城市公共开放空间规划编制

■ 杜 伊 Du Yi 金云峰 Jin Yunfeng

城市公共开放空间规划编制

■ 杜 伊 Du Yi 金云峰 Jin Yunfeng

我国城市未来开展公共开放空间规划成为新趋势。研究首先解析公共开放空间作为城市总体专项规划以及与城市绿地系统、公园绿地的关系，加深现有规划体系下对公共开放空间的认识，进而从3个方面与国际进展加以对比研究，述评概念、规划实践现状以及规划机制。最后基于弥补差距、保留自身规划特色而不盲目借鉴的目标，以上海市城市总体规划（2040）战略议题“公共开放空间专项规划”为例，提出公共开放空间规划的编制途径。

公共开放空间；绿地系统；规划体系；规划编制；上海2040

0 引言

纽约、伦敦、巴黎、新加坡、迈阿密等多个城市针对公共开放空间（Public Open Space，POS）进行了相关规划研究和实践探索，近年来城市公共开放空间也逐渐受到我国学者与官方的关注，已有深圳、温州、唐山等城市进行了公共开放空间规划，此轮上海市城市总体规划（2040）中确定将城市公共开放空间规划纳入专项规划。

我国城市公共开放空间规划编制尚处于起步阶段，无具体规范和标准可依，本研究分析公共开放空间在我国现行规划体系下的现况，并对比研究国内现状与国外公共开放空间规划的差异，以上海市城市总体规划（2040）战略议题“城市公共开放空间专项规划”为例，评析立足我国规划现状的公共开放空间规划编制途径。

1 基于城乡规划体系的公共开放空间现况

1.1 公共开放空间规划作为城市总规专项

公共开放空间并不存在于我国一般空间概念中。目前，将公共开放空间规划作为城市总体专项规划知名案例的是在我国深圳，其公共开放空间规划界定了城市公共开放空间的概念，将公共开放空间根据用地权属界定为独立与非独立两类；其次规划提出人均公共开放空间面积以及步行可达范围覆盖率两个指标，基于对各区公共开放空间分布现状调查提出规划年限内的目标；同时提出一次开发与二次开发不同的实施途径[1]。

以深圳为代表的公共开放空间规划为塑造我国城市物质空间赋予了更丰富内涵，初次将公共开放空间引入到我国的城乡规划体系是有益的探索，但公共开放空间规划对于我国仍是新生事物，仅少数城市开始进行过公共开放空间专项规划，许多人口高密度地区或城市，增长的休闲活动需求与有限的人均建设用地间矛盾凸显。

1.2 与城市绿地系统的关系

城市中绿地的供应水平取决于城市规划所设定的目标，该目标设定主要依据相关的城市规划规范或标准。一般来说标准规范中绿地指标的制定，以考量绿地为城市提供的综合服务为前提，涉及生态、防护、游憩等因素[2]，绿地系统规划中绿地的“量”只要满足相应指标即为合理。但现实是，虽然大部分城市绿地供应水平达到指标要求，但仍然无法满足公众休闲活动的需求，绿地建设受到我国传统城市空间内向发展的影响[3]：公园、广场代表着城市政府意志的给予，往往大型且更重视景观形象[4]，附属绿地则多是以楼盘为单位，作为私密性、半私密性空间而大量存在，公共性被削弱[1]。这种指标合理与实际绩效不佳之间的矛盾是城市公众游憩功能的实现过于依赖城市绿地所致。

城市绿地系统承担着防护、生态、游憩等功能，也是城市景观形象的代表[5]，城市公共开放空间规划可分担绿地难以负荷的部分游憩功能，优化绿地服务绩效。

1.3 与公园绿地的关系

当前我国供市民日常活动的外部空间主要是公园绿地。尽管广场用地同样具备游憩功能，但剖析其起源及在城市实际运转中的主导功能，其更倾向于文化形象功能定位[6]。因此可以认为公园绿地的供应情况基本能够反映我国当前城市公共开放空间的水平。

以上海为例，《上海市城市总体规划（1999-2020）实施评估研究报告》[7]指出：中心城公共绿地建设尚不均衡，公共绿地建设总量不足，中心城区及周边地区缺乏足够的大型综合性公园；人均指标与国际大都市存在差距。上海已进入存量规划阶段，面临公共绿地总量不足同时可供开发用作公共绿地的用地受限的困境。

因此在未来，特别是大城市严控增量，盘活存量的背景下实际难以再寄望于公园绿地面积的持续增长，需要转换思维，通过在现有城市用地上叠加休闲功能，以实现公共开放空间的增加。利用街道空间、运动空间、水域或部分滨水空间以及人文历史资源等开发城市游憩功能，充分挖掘土地潜能，塑造人性化的城市物质空间，激发城市活动，维护社会公平正义，以及提升城市活力与魅力。

2 基于比较分析的公共开放空间

2.1 基本概念

在世界范围内，公共开放空间还未形成较为统一的概念[8]，不同城市实践与学术领域对概念的界定都有一定差异。在西方宏观战略规划中往往还涉及到更为广泛的对象[9]，提到开放空间（open space，OS）这一专有概念，OS涉及到生物多样性保护、环境可持续及再生、气候适应变化及水环境管理等内容[10]，例如伦敦规划咨询委员会(LPAC)将OS分为POS（public open space）和UGS（urban green space），公众进入是否受限制，是区分二者的最主要特征[11-12]。

目前我国学术界尚未形成完整的公共开放空间规划编制的研究，还处在起步阶段的探索，研究较少，广义与狭义概念均与现有规划密切相关。狭义上主要参考城市绿地系统的技术手段[13]，广义上界定的规划对象也是为了便于与现有规划的对接[14]。总的来说，我国现有公共开放空间的概念比国外涵盖内容要少，但已逐渐从单一对象转向多元化对象进行综合性考量（表1）。

在我国原有的概念中，与“城市公共开放空间”相似的有“城市开放空间”和“城市公共空间”，其中部分文献中使用“城市开放空间”表达的含义与“城市公共开放空间”并无二异[18]，也有学者通过“人工性与自然性”将两者概念区分开来[19-20]；城市公共空间的概念往往包含室内及半室内空间，这是其与城市公共开放空间的主要区别。通过梳理总结，参考国际经验，结合我国规划实际及休闲活动发展现状，笔者认为，我国对公共开放空间概念还需进一步延展，涵盖更广泛的内容。从狭义上，公共开放空间是指城市中户外的、面向所有市民的、经开发并形成有活动设施的场所，主要包括公园、公共广场、公共运动场。广义上还包含市域范围内人们会经常使用、能在一定程度上满足人们的休憩及交往需求的空间，这些空间由市域范围的部分水域、农林用地及其他非建设用地组成，在管控手段上有别于城区[21]。

表1 国内外城市公共开放空间概念比较

表2 城市公共开放空间规划实践的中外对比

2.2 规划实践现况

国际上各大城市公共开放空间规划实践大致可以归纳为4个层次，分别是战略规划层次、总体专项层次、非总体框架下的其他专项补充以及微观层次的专项治理。我国公共开放空间规划起步晚，尚未形成清晰的框架，表2将国外经验与我国规划中可与城市公共开放空间衔接的内容纳入统一框架下进行了比较。

在战略规划层面，纽约提出了10min步行圈行动，规划至2030年，目标是99%的成人步行800m，85%的老人及儿童步行400m，就能到达一个公园或娱乐场地[22]，规划中详细描述了为达成这一目标而制定的具体策略。伦敦是包含公共开放空间的战略开放空间网络规划，结合总体空间战略，布局21个郊野公园作为大都市生态网络的重要节点，并对开放空间归类分级。我国没有在战略规划层面针对公共开放空间的案例，但城市总体战略层面涉及生态环境的章节一般会涉及相关内容，例如上海市城市总体规划（1999-2020）中的“环境景观发展规划”章节。

在总体专项层面，北美地区很多城市均开展了该层面的公共开放空间规划，例如迈阿密在公共空间设计引导中，将下属分区分为滨水地区（Downtown）、邻里地区（Wynwood/Edgewater）和交通枢纽地区（Flagami），对应提出规划策略并编制规划引导图，图中明确布局需要新增小型公共开放空间的片区与连接通道及空间节点的位置，并标注了重点设计的街道、河道等[23]。我国现有的公共开放空间规划，以深圳为例，基于规划主管部门的意见将实施计划分区编制，形成了面向区政府的公共开放空间改善建议，使规划研究成果迅速转化为政府社区建设的行动技术指引。

非总体框架下的其他专项补充规划层次，较有代表性的有新加坡《公园连接系统规划》，不仅兼顾公众密集的休闲使用，还最大限度地发挥生态功能，主要通过优化利用排水道缓冲区进行绿道网规划[24-25]。我国针对公共开放空间的其他专项还没有实践案例，但以往实践中，例如上海市《中心城分区规划专题——景观系统规划》可以认为是涉及公共开放空间有关内容的专项规划。

专项治理项目案例中，纽约“完整街道”项目由纽约交通局承担，项目自2007年来建成了59个大型和小型街道上的公共广场，并为现有的广场增加了活动桌椅、遮阳棚、绿化带，这一项目使纽约的“10min步行圈”覆盖率由2007年的70%[22]增加到76%[26]。纽约还规划开放全市校园作为新的公共娱乐场地，同时结合进行中的“使用这片场地”等公园改造项目，保证全市的公园用地与开放空间能几乎分布到每个社区，总量达到4 000英亩（约1 620hm2）[22]。我国多个城市已进行老（旧）公园改造项目为市民提供更好的公共开放空间，例如上海在公园改造中借设施改造着重功能的重新定位，让公园不仅是“园林”，更是“生活用品”，但是除公园以外的公共开放空间，例如街道的利用，在我国仍未获得足够重视。

2.3 规划机制

如何尽可能在城市中获取更多公共开放空间问题上，北美地区很早采取公私合作开发城市公共开放空间。1961年纽约市成为全世界第一个通过区划奖励政策鼓励非政府投资进行城市公共空间建设的城市[27]。纽约、芝加哥等依据区划法赋予了各类用地的最小开放空间要求，通过将城市公共开放空间纳入区划法划定的特别意图区促进其保护发展，还有激励性区划配合容积率奖励等措施为城市创造公共空间与基础设施。从纽约市运作此机制的公共收益看，1961～1973年的10多年时间里，曼哈顿几乎每个大型新建筑都充分利用容积率奖励，约44 500m2的公共广场都由私人提供[28]。

近些年，我国也逐渐出现了以非独立形式出现的私人开发公共开放空间模式，著名案例有上海的太平桥绿地，上海等多个城市将容积率奖励等纳入相关规定，已有城市将“私有公共空间（privately owned public space，POPS）”概念写入相关城市管理条例[4]，但现有公私合作模式的奖励力度与普及程度与国际水平相比还有差距。尤其我国很多地方政府和规划部门仍然认为城市公共开放空间作为一种公共产品应该完全由规划部门包揽规划设计，并完全由政府投资建设，这不利于形成良性的公共开放空间规划机制。投资渠道的单一往往造成城市公共空间类型的单一和整个公共空间体系(包括不同尺度、在城市不同地区、供不同人群使用的公共空间群)的缺失[4]。

3 公共开放空间规划编制途径——以上海市城市总体规划（2040）战略议题“公共开放空间专项”为例

3.1 前提：纳入城乡规划体系

为了保障公共开放空间的实施，将不同用地权属的公共开放空间分别纳入城乡规划体系框架下的适当层次，成为公共开放空间规划的编制的必要条件。公园绿地、广场用地、附属绿地等权属明确的公共开放空间作为专项规划内容并逐层次得以实施，将是保障公共开放空间得以落实的基本机制。对于其他权属构成的多元化的公共开放空间，由于无法在宏观层次上进行明确限定，在遵循专项规划的法规、管理规定及相关图则基础上，应考虑在控详层次通过更为精细化的法规及管理规定等保障该类型的实施，在公私合作的模式中，政府机构通过协调各方利益实现公共开放空间的生产及消费。

目前，上海的城乡规划体系主要分为5个层次——总体层次、分区层次、单元层次、控详层次及实施层次，在现有城乡规划体系基础上，应将独立占地的公共开放空间作为专项规划内容在分区、单元、控详层次逐步落实（图1、2）。

图1 上海市城乡规划体系示意图

图2 公共开放空间规划在规划体系的位置

3.2 基础：规范概念

概念实际包含了丰富内涵，规划中公共开放空间“量”的达成是基础，其中计算需要建立在明确的公共开放空间定义和内涵的基础上，我国以深圳为代表的现有公共开放空间规划，人均公共开放空间面积的计算均采用同样一种算法：即人均公共开放空间面积=人均绿地空间+人均广场空间+人均运动场地的公式[29]。

其次，概念中明确公共开放空间分类对规划中真正实现“空间应对”至关重要。概念的规范并不指概念的统一限定，规划应在规范的基础上考量特定城市的地域特征，包括城市建设的现状、自然资源条件、历史资源保护等，保留城市的特色，根据上海实际，可将公共开放空间按层次分类提出规划导向（表3）。由分类可以看出公共开放空间不是一种单独的用地类型，而是将功能叠加在不同的城市用地之上，形成承载休闲活动的多元化空间构建起布局均衡的城市公共开放空间体系（图3）。

3.3 落实路径：图则、行动与政策

公园绿地作为独立的公共开放空间便于规划管理，但其余附属于其他用地的公共开放空间，包括公共管理与公共服务用地、商业服务设施用地的附属绿地空间及开放场地，与道路与交通设施用地的附属空间，需要一个统筹协调的平台，实现绿化、规划、交通等多部门的合作，从政策制定、审批、建设与管理建立具有独立职能的政府机构，使公共开放空间规划成为总体层面下公共开放空间规划及建设活动的总纲领。由于公共开放空间专项规划属于偏向宏观规划，行动计划、地方标准等与作为技术手段的法定图则是保障公共开放空间规划的重要路径。上海2040战略研究中分析了上海相关法规涉及的公共开放空间内容，与已完成公共开放空间规划的深圳进行了对比（表4），认为上海需要更明确、严格地在法规中对公共开放空间内容加以完善，将城市公共开放空间明确作为上海控规单元下法定图则的编制内容，保障公共开放空间的法律效力和有效实施，保障用地不受侵占。

图3 上海市公共开放空间体系规划图

3.4 内核：公共与服务

土地增长的刚性限制下仅依靠绿地承载城市休闲活动功能，真正具有公共性的开放场地将面临供不应求的局面，上海盘活存量过程中应拓展公共开放空间的获取途径。可借鉴纽约等城市通过容积率奖励手段增加城市公共开放空间较为成功的案例，在《上海市城市规划管理技术规定》已有容积率奖励条文基础上（表5）进行细化并提高奖励标准。综合考虑社会经济效益发挥、建设与维护成本等因素，对奖励额度进行细致划分，并考虑到土地成本因素对具体奖励标准进行修正，保证能在更多类型的用地中为城市提供公共性的开放场地。

规划在满足“量”的基础上，同时应能解决或缓解公共开放空间使用率低或过度使用等不均衡问题，以及注重公共开放空间设施更新，功能复合活化、安全性等内容，重视公共开放空间服务质量的提升。因此，从使用者角度出发的对城市居民每日使用公共开放空间的时长，每周使用的频率，选择开放空间的倾向性、进行的活动类型以及人群构成等有关研究内容也不可或缺[30]，这将是上海2040公共开放空间规划从宏观空间布局向微观人文关怀的深化。

表3 上海市公共开放空间体系分类规划导向

表4 上海与深圳现行公共开放空间相关法规比较

表5 上海市容积率奖励政策

4 结语

在没有标准与规范可依的现状下，城市规划者、风景园林师以及政策制定者如何能够准确判断与引导城市公共开放空间的良性发展，如何确定公共开放空间规划中必须遵循的合理门槛，例如多大规模、数量以及何种布局与设施可以获得我国居民更为满意的公共开放空间，这是实践中可能面临的现实问题。

随着越来越多我国公共开放空间规划实践的展开，将促进学术界进一步在城市公共开放空间课题上取得进展与突破。城市公共开放空间规划不仅需要从宏观视角分析城市中公共开放空间分布，以检验其作为公共产品的供应情况，调查研究其余的宏观分布关系反映出的分布、可达性、规模、步行可达覆盖率等信息，还需要考虑从市民日常使用的微观视角调查研究不同经济阶层、年龄层次、行动能力的市民心理和生理可达、使用偏好等，来反映使用者的需求等相应社会文化内涵信息，实现真正保护城市市民的公共健康、安全与促进公共福利，这应是未来我国公共开放空间的规划工作方向。

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Planning of Urban Public Open Space

It has became a new trend that Chinese cities would develop public open space planning. The research firstly analyzed the public open space as urban overall specific planning as well as its relation with urban greenbelt system and park greenbelt so as to deepen the cognition to the public open space under the existing planning system, and then it carried out comparative research with international progresses from 3 aspects, discussed and evaluated the concept, the current situation of planning practice and the planning system. Finally, basing on the goal of making up gap, maintaining own features of planning instead of aimlessly drawing lesson, the paper proposed the approach for public open space planning by taking the subject "Specialized Planning of Public Open Space" of Shanghai's Overall Urban Planning (2040) for example.

public open space, greenbelt system, planning system, planning, Shanghai 2040

2016-12-21）

上海市规划和国土资源管理局资助：上海市城市总体规划2040战略议题研究之十一（项目编号01002360114）。杜伊，同济大学建筑与城市规划学院景观学系博士生研究生；金云峰，通讯作者，同济大学建筑与城市规划学院景观学系副系主任，教授，博士生导师。