财政监控者密切关注”②。同时，财政支出绩效评价作为政府绩效评价的组成部分，亦是学界高度关注的领域。一般认为，财政支出绩效评价属于民主范畴的技术工具，具有价值属性与工具理性，对两者关系的探讨概括起来主要有三种观点：

一是认为绩效审计是绩效评价的一部分。如刘明辉、徐正刚（2006）将绩效审计视为新公共管理背景下政府绩效评价的一种工具③。张立民、赵彩霞（2008）明确提出政府绩效审计是政府绩效评价的重要组成部分④。温美琴、徐卫华（2009）以深圳政府绩效审计制度改革为例，将政府绩效审计视为政府绩效评估的一种重要方式及组成部分，认为绩效审计功能作用的发挥与政府绩效评估体系运行方式有着内在的联系⑤；也有学者从历史演进过程上分析，认为政府绩效审计是审计发展到一定阶段的必然产物和特殊形式的政府绩效评价活动⑥。绩效审计指向经济性、效率性和效果性，绩效评价增加了公平性，这种关注维度的重叠与延伸是“包含论”者的重要理据⑦。

二是认为绩效审计等同于绩效评价，两者可以互相替换。继1986年第十二届国际大会定义绩效审计概念之后，在1992年召开的第十四届国际大会上，最高审计机关国际组织（INTOSAI）将项目评价纳入了绩效审计范畴，认为项目评价也是绩效审计。曾任澳大利亚维多利亚州审计长Wayne Cameron（2000）依据实践总结，直接在其文章的标题中把两者的关系描述为“一丘之貉”（birds of a feather）⑧。国内一部分学者也有相近的观点，如彭华彰（2006）认为效益审计与效益评价的目标和方法完全一致，可以互相借鉴⑨。

三是认为两者既有区别又有联系，有机统一于政府绩效管理的框架下。如卓越（2006）将公共部门绩效评估列为绩效审计的应有工具，且是关键性工具，是绩效审计发挥功效的动力机制和养分来源⑩。绩效评价为绩效审计的开展提供了机遇与条件，绩效审计又进一步推动绩效评价的完善，郝玉贵（2009）认为两者共同致力于政府的有效治理，促进政府绩效改进{11}；桑助来（2009）提出政府绩效评估与政府绩效审计共存于政府绩效管理中{12}。

学界普遍认为，在我国政治体制下，虽然人大对政府预算和决算的审议监督具有法律依据与程序，但缺乏具体的手段与规范做法，“威慑力不大，约束力不强，特别是违法违规责任难以落实，没有相应的责任追求制度，监督质量不够高。”{13} 审计的范畴亦不断延伸，出现所谓“绩效审计”，但审计工作对政府负责，难以监督同级政府。现行的由政府作为评价主体，财政部门作为评价组织者的财政绩效评价实际上也是政府内部监督，追求执行力，并非对财政执行力的纠错纠偏，评价活动与审计活动性质相近。产生这种现象的原因：一是与西方国家比较，我国的体制具有特殊性，财政部门与审计部门均为政府组成部门；二是绩效评价与绩效审计在国内实践时间较短，预估问题不足，顶层设计缺失。

二、财政支出绩效审计与绩效评价的共性分析

1. 基于相近的理论基础

20世纪70、80年代，西方发达国家普遍存在经济“滞涨”现象，财政赤字扩大、政府效率低下、选民支持率降低等问题突出表现出来，传统的财务审计和行政管理模式已难以扭转这种局面。鉴于此，以英、美等国为代表的一些西方发达国家，在政府管理中引入了私营部门的管理技术和经验，掀起了“新公共管理运动”。这一运动倡导政府管理应以市场或顾客为导向，实行绩效管理，提高服务质量和有效性，以及界定政府绩效目标、测量与评估政府绩效{14}。以经济、效率、效益为核心价值追求的绩效审计和绩效评价便应运而生了。

理论上，财政支出作为公共资源，公众是其所有者，政府受公众委托管理和使用财政资金。根据公共受托责任关系，作为受托方的政府有责任保证财政支出的经济性、效率性、效益性和公平性。但是，对管理和使用单位来说，由于缺乏竞争压力和利润激励，财政支出的管理和使用过程中存在道德风险和逆向选择的可能。因此，需要有公众的代表对财政支出的管理和使用进行科学合理的监管，以保证财政支出预设目标的顺利达成。从目前来看，绩效审计和绩效评价是对财政支出进行监管的合理方式。

2. 关注财政资金使用的合法合规性

财政支出的合法合规性，从宏观上说是指符合国家相关法律法规及政策的要求，从微观上说是指符合该领域财政支出的具体要求。财政支出中的专项资金还要求独立核算、专款专用，不能挪作他用。一般而言，为加强管理，财政部门会会同相关部门依据相关法律法规针对不同种类的财政支出的具体实际制定相应的管理办法，部分省市还会就财政支出管理的共性特征制定地方性法规。这些管理办法、地方性法规对财政支出的使用方向、标准、程序、时间节点等关键性事项做出了明文规定，要求预算部门（单位）遵照执行。

无论对财政支出进行绩效审计还是绩效评价，都需要对资金使用的合法合规性进行监督。根据《中华人民共和国审计法实施条例》的要求，绩效审计要通过依法独立检查财政支出的会计凭证、会计账簿、财务会计报告以及其他有关资料和资产来监督财政支出的使用是否具有合法合规性。根据《财政支出绩效评价管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）的要求，绩效评价方要对财政资金使用情况、财务管理状况和资产配置、使用、处置等情况的合法合规性进行评价。

3. 检验财政资金的绩效目标，提升资金效益

在建设法治政府、责任政府的大背景下，无论是绩效审计还是绩效评价，都需要关注财政支出的绩效目标。绩效目标的重要性，在相关法律法规得到了明文体现：《审计法实施条例》将财政支出的目标作为审计的依据；《国家审计准则》把绩效目标作为职业判断的依据；《暂行办法》则将“绩效目标的实现程度，包括是否达到预定产出和效果等”明确规定为绩效评价的基本内容。

对于人民不断提高的物质文化需求来说，财政支出作为一种资源具有稀缺性，要以有限的资源尽可能满足人民的物质文化需求，必须不断提高其效益。正因为如此，在《审计法》和《暂行办法》中不约而同地将“提高财政资金使用效益”作为绩效审计和绩效评价的重要目标之一。绩效审计主要通过对财政支出的管理、使用程序、相关凭证的审核来有效遏止拨款不及时、挤占挪用、配套不力等现象，保证专款专用，起到提高财政支出使用效益的作用。绩效评价依据设立目的和有关法规政策，对财政支出的相关制度进行检视来加强资源整合的力度，进而提高财政支出的使用效益。

三、财政支出绩效审计与绩效评价的个性比较

1. 审计与评价的法律法规依据不同

财政支出绩效审计的法律依据：一是《宪法》，《宪法》第九十一条、一百零九条分别赋予了国务院、地方县级以上政府审计监督权；二是《审计法》，该法对审计机构的职责、权限、审计程序、法律责任等进行了规范；三是《会计法》，它赋予了审计部门对有关单位的会计资料实施监督检查的权力，明确了按规定须经注册会计师审计的单位，应当向受委托的会计师事务所如实提供会计凭证、会计账簿、财务会计报告和其他会计资料以及有关情况的义务{15}；四是《预算法》，它赋予了县级以上政府审计部门依法对预算执行、决算实行审计监督的权力{16}；五是《中华人民共和国审计法实施条例》，该条例于2010年由国务院根据《审计法》制定，是对《审计法》的操作化；六是《中华人民共和国国家审计准则》，该准则对审计计划、审计实施、审计报告、审计质量控制和责任的操作办法做了明确具体的规定。

财政支出绩效评价的法律依据主要来自《财政支出绩效评价管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）和《预算法》。《暂行办法》于2009年由财政部颁布（2011年进行了修订），对绩效评价的对象和内容、绩效目标、评价指标、评价标准和方法、组织管理和工作程序、績效报告和绩效评价报告、绩效评价结果及其应用等做出了规定。2014年8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》，首次明确要求各级政府、各部门、各单位应对预算支出情况开展绩效评价，编制预算要参考上一年度绩效评价结果{17}。

可以看出，财政支出绩效审计的法律依据较为完备。从法律位阶来看，既有国家的根本大法，又有法律、行政法规和部门规章；从法律内容来看，既有原则性的规定，又有操作性的规范，形成了一个完善成熟的法律体系。比较而言，财政支出绩效评价的法律依据较为单薄，其主要法律依据的位阶属于效力较低的部门规章，其内容只是就事论事的规定，并未形成完善成熟的法律体系。《预算法》为财政支出绩效审计和绩效评价共同的法律依据，它从某种程度上提高了绩效评价的地位，但“预算”才是这部法律的核心内容，“绩效评价”只是服务于这个核心内容而存在。

2. 关联主体的角色定位不同

根据《审计法》的规定，“审计机关对前款所列财政收支或者财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督”，财政支出绩效审计的主体具有单一性，即审计机关是绩效审计的唯一法定主体。而根据《暂行办法》的规定，“各级财政部门和各预算部门（单位）是绩效评价的主体”。其中的“各预算部门（单位）”是一个宽泛的概念，它不仅包含了各级政府及其组成部门，还包含了人大、法院、检察院、事业单位等与财政存在直接经费领拨关系的预算会计单位。在实践中，为保证财政支出绩效评价的客观性和专业性，以及体现评价的民主性，受其它主体委托的独立第三方也可在一定程度上视为绩效评价的主体。与绩效审计相比，财政支出绩效评价的主体具有明显的多样性。

财政支出绩效审计预设了财政资金的设立是科学合理的这一逻辑前提，其关注的重点在财务审计关注真实性、合法性的基础上跃升到了专项资金的经济性、效率性和效果性。它强调过程控制和流程再造，着重审计财政资金的管理过程。它要检验的是现有管理行为和制度规则是否是服务于财政支出绩效目标的最优选择。一方面，它意图通过对管理行为纠偏的方式来保证整体绩效；另一方面，寄希望于有关制度规则的完善来达成预设目标。微观上，财政支出绩效审计的客体是它的会计凭证、会计账簿，有关财务会计报告资料和资产等；中观上，财政支出绩效审计的客体是财政资金的管理绩效。简言之，绩效审计要回答的是“怎么做”的问题，属于行政管理的范畴。

财政支出绩效评价并不预设财政支出项目的设立是科学合理的这一逻辑前提。它以绩效结果为导向，不仅监督财政支出的真实性、合法性、经济性、效率性和效果性，还把从财政支出立项的前期准备，到过程控制、到绩效表现的整个过程，从财政支出项目的设立者，到使用者，到管理者，再到受益者的各利益攸关方都作为它的客体。除了关注财政支出的过程控制和流程再造，进一步地，绩效评价还从宏观的层面上评判财政支出的决策是否具有科学性、民主性。绩效评价的客体突破了财政支出本身，涉及到了财政支出的利益攸关方，它要回答的问题不仅仅是“怎么做”，还包括了“做什么”，属于民主政治的范畴{18}（如图1所示）。

3. 采用的技术方法及手段有别

技术方法对应于绩效审计和绩效评价的客体，服务于审计、评价的目标。财政支出绩效审计过程中，审计人员需要灵活运用各种不同的技术方法审查、评价财政资金，收集、分析各种证据，并以之为依据发表审计意见，做出审计结论。其主要技术方法由两部分组成，即审查书面资料的方法和证实客观实物的方法。审查书面资料是绩效审计最基本的技术方法，主要用于审查会计凭证、账簿和报表等资料，具体来说可以分为查询法、审阅法、核对法、比较分析法、因素分析法、标杆法、成本效益分析法和数据包络分析法等。按照审查顺序、审查数量还可以分为顺查法和逆查法，抽查法和详查法。证实客观实物的方法用于落实和证明客观实物的地点、数量、形态、价值、所有权等，具体来说有盘点法、观察法、鉴定法、调节法、数量分析法等，这些方法大都属于定量的技术方法。

财政支出绩效评价的客体具有对绩效审计的包含性，所以，财政支出績效评价借鉴了很多绩效审计的方法。但是，因为绩效评价既需要像绩效审计一样对财政支出的产出数量、资金到位率、资金到位及时率等指标进行数据量化，也需要对财政支出的可持续性、目标可行性、实施规范性、社会满意度等指标做出定性判断。因而，财政支出绩效评价既有定量，又有定性技术方法。财政支出绩效评价定量技术方法主要包括成本效益分析法、平衡积分卡法、标杆管理法、收入成本分析法、数据包络分析法等；定性技术方法主要包括德尔菲法、文献研究法、现场测评法、成功度评价法和公众满意度测评法等{19}。

4. 追求目的及结果应用有别

财政支出绩效审计结果主要包含基本情况、评价意见、存在的主要问题、整改建议、整改情况等信息，具体表现形式为审计报告、审计决定书和审计移送处理书。审计报告一般是根据不同的审计目标，以适当、充分的审计证据为基础发表的评价意见，并针对审计发现的问题做出定性的判断，在已有的规章制度框架下提出改进建议。审计机关对绩效审计中发现的违反国家规定的财政收支行为，在自身法定职权范围内应做出处理处罚决定的，应当出具审计决定书。审计机构对依法应当由其他有关部门纠正、处理处罚或者追究有关责任人员责任的事项，应当出具审计移送处理书{20}。对绩效表现方面存在的问题，绩效审计亦会提出相应的改进建议。

财政支出绩效评价的结果主要包含为实现绩效目标所采取的主要措施，绩效目标的实现程度，存在的问题及原因分析、评价结论及建议等信息，其具体表现形式主要为绩效评价报告。绩效评价报告采取评分与评级相结合的方式，在根据评价指标体系得出财政支出使用绩效得分的同时，还会根据分数对绩效做出优秀、良好、中等、合格或差的定性判断。财政支出绩效评价的结果会反馈给相关责任者，作为专项整改、资金绩效改进的重要依据{21}。进一步地，财政支出绩效评价的结果可以作为财政资金分配的重要依据和编制绩效预算的依据。

四、如何正确处理绩效审计与绩效评价的关系

在民主的启蒙时期，人民只要求取之于民的能有所限度，过此限度，人民有权拒绝。至于取之于民的如何花费，人民并不过问。随着社会的发展，民主意识的增长，人民逐渐要求一切取之于民的，必须用之于民，不按照人民意志来使用，人民就要求他负政治责任；随着社会的再进一步发展，民主权力的再进一步增长，人民又进而要求，一切取之于民的，必须经济有效地用之于民。用于民而不经济，用于民而没有达到人民预期的效果，政府仍要负责{22}。相应的，监管财政资金的方式也从财务审计发展到绩效审计，再发展到绩效评价，以满足不断增长的民主要求。对财政支出的监管具有理论与现实的必要性与必然性，绩效审计和绩效评价作为两种有效工具在现实条件下不可或缺，为此，应正确处理两者关系。

一是处理好过程控制与结果导向的关系。财政资金的施行结果与管理过程关系密切，过程影响结果，结果反映过程。加快政府职能转变，要求建设责任政府、服务政府，具体到财政资金监管领域，要求政府转变管理理念，降低行政成本，提高财政资金效能，改进业务流程，提高公共服务质量，改善政府形象，提高政府与公众亲和力{23}。对财政支出的监管实行结果导向，可以通过优化资源配置降低成本，提高效益性；通过反思相关制度进行流程再造，提高产出的数量和质量；通过社会满意度调查倾听社会公众呼声，提供回应性服务，改善政府形象。因此，在监管财政支出的过程中，应坚持以结果导向为中心，并围绕这个中心设计科学合理的过程管理体系。

二是处理好定性评价与量化评价的关系。定性评价是量化评价的基础，量化评价是定性评价的具体化。定性评价要判定的是财政支出的结果是否与目标一致，如果仅仅对财政支出进行定性的评价，只能防止、纠正财政资金使用过程的失范行为，起到保证其健康运行的“免疫系统”的作用。而如果进一步采取量化评价的措施，则能透过现象看本质，判定财政支出的结果在多大程度上与目标一致，它能为提高财政支出的经济性、效率性、效果性、公平性和环保性指出明晰的路径，起到提高绩效水平的“推进器”的作用。因此，在监管财政支出的过程中，应夯实定性评价这个基础，着重推进量化评价工作。

三是处理好管理绩效与使用绩效的关系。在管理制度机制正确的前提下，良好的管理绩效往往会带来良好的使用绩效，两者之间呈现出较强的正相关关系。财政支出的管理，涉及资金管理、人力资源管理、信息管理等内容，包含目标设置、方案拟定、人员组织、任务分工、指挥控制等过程。管理绩效所追求的不是单纯的管理内容的全面性，也不是单纯的管理过程的完备性，而是将两者有机结合，适当取舍，将所有资源进行最优化的整合，使每一份资源、每一个管理行为都能直指经济、社会、环境等效益的产出。因此，在监管财政支出的过程中，应在遵守法律法规的前提下，以使用绩效为目标，管理绩效为手段，不断优化财政资源配置，提高支出项目设置的科学性和民主性。

四是处理好行为纠偏与绩效改进的关系。行为纠偏和绩效改进同为根据绩效审计或绩效评价的结果可能产生的管理行为，都会耗费一定的行政资源。由于行政资源的有限性，行为纠偏与绩效改进存在一定的竞争性。归根结底，监管财政支出的最终目的不是为了进行行为纠偏，而是为了进行绩效改进。或者说，在法律法规的框架内，不利于绩效改进的行为都是需要纠偏的行为。但在我国传统的权力本位思想的影响下，对财政支出的监管在“实时监控、实时纠偏纠错和预期预估”的名义下存在异化为“上级政府控制下级政府的理性工具”的风险，以致产生“不求有功，但求无过”的思想，影响了财政支出绩效目标的改进。这样的后果，不仅成本高昂，亦必然与政府绩效管理的有效性、回应性及结果导向形成矛盾{24}。在监管财政专项资金的过程中，应摒弃这种思想，以绩效改进为一切行政行为的出发点，果断舍弃那些合法合规但对绩效改进并无作用的行政行为，从绩效改进出发进行必要的行为纠偏。

总之，在财政支出监管领域，绩效审计可以单独作为一种监管财政支出的手段，也可以作为绩效评价基础工作，为绩效评价服务，但这并不意味着绩效审计监管财政支出功能的弱化。事实上，两者之间有一定的互补性，可以相向而行。选择绩效审计还是绩效评价作为监管财政支出的手段，要视具体情况而定。一般而言，适用绩效审计进行监管的财政支出有：相关制度已被证明成熟完善的，以奖代补的，以经济效益为主要产出的，存在违规嫌疑或已经有违规行为发生的等；适用绩效评价进行管理和监督的财政支出有：新设立的，以社会效益、环境效益为主要产出的，有存废争议的，明显没有达到预期目标的等。同时，财政支出绩效评价的法律基础较为薄弱，可借鉴绩效审计的法制化经验，加强绩效评价法制化建设。

注释：

① 财政部：《财政部关于印发〈财政支出绩效评价管理暂行办法〉的通知》（财预〔2011〕285号），2011年4月2日。

② E. I. Renick， The Control of National Expenditures， Political Science Quarterly， 1891， 6（2）， pp.248-281.

③ 刘明辉、徐正刚：《新公共管理背景下的绩效审计研究》，《财政监督》2006年第5期。

④ 张立民、赵彩霞：《论善治政府治理理念下政府审计职能的变革》，《中山大学学报》（社会科学版）2009年第2期。

⑤ 温美琴、徐卫华：《政府绩效审计助推政府绩效评估和行政问责》，《南京社会科学》2009年第5期。

⑥ 覃易寒：《我国政府绩效评估运行方式改进与政府绩效审计》，《审计研究》2010年第4期。

⑦ 范柏乃：《政府绩效管理》，复旦大学出版社2012年版，第283页。

⑧ Wayne Cameron， Program Evaluation and Performance Auditing： Birds of a Feather，Australian Evaluation Society， 2000， 11，pp.16-18.

⑨ 彭华彰：《政府效益审计论》，中国时代经济出版社2006年版，第17—18页。

⑩ 卓越、吴盛光：《公共部门绩效评估在绩效评价中的功能作用》，《甘肃行政学院学报》2006年第4期。

{11} 郝玉貴：《审计与政府绩效评估机制研究》，经济科学出版社2010年版，第67页。