县级投资项目审计风险防控

■张 萍 张晓霞

县级投资项目审计风险防控

■张 萍 张晓霞

近年来，在上级主管部门和县政府的重视和指导下，经过不断探索，各县级审计机关逐步形成各具特色的审计工作管理机制和审计方法。在审计项目增多、审计人手紧缺的情况下，本着精益求精、作风务实、踏实肯干的精神，保质保量地完成每年的投资审计任务，在堵塞漏洞管理，避免投资浪费，提高资金使用效率等方面取得了一定的成效。不仅为政府节约了大量的建设资金，还为反腐倡廉筑起了一道“防火墙”。但笔者多年从事县级政府投资审计工作，因部分地方政府对审计机关审计监督权限认识的偏差等原因，致使投资审计存在以审代结等问题，为投资审计带来了不容忽视的潜在风险，应采取措施予以解决。

一、县级投资审计的现状

工程项目建设周期长、涉及环节多、参与单位多，在工程前期立项环节、招投标环节、施工建设环节、质量监管环节、工程款结算环节等容易发生问题，如通过扩大投资规模、建设标准及规避招投标，擅自变更工程设计、偷工减料、提高工程造价等获取不正当利益。投资审计涉及面广、审计事项复杂，是一项政策性和专业性很强的工作，对投资审计人员的要求很高。审计人员不仅要具备各项工程专业理论知识和丰富的实践经验，而且要掌握一定的财务知识和投资审计相关法律法规。审计署颁布施行的《政府投资项目审计规定》将投资绩效审计作为固定资产投资审计的重点之一，但县级审计机关投资审计主要从工程资料中通过多结算工程款等问题发现疑点，从表面现象揭示问题，反映多结算工程价款、多计工程投资成本、工程建设程序不规范等问题较多，对投资绩效关注较少。因一些县采取政府投资项目“必审制”、“以审代结”，审计结果作为支付工程款依据的做法，据调查，近年来，部分县级审计局在只配备2至4个专业人员且专业结构单薄的情况下，每年审计项目均达 150个以上，审计项目多、覆盖面广与审计专业人员不足、审计手段有限的矛盾日益突显，严重制约了县级投资审计工作的正常开展和良性发展。

二、县级投资审计存在的主要问题

1.审计机关人手少，接审项目多。近年来，各县在实施“强工兴城”和推进民生工程的战略过程中，兴建了大量的政府投资项目，审计项目逐步增加，但受机关编制限制，审计机关配备专业人员数量并没有相应增多。如某县审计局投资审计人员共计2名，按2016年已完成的决算（结算）审计项目153个计算，人均完成审计（协助）项目近 77个，显然大大超出了审计人员能够承担的工作量。县级审计机关为了增加专业人员，尝试采取公开招聘合同制专业人员，但效果不太好。究其原因，一是本地专业技术人员存量少，有资质、有能力的工程专业人员不愿在小县城就业；二是待遇较低，留不住专业人才。

2.项目管理不规范，审计结果出具难，历时长。由于建设项目涉面广，工程建设项目管理不规范，如建设单位从事工程管理的人员对工程建设程序不熟悉，业务能力欠缺；监理服务机构缺乏独立性，不能发挥应有的监管职责；一些工程造价编制单位在编制工程预算书或结算书时，重服务、轻公正，随意性太强，工程预算书或结算书缺乏真实性、准确性，尤其是送审的工程结算普通存在高估冒算的现象；有些管理人员对签证资料不签明确意见或签上“由审计部门审定”的字样，直接将问题上交审计机关。由于以上原因，造成审计项目资料不完整、不规范，甚至不真实，导致审计机关裁决难、审计结果出具难，甚至在社会上造成项目审计的历时太长的负面影响。

3.县级投资项目“逢建必审”，审计任务繁重。目前县级政府希望审计机关起到“把关”的作用，由于投资审计是工程建设的最后一个关口，这对于审计机关投资审计工作来讲是一种考验和挑战。经统计，近年来各县级审计机关每年接受送审金额在五十万元以下项目大多不少于五十个，此类项目多半是未纳入年度审计计划的“简易程序”审计项目，此类项目虽然施工周期短，也相对简单，但大多建设程序不规范，送审资料不全。有未经过发改委立项的、有未经过财政预算评审的、有未进行招标程序的、有未经过建设单位验收的、有虽验收但验收量不准确的，此类项目不仅浪费了较大一部分审计资源，导致较大金额的投资项目的审计或监管、复核工作无暇顾及、大打折扣。同时项目程序的简化导致漏洞多，相应增加了审计风险，“逢建必审”的做法对于审计工作质量、防控审计风险提出了更高要求。“逢建必审”、“以审代结”的做法不仅不符合国家对投资审计的角色定位，更违背了2016年1月5日审计署发布《审计署关于 2016年地方审计机关重点抓好的十项工作》第八条“地方各级审计机关要进一步加强审计制度规范化建设，推动完善审计制度，确保严格依法依规履行审计监督职责。严格规范审计行为，要严格依法在法定职责范围内开展审计监督工作，特别是市、县审计机关要规范投资审计行为，不得超越审计权限介入与审计无关的项目审批和管理环节，坚决杜绝“以审代结（算）”和“以审代补（偿）”的做法，杜绝未纳入年度审计计划的“简易程序”审计项目。

三、加强县级投资审计风险防范的建议

投资审计是审计机关重要职责，多年来也取得较好的成效，但由于审计机关权限、条件以及其他因素限制，投资审计工作不能也不应“包打天下”，应当从以下几个方面进行有效的防范和应对。

1.严把项目接审关口，项目分类处理。一是规范送审流程及明确送审资料完整性的硬性要求。为了规范建设单位报送决（结）算行为，加快审计进度，提高审计质量，划分审计单位、建设单位、施工单位的责任，完善送审资料清单，从项目立项到工程竣工验收资料，要全部到位方可审计。做到了每个项目报送时，建设单位要填写《要求审计的函》、《承诺书》、《项目基本情况表》、《工程建设总结》及完整的工程资料，并装订成册，施工单位要向建设单位填写《承诺书》并抄送县审计局一份。明确了被审计单位为建设单位，建设单位在项目审计过程中，必须承担相应的责任和义务。二是根据投资额大小划分两个层级，将投资50万元以下的建设项目，由建设单位直接委托社会中介机构进行工程造价咨询，县审计部门、财政部门按各自监督范围进行抽查审计。今后逐步扩大建设部门自行审核或委托工程造价咨询机构进行造价确认范围，审计机关逐步转向以监督为主的工作格局。三是为防止施工单位、结算编制部门高估冒算虚增造价的行为，建设单位与编制工程预算的机构、施工单位合同约定，编制工程预算的机构送审的工程预算和财政投资评审的工程预算、施工单位送审的结（决）算和审计的结（决）算的误差率超过10%时，按超出部分的5%比例分别对编制工程预算机构和施工单位依法进行经济处罚。

2.规范购买服务，整合资源，提高审计质量。鉴于审计机关人力资源与审计项目任务不匹配的现状，越来越多的审计项目需购买协审单位审核造价，加强对协审单位管理，规范审核造价行为，防范审计风险成为当务之急。一是进一步完善规章制度，出台《关于委托社会中介机构和聘请外部专业人员参与审计工作管理实施办法》、《政府投资项目委托社会中介机构审计考核办法》，规范参审方行为。二是做到管、办权限分离，摇号选定协审单位。将委托协审单位事项由业务股室改为局办公室主办。从质量、进度、清廉等方面对协审单位进行权衡打分入围再摇号选定协审单位。三是严格执行审计结果初、定稿调整情况汇报会议制度。从审核方案、廉政承诺、查验记录、核对记录、会议记录、存档资料、审核质量等方面提出了具体要求，要求审核组内部实行三级复核，审计机关可选择性对中介审核结果实行第三方复核。四是注重投资审计情况的整理、分析工作，加强被审计单位整改督办，及时上报审计过程中发现的情况和问题，促进审计成果利用。

3.加强业务培训和廉政教育。一是加大投资审计人员培训力度，提高投资审计水平。有计划、有步骤地采取“走出去、请进来、内部培训”三结合的方式，对审计人员知识结构进行全方位更新，提升审计监督能力。二是加强投资审计廉政教育，筑牢投资审计人员拒腐防变意识防线，针对投资审计易发多发廉政风险点及关键环节，加强风险提示和预警。通过培训，培养和提升了审计人员的科学思维方式、业务能力及风险防范意识，拓宽了投资审计工作思路，进一步提高了投资审计人员业务能力和组织管理水平，对做好投资审计工作起到更大的促进作用。

（作者单位：湖口县审计局）