协同发展视角下青少年公共体育服务优化路径研究

邹月辉，孙法亮

（大连理工大学文法学院，辽宁 盘锦 124221）

协同发展视角下青少年公共体育服务优化路径研究

邹月辉，孙法亮

（大连理工大学文法学院，辽宁 盘锦 124221）

运用文献资料法，探讨了目前青少年公共体育服务现状、特征及问题：在我国青少年公共体育服务水平取得快速进步的同时，仍然存在青少年公共体育服务主体碎片化、项目间场馆数量失衡、学校体育建设与社会发展不协调等亟待解决的问题。研究建议要加强多元服务主体间的协同配合、实现场馆设施建设投资主体多元化、构建校内外一体化的学校体育推进机制，从而提升我国青少年公共体育服务质量，进而增强广大青少年体质。

协同发展；青少年；公共体育服务

基本公共服务是指发挥政府的基本职能，在达成一定社会共识基础上，结合社会发展阶段与经济发展水平，为满足社会公民或组织发展基本需求所提供的各类产品的总称[1]。青少年公共体育服务是国家公共体育服务的一个重要组成部分，是在政府的主导下，利用社会资源，满足青少年群体基本体育需求及各种青少年体育组织发展需要[2]。青少年公共体育服务是政府体育部门最基本的职能之一，是国家满足社会大众最基本体育需求的重点内容。根据贝塔朗菲对系统论的阐述，研究认为青少年公共体育服务是由多个要素组成的复杂系统。系统是相互联系、相互作用的各个要素组成的有机整体，若多个要素之间不能很好地协同，系统则发展缓慢甚至停滞倒退，而系统内各个要素之间相互协同，形成合力，便会产生协同效应，届时系统的发展也将更加理想。协同发展就是指协调系统内部2个或者2个以上的要素（子系统或者不同资源），加强其交流与整合，寻求系统更高的发展水平。“协同”是取得共同进步的前提，“发展”是系统运动的方向，其核心在于“和谐”，是系统内不同要素之间在紧密配合、良性循环、和谐一致的基础上，取得共同进步的过程，强调系统的全面性与综合性。

研究过程中通过中国知网查阅相关文献，以“协同发展”和“公共体育服务”为主题词进行检索，筛选出相关硕博论文192篇，期刊论文253篇，其中核心期刊文章78篇，在图书馆查阅有关系统论书籍与著作，利用互联网与统计年鉴掌握相关数据，判断我国青少年公共体育服务的现状及存在的问题，从协同发展的视角提出针对性的治理路径。

1 我国青少年公共体育服务现状与特征

1.1 政策法规建设不断推进近几年来，国家有关部门颁布了一系列的政策法规引导促进青少年体育事业的发展（表1）。2007年中共中央国务院印发《关于加强青少年体育增强青少年体质的意见》文件（以下简称“七号文件”），指出各级政府与相关部门应提高对青少年体育工作的重视程度，坚决贯彻落实相关政策措施。2009年，国务院第77次常务会议审议通过《全民健身条例》，为青少年体育事业健康发展提供了基本的法律依据，对学校举办全校性运动会做出了明确规定，为学生参与校外体育活动创造空间，为学校、社会体育团体、家庭之间的交流搭建桥梁。2011年，《体育事业发展“十二五”规划》文件中指出要实施“青少年活动促进计划”，加快“青少年校外活动中心”与国家示范性青少年体育俱乐部建设进程，加快青少年公共体育服务建设市场化进程。2014年国务院在《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》中对体育课程课时安排作出规定，各中小学应保证基本的体育课时安排与落实，鼓励条件允许的学校广泛开展课外体育活动，重视学生运动兴趣的培养，进一步落实学校体育场馆闲余时间向学生、社会开放的政策。为进一步满足广大青少年体育需求，2016年国家体育总局发布《青少年体育“十三五”规划》，文件指出优化青少年体育组织网络结构、全面提升青少年公共体育服务水平将是新阶段我国青少年体育事业建设的重点与方向。上述一系列相关政策法规的颁布与实施充分体现了国家对于青少年体育事业发展的重视程度，也为青少年体育事业的健康发展提供了必要的制度支撑。

1.2 公共体育场馆设施建设日益完善体育场馆是我国体育事业发展和开展青少年体育活动的基本硬件需求，其建设状况一定程度上反映了我国青少年公共体育服务水平。近几年，在我国快速发展的宏观经济的和全民健身工程的持续推动下，体育场馆建设增速明显。在第6次全国体育场地普查数据中（不含港澳台地区），截止2013年12月31日（见表2），全国各类体育场馆总量共计169.46万个，总占地面积为39.82亿m2。其中，建筑占地面积为2.59亿m2，场地占地面积为19.92亿m2；室内场地和室外场地数量分别为16.91万个和152.55万个，占地面积分别达到0.62亿m2和19.30亿m2。与第5次全国体育场地普查数据相比，场地总占地面积增长近50%，场馆数量增加近乎翻番，人均拥有体育场地面积达到1.46平方米，平均每万人占有体育场地个数达到12.45个，分别增长了41.75%和89.21%[3]。在2015年全国基本公共体育服务体系建设现场推进会上，时任国家体育总局局长刘鹏表示：截止2015年，我国体育场地数量总量已突破170万个，人均场地面积亦达到了1.57m2，超额完成《全民健身计划（2011－2015年）》提出的“全国各类体育场地达到120万个以上”、“人均体育场地面积达到1.5m2”的目标[4]。一系列数字表明，为推动我国体育事业发展，国家加大了对配套体育硬件设施建设的投入，也取得了显著的效果，为全民健身战略的实施、改善公共体育服务水平和实现体育强国的目标提供了基本保障。此外，于2003年颁布的《公共文化体育设施条例》和2013年下发的《体育总局等八部门关于加强大型体育场馆运营管理改革创新 提高公共服务水平的意见》中均规定，大型体育场馆要向学生免费开放或实行优惠政策。

表1 青少年体育发展相关政策法规文件（部分）

表2 2003年、2013年全国体育场地普查数据对比（部分）

1.3 青少年体育活动不断丰富广泛开展体育活动是促进青少年进行体育参与的重要途径。2006年，在党和政府充分审视我国青少年体育事业发展过程中的重点、难点与方向的前提下，共青团中央联合国家体育总局、教育部等部门正式下发了《关于全面启动全国亿万学生阳光体育运动的通知》[5]。“亿万青少年学生阳光体育运动”坚持内容与形式的不断创新，充分借助“夏令营、冬令营、营地特色”等活动平台的号召力，在校内外营造浓郁的参与体育锻炼氛围，引领青少年走向户外、走向阳光、走向大自然，从而有效地改善青少年体质健康状况。在现代学校“一校一品”建设上，很多地区和学校体育课程在严格按照《体育与健康课程标准》要求进行设计的同时，还注重学校体育教学品牌化、专项化建设，使体育由边缘学科成为学校建设的一张特色名片。例如，大连市将“三个结合”（将学校体育课程、学生的课外体育活动、学校的体育特色发展相结合）作为学校体育发展的切入点，在全市中小学成功开发了30多个具有特色项目的校本课程[2]。与此同时，全国各地广泛开展种类丰富的家庭健身活动，例如家庭亲子健身运动会、家庭欢乐运动会、家庭趣味健身大赛、家庭健身挑战赛等一系列活动的开展在一定程度上带动了家庭体育的持续发展，提升了家庭层面对参与体育活动的重视，增加了体育在生活中的比例，对青少年参与体育活动形成潜移默化的积极影响。总之，随着各类青少年体育活动的火热开展，有助于政府最大限度地满足广大青少年对体育活动多样性的需求并促使其形成健康科学的生活方式。

2 青少年公共体育服务中存在的问题

2.1 青少年公共体育服务主体碎片化青少年公共体育服务是党和政府改善青少年体质和保障青少年基本文化权益的重要途径。新公共管理时代，我国政府部门职能高度专业化，青少年公共体育服务在各级均被拆解至多个部门。例如：在中央政府层面，竞技体育后备人才队伍建设和青少年校外体育活动开展由体育总局青少年体育司负责，而教育部体卫艺司负责学校体育发展，财政部为各部门运转以及活动的开展提供资金保障，而旅游局负责青少年户外休闲体育建设等。同时，每个部门均出台了相关文件以保证各项政策的落实。然而，由于各级政府缺少专门性青少年体育服务机构，严重影响了部门之间的沟通协调，导致了政策实施过程中交叉重叠的现象甚至管理盲区的产生[6]。在青少年公共体育服务相关政策实施过程中，国家政府部门工作的开展仅限于部门体系内进行且仅考虑纵向治理，而对横向交流的忽视导致了服务主体的碎片化。尽管在“七号文件”中指出为加强服务主体间交流与协同，要在各级政府建立由教育、体育、卫生和共青团组织等共同参加的联席会议制度，以共同商讨弥补青少年体育工作中的不足，但由于缺乏对有关部门职责的明确界定，导致了政府责任泛化。国家体育总局副局长冯建中同志在2014年全国青少年体育工作会议中讲话就指出：我国青少年体育工作问题不在于政策文件，而在于政策实施的过程，是执行力方面出了问题，倘若严格按照中央七号文件规定执行，我国青少年体质健康水平不会如此低下[7]。从社会管理学的角度来看，当若干部门同时对某一项事务负有责任时，最终结果往往是难以界定责任归属。

2.2 项目间场馆建设失衡目前，我国现有的体育教学内容和课外活动内容难以满足广大青少年群体旺盛的求知欲和探索欲，严重制约了相关体育项目在我国的开展，这与我国场馆设施种类的贫乏是有必然联系的。在第6次全国体育场地普查中（见表3），篮球场、全民健身路径、乒乓球场、小运动场、乒乓球房（馆）在82种主要体育场地类型中较其他项目场馆数量上占据绝对优势，总量达到了124.84万个，占到了除军队系统外各类型体育场地总量的75.99%。其中仅篮球场数量就达到了59.64万个，占体育场地总量的36.32%。在国家大力开展全民健身运动的情况下，全民健身路径发展迅猛，其场地数量达到了36.81万个，数量占比为22.41%。而乒乓球作为我国的国球，其场地设施建设也相对较为完善，乒乓球室外场地和室内场地数量分别为14.57万个和4.87万个，分别占到了总量的8.87%和2.97%。小运动场个数为8.91万个，介于乒乓球室外场地与室内场地之间，占到总量的5.42%。同时，按占地面积排名（见表4），小运动场、篮球场、田径场、体育场、城市健身步道5种类型场地占地总面积为11.33亿m2，达到总占地面积的58.41%，占据前5位。上述数据表明，虽然我国体育场地的数量和面积在国家的高度重视下得到了快速发展，但是体育项目场馆数量严重失衡，我国体育场地项目布局在类别和内容上有待丰富[8]。学校在体育场馆建设常受到资金筹备困难的限制，场地种类、质量往往难以满足学生的基本体育需求，场地种类多为田径场、乒乓球场（房）、篮球场等发展比较普及或综合多功能化的场馆，对于一些新兴的或场地要求比较高的体育项目如网球场、游泳馆、击剑馆等场地建设非常缓慢，贫乏的体育场地种类将青少年对新兴体育项目的兴趣扼杀在了萌芽状态。

表3 场地数量排名靠前的场地类型情况

表4 场地面积排名靠前的场地类型情况

2.3 学校体育建设与社会发展不协调现阶段，虽然学校体育改革已取得很大的成效，但是“升学率才是真实力”等一些陈旧错误的观念依然没有得到彻底的清除，学校过分重视声誉而忽略了“以人为本”的教育初衷，忽视“三育之首”——体育，仍然采用一些竞技性较强的体育运动项目组织学生进行练习。甚至有地区在国家将体育纳入中考以后，将体育作为提升学校升学率的手段，针对多数学生“体育”这块短板进行机械式补强，忽视学生运动兴趣的培养，违背了开展学校体育的初衷，导致学校体育活动与社会体育所组织的活动严重脱节与不协调。另外，学校体育课程组织的一般形式为必修课，具有课程实施和考核大纲，这决定了教学组织的规范化和形式化，加之教师为完成教学大纲而严格要求，忽略了对学生体育意识和习惯的培养，在青少年逆反心理的作用下，对参与体育产生抗拒，放弃坚持体育锻炼的习惯，学生运动潜能的开发自然也就成为了一种奢望。在失去“校园式”约束力的情况下，学生面对社会开展的体育活动产生逃避心理，坚持体育锻炼也就成为一场空谈，大多数学生在踏出学校大门那一刻也代表着与体育的诀别，再无延续，终身体育目标收效甚微。现行学生被动接受学校体育教育的模式将学生参与体育锻炼活动局限于校园之内，导致广大青少年将社会体育活动排除于生活之外，久而久之，造成二者出现孤立的现象。

3 青少年公共体育服务的协同发展路径

青少年公共体育服务质量取决于社会多个方面的发展，优化我国青少年公共体育服务质量，就要加强社会各方面力量的协同与交流，形成全社会支持青少年体育的合力，从而推动我国青少年公共体育服务迈向新的高度。

3.1 加强多元服务主体间的协同配合面对我国青少年公共体育服务碎片化及治理碎片化的难题，跨部门协同已然成为政府改革与优化服务的内在需求[9]。希克斯在其“整体政府理论”中提出要加强政府部门的横向协同与整合，以应对跨部门性公共服务主体碎片化与责任泛化的难题。整体政府理论点明了现行体制下制约我国青少年公共体育服务发展的主要原因，也指出了发展方向。针对我国青少年公共体育服务体制中“多头领导”“政出多门”“问责无门”的问题，要实施跨界协作方面的改革，以降低部门职能高度分化、权责碎片化所带来的消极影响；注重政府部门间的协同，加强青少年公共体育服务整体性与连续性建设。那么，在政府为青少年提供公共体育服务过程中就可以充分发挥现代信息技术的优势将相关政府部门及各部门的各个层级进行有效整合，从而针对广大青少年的体育需求提供针对性的整合服务。现代信息技术具有便捷、高效的特点，既可以为政府部门之间的协同配合提供最大的便利，也有助于大量的青少年体育参与信息通过多部门协同的方式得以有效、及时的处理。此外，有学者提出整体思维与跨界整合的概念，将分割的体育系统进行跨界关联，以纠正条块分割带来的体制性和机制性的障碍，因此政府部门应勇于进行跨界协作方面的改革，联合教育、体育、卫生等部门整合资源、共享信息、齐抓共建，为青少年提供无缝体育服务[10]。笔者认为采取现代信息技术与建立综合协调机构双线并进的方式，将有效提升我国青少年公共体育服务水平，即以综合协调机构为媒介，对大量青少年公共体育服务信息进行处理并反馈相关支持部门，并利用现代信息技术为政府提供整合性公共服务提供技术支持，为青少年群体提供高效、精准、迅捷的公共体育服务。

3.2 实现场馆设施建设投资主体多元化根据对我国体育场馆所有制结构的调查，国有比例为75.4%，集体占12.4%，个体与外资分别占5.1%和4.7%，其他为2.4%，且集体所有中大部分归国家所有[11]。学校在规划体育场馆时，由于新兴体育项目场馆相比较于已普及项目场馆投资大、管理复杂、收益期长，受迫于财政压力，也只能望而却步。社会方面，资金雄厚且拥有一定数量的高质量新兴体育场馆，但建设往往受到建设用地紧张、审批手续繁琐等因素的束缚，且社会商业场馆向青少年开放力度不足，仅依赖政府向社会购买公共体育服务的方式难以满足青少年群体日益增长的体育需求。因此，实现学校与社会参与体育场馆共建共享可以最大限度地将二者的优势结合在一起[12]。在学校体育场馆建设过程中，政府或学校对覆盖辖区内青少年群体体育参与现状进行细致地调研，充分掌握其体育需求和阐明学校投入能力（学校建设土地或固定资产），向社会资本公开招标，社会投资方对其许可经营的资产或设备、以及服务承诺进行投标。投标人根据对项目的可行性和经济评价，在计取合理利润和风险分担的公平条件下，根据招标要求,合理取得项目的建设、运营、服务的权益，并承担相应的责任。这种模式即可以充分利用学校建设规划的体育场馆用地，又能有效缓解社会公共服务建设用地紧张的压力，政策的开放降低了国内外资金的准入门槛，有利于改善我国学校体育事业发展中筹资难这一“瓶颈”问题，政府部门和学校无需面对筹备庞大资金的压力，即可兴建各类型的公共体育场馆设施，尤其是那些投资大、数量少且质量要求高的稀缺体育场馆设施。实现场馆共建的同时，加大学校体育场馆和社会商业场馆向青少年群体的开放力度，实现免费开放或优惠政策，注重青少年获得良好的体育参与感和体育兴趣的培养，满足青少年对不同体育项目的好奇心理，为我国体育事业的进步提供源动力。

3.3 构建校内外一体化的学校体育推进机制毛泽东说过“思则变，变则通”。所以，改善我国青少年公共体育服务质量，就要进一步深化学校体育改革，转变学校体育文化观念，优化体育教学组织模式，对学校体育本意进行深刻的解读，以兴趣为主导，在以增强学生体质、培养运动兴趣和建立终身体育意识的基础上广泛开展学校体育活动。

3.3.1 加快推动学校体育社会化进程，坚持“以人为本”的原则 增强学生体质、注重学生的全面发展和培养学生社会适应能力应是学校体育发展的根本价值所在。所以，学校体育发展反映着社会需求，只有将社会体育理念融入学校体育建设中，才能为学校体育的进步准确导航。因此，学校体育要准确把握社会体育价值观念的走向，并将其融入自身发展之中，坚持在健美、快乐体育、终身体育以及个性化体育主导下的学校体育建设方针，引导学校体育文化建设朝着社会化方向发展，注重培养学生运动兴趣和树立终身体育观念。

3.3.2 对学校体育教学模式进行变革，使其接轨校外体育活动 开展学校体育的基本目的在于促使学生掌握体育基本知识、基本技能、基本技术，学校在根据教学大纲安排学校体育教学内容之前，应对周边社会体育发展态势进行调研，了解社会体育活动中开展广泛的运动项目以及形式，并将其与学生体育需求结合，吸收社会体育的娱乐形式和健身要求。所以要鼓励学校体育教学走出校门，融入社会，为学生广泛参与校外体育活动提供平台，充分利用社会高质量体育场馆，最大限度地提升学生参与体育运动的获得感，才能有助于终身体育目标的实现。

3.3.3 积极引进校外“优秀因素”进入体育课堂 发挥周边优秀体育俱乐部资源的社会影响力，再借助其高质量硬件设施完成体育目标的同时，完成对学生的社会意识教育，端正对体育活动的态度，培养独立的性格和能力，促进个体社会化，达到育人的目的。在保证校园安全的前提下，打造开放式体育课堂，比如有的地方抖空竹盛行，学校可以发挥区域特色将抖空竹引进体育课堂，并邀请校外抖空竹的高手在体育课中指导学生练习或对学校抖空竹社团进行技术指导，这种模式将极大丰富学校体育活动内容，并保证体育教学的质量[13]。

4 结 语

青少年公共体育服务是一个庞大而又复杂的工程，发展过程中出现的问题也不是一朝一夕就能解决的，不论是制度建设、活动开展还是保障措施，都需要多方面的共同努力与互相协作，协同发展为针对性解决青少年公共体育服务中存在的问题提供了新的思路。而如何建立长效地协同推进机制，突破我国青少年公共体育服务发展的困境，改善服务质量，引导青少年享受体育运动，是当前及今后很长一段时期值得我们去深度思考的问题。

[1] 国务院办公厅.国务院关于印发国家基本公共服务体系“十二五”规划的通知[EB/OL].http://www.gov.cn/ zwgk//content_2187242.html，2012-07-20.

[2] 郭建军，杨桦.中国青少年体育发展报告[M].北京:社会科学文献出版社,2015.

[3] 李国，孙庆祝.新世纪以来我国体育场地发展变化的实证研究[J].西安体育学院学报,2015,33(2):164-171.

[4] 国家体育总局.全国体育场地超170万个、人均1.57平方米[EB/OL].http://www.sport.gov.cn/n317/n344/ c718400/content.html,2016-04-07.

[5] 平杰，郭修金.青少年公共体育服务平台的构建[J].上海体育学院学报,2012,36(1):83-85.

[6] 童建红，李建国，张伟.青少年公共体育服务体系建设现状、问题与完善对策[J].广州体育学院学报,2015,35(3):1-5.

[7] 国家体育总局.冯建中同志在2014年全国青少年体育工作会议上的讲话[EB/OL].http://qss.sport.gov.cn/ n5014/c640310/content.html，2014-04-08.

[8] 国家体育总局.第六次全国体育场地普查数据公报[EB/ OL].http://www.sport.gov.cn/n16/n1077/n1467/ n3895927/n4119307/7153937.html，2014-12-29.

[9] 曾维和.后新公共管理时代的跨部门协同[J].社会科学,2012，36(12):36-47.

[10] 杨桦，任海.我国体育发展新视野: 整体思维下的跨界整合[J].北京体育大学学报，2014,37(1):1-8.

[11] 张仁寿.大型体育场馆建设和运营研究[J].体育文化导刊，2009(11):88-92.

[12] 陈元欣，王健.我国公共体育场(馆)发展中存在的问题、未来趋势、域外经验与发展对策研究[J].体育科学,2013,33(10):3-13.

[13] 赵妤.试论学校体育与社区体育深度融合[J].体育文化导刊,2009(8):29-32.

Research on the Optimal Path of the Youth Public Sports Service in the Perspective of Collaborative Development

ZOU Yue-hui，SUN Fa-liang
（School of Humanities and Law，Dalian University of Technology, Panjin 124221, Liaoning China）

Using the methods of literature review and mathematical statistics, this paper discussed the current situation, characteristics and problems of adolescents’ public sports service system in China. The study found that the adolescents public sports service in our country has made rapid progress. At the same time, there are still many problems are waiting to be solved, such as the fragmentation of subject of the adolescents’ public sports service, the single type of sports stadiums, the construction of physical education in schools deviated from the social development. Therefore, the study proposed to strengthen the cooperation among multiple service providers, to achieve the diversif i cation of the investment subject of venues and facilities, to construct the integration of the school sports promotion mechanism. In order to improve the quality of adolescents’ public sports services effectively and enhance the physical quality of youth in China.

collaborative development; adolescent; public sports service

G812.45

A

1004 - 7662(2017 )02- 0007- 06

2017-01-08

辽宁省体育局课题（项目编号：2015lntyzd-02）。

邹月辉，副教授，博士，硕士研究生导师，研究方向:体育社会学。