关于公益性国有企业的理论探讨

杨华

摘 要：国有企业改革历经三十多年，经历了放权让利阶段、承包经营阶段、现代企业制度初步建设阶段和现代企业制度完善阶段，取得了巨大的成就。但是，在现阶段国有企业改革仍有许多不足之处。其中，国有企业分类不清，在很大程度上阻碍了国有企业改革的顺利进行。我们有必要对公益性国有企业进行相关的理论探讨，以准确界定其范围，才能在此基础上实施国有企业的分类改革，促进国有企业改革的顺利进行。

关键词：国有企业；公益性；政府

一、公益性国有企业的含义及特征

公益性国有企业这一个提法是邵宁在2011年中国企业领袖年会上首次正式提出的。他指出：“国有经济结构调整将使得国有企业向两个方向集中，这两个方向分别是公益性质的国有企业和竞争领域的国有大企业。”这里的公益是指一种福祉和利益，而这种福祉和利益不只是个人的，而是社会大众共同的福祉和利益。公益性国有企业有双重目标分别是社会效益和经济效益，但是以社会效益作为其第一目标，它的盈利性不是最主要的。

公益性国企具备四个特征：第一，其产品关系到国民经济发展基本条件。该类企业所提供的产品往往属于人们生产生活的必需品，这些产品供给的好坏直接影响社会公众基本的生活状况与生产状况，也关系到社会福利状况与社会稳定。第二，在经营中存在着不同程度的垄断或寡头竞争。由于公益性国有企业所投资的领域往往是投资成本大，周期长，收益少的领域，一般都是国家出资，私人资本不愿意进入这个行业。第三，政府与企业的关系更为密切。由于公益性国有企业提供的产品关系到人民切身利益，政府为了保障其公益性的实现，往往实行较强的管控。第四，企业社会效益高于经济效益，应经常承受政策性的亏损。

二、对公益性国有企业的误解

1.公益性是公益性国有企业所独有的属性

大部分人存在这样一个误区：他们认为公益性国有企业与竞争性国有企业最大的区别在于其具有公益性，其实并不然。无论是公益性国有企业还是竞争性国有企业，都属于国有企业的范畴，而公益性是国有企业的天然属性。国有企业的公益性依其表现方式有以下不同类型：第一，直接追求国家利益或实现国家职能，如主权基金及其投资、印钞造币、战略储备、烟草专卖等；第二，提供准公共产品（准公共产品是指具有有限的非竞争性或有限的非排他性的公共产品，它介于纯公共产品和私人产品之间，如教育、政府兴建的公园、公路都属于准公共产品。），如高铁、保障房等；第三，提供公用产品或公用服务，如水电、公共运输、邮政电信等，包括不与成本直接挂钩的普遍服务；第四，上缴利润纳入公共财政、用于公共目的，如修桥铺路、社会保障等。由此可见，不论是公益性国有企业还是竞争性国有企业，都具有公益性，承担着一定的社会职能，影响着国家的经济安全。它们的区别在于公益性国有企业把社会效益放在第一位，而竞争性国有企业将经济效益放在第一位。

2.公益性国有企业不考虑盈利性

有人认为，公益性国有企业具有公益性，那么只要体现其公益性就可以了，不需要考虑其盈利性。这种观点其实是对公益性国有企业的一种误读。对于具有公益性质的国有企业来说，突出体现它的社会效益固然是它存在的基础，但是任何企业都是市场经济中的微观主体，都必须遵守市场经济的基本规律。即使公益性国有企业要承受一定的政策性亏损，但并不意味着它们就可以不讲成本。公益性国有企业除了体现其社会效益，履行提供公共产品的职能外，还应该尽可能地完成其经济目标，要以现代企业制度来规范和要求自己，尽可能提高企业运作的效率，在更多承担社会效益的前提下实现国有资产的保值增值。

三、公益性国有企业中政府与企业的关系

国有企业天然的具有双重属性，是经济和政治的混合，如何厘清政府与国有企业之间的关系一直是国有企业改革中被屡屡提到的话题，在市场经济体制下，政府主要通过两种途径来实现该类国有企业的公益性目标：一是作为出资人通过出资人权能的行使来实现政府设立该类企业的意图；二是作为社会管理者从企业外部对这类企业给予政策支持和监督。

1.政府作为投资者

在通常情况下，政府不应过多干预国有企业自身经营活动，但由于公益性是其区别于普通商事企业的一个显著特征，公益性决定了其不能以经济利益最大化为目标，此类企业往往需要政府批准方可设立，同时，在组织机构和治理方面和政府的关系相对密切，受国家的影响和控制较大，有时候，尽管这类国有企业采用了公司形态的组织形式，并尽可能地采取了市场化的经营模式，但其特定目的使它在治理机构的权能设置上、在董事等高管人员的选任上以及相应的管理制度上都会受到政府一定程度的控制，而非纯粹的商业化运作。

2.政府作为管理者

由于公益性国有企业主要提供公共产品或准公共产品，不以利益最大化为目标，有时还需要提供虽然亏损但社会发展所必需的公共产品或服务，为使这类企业能够得以持续发展，国家依据社会管理者身份对其进行外部支持就很有必要，这种支持主要体现在税收优惠、财政补贴等方面。此外，鉴于公共服务行业的“合同失灵”，即市场机制本身并不能对产品质量进行有效鉴别，由政府对该类国有企业进行监督，以实现其公益目标，也极为必要。當然，这种监督必须是适度监督。对于涉及国家经济政策和社会公众基本权益的事项，应进行监管，但对于仅涉及企业私益的事项，政府则不应介入。

通过对公益性国有企业的相关分析，我认为准确区分公益性国有企业和竞争性国有企业是十分必要的，也有着重要的意义。只有厘清公益性国有企业和竞争性国有企业，才能在此理论基础上对国有企业进行分类改革，进一步推进国有企业改革的进程。

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