司法改革背景下民事行政检察工作转型发展的进路

刘小戈

摘 要：司法改革背景下民事检察工作转型发展，要以提高案件质量，增强监督效果为目标，全面落实民事诉讼法、行政诉讼法和两个监督规则，深化“基层民事行政检察工作推进年”专项活动成果，深入推进检察机关提起公益诉讼等司法改革工作，推动民事行政检察工作全面协调发展，促进严格执法、公正司法，维护宪法法律权威。

关键词：司法改革；民事检察工作；转型发展；进路

民事行政检察厅应当紧紧围绕检察工作大局，忠实履行民事行政检察监督职责，着力强化法律监督和自身监督，不断提高监督水平，深入推进民事行政检察工作科学发展。司法改革背景下民事检察工作转型发展，要以提高案件质量，增强监督效果为目标，全面落实民事诉讼法、行政诉讼法和两个监督规则，深化“基层民事行政检察工作推進年”专项活动成果，深入推进检察机关提起公益诉讼等司法改革工作，推动民事行政检察工作全面协调发展，促进严格执法、公正司法，维护宪法法律权威。

一、转型背景：司法改革中民事检察工作面临的挑战

司法责任制改革从遵循司法规律与检察职业特点、突出检察官办案主体地位出发，强化了司法办案的中心地位，但也排斥了其他工作的核心业务属性。高检院《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》强调，“检察官必须在司法一线办案，并对办案质量终身负责”。

高检院在国家监察体制改革和司法体制改革的大背景下，需要加强对基层民行检察权运行和配置额顶层设计，充分发挥基层民行检察职能的基础性作用。高检院加强对基层民行检察队伍建设情况调研，需要为基层民行检察部门单设和配齐配强民行检察队伍提供支持。加大对基层民行检察干警业务培训力度，促进基层民行检察队伍专业素能提升。上级院在考核中纠正“重数量，轻质量”偏差，并将不支持监督申请决定案件办理数纳入考核数据。高检院对虚假诉讼监督、支持起诉、督促履职等探索性工作出台指导意见。需要高检院加强调研和立法建议工作，完善民事诉讼法、行政诉讼法对检察建议效力等规定，增强监督刚性。

二、现状分析：民事检察工作的基本情况与问题

检察业务集中体现为一线司法办案工作，各地司法改革试点也据此建立了检察办案组织、权力清单与司法责任体系。民事行政诉讼监督工作取得了一些成绩和进步，但同时也要看到工作中还存在一些老大难问题，主要表现为“四个不够，四个不足”：

一是裁判结果监督力度不够，审判人员违法行为监督、执行监督开展不足。裁判结果监督数量仍处于下滑趋势，监督质量仍有较大上升空间。审判人员违法行为监督和执行监督当事人申请的少，依职权监督尺度不统一，调查核实难，监督层次较低，检察建议效力不强，监督质量不高，总体上仍未打开工作局面。

二是民事诉讼监督力度不够，行政诉讼监督开展不足。民事诉讼监督方面，不敢硬碰硬、失之过软、久拖不决的问题不同程度存在，影响监督效果。监督案件特别是抗诉案件缺少有影响力的典型案件；行政诉讼监督方面，工作规范与机制尚待完善，行政检察人员配备不足、专业性不强、履职能力与监督任务不相适应的问题较为突出。

三是上级检察院工作力度不够，基层检察院业务开展不足。上级检察院方面办案任务繁重，案多人少矛盾突出，对下指导开展不够，基层检察院普遍案源不足，有的工作重心转移、工作模式转型不到位，仍习惯于传统办案方式，对需要主动依职权监督和调查核实的工作思考不深、办法不多，不敢监督、不愿监督、不善监督。

四是对法院民事行政审判、执行工作的实际状况掌握不够，形成监督合力的外部机制建设不足。各级检察机关普遍对同级法院民事行政审判、执行工作的实际情况、存在的问题及其特点和规律缺乏准确全面把握，不能找准诉讼监督的切入点和着力点。借助外力推动民事行政检察工作还不到位，多数地方尚未建立起争取人大、政协监督支持的长效机制，与律师、律师协会尚未形成良性互动机制；与法学界合作不够，对诉讼监督的基础理论和实际问题缺乏高层次的研究成果。

三、进路探讨：民事检察工作转型发展的途径

1.进一步强化息诉工作意识，坚持将服判息诉工作贯彻到监督工作始终

各级民行检察部门在案件审理办理过程中，对于当事人有和解意愿的案件，应当积极引导当事人和解，化解纠纷；同时加强重点案件风险评估，对于群体性案件和其他有重大影响的案件，应当提前制定息诉工作预案，从前期有效预防群访缠访。对于不符合监督条件决定不支持监督申请的案件，应当贯彻落实《最高人民检察院关于加强检察法律文书说理工作的意见（试行）》等相关规定，高度注重释法说理工作，坚持以事实和法律为依据阐释理由，说清、说透、说通，积极引导当事人接受和履行法院生效裁判，维护生效裁判权威。

进一步建立健全协调合作机制，切实推动形成息诉工作合力。开展息诉工作中，民行检察部门要加强与控告检察部门的沟通联系，明确职责分工、健全协调机制，共同做好释法劝解工作。民行检察部门作出有关法律决定后，有关法律文书及时抄送控告检察部门，作为接待相关当事人来访的答复依据。同时根据抗诉工作中同级受理制度的实际运行情况，上下级检察机关之间要切实建立健全息诉工作协调机制，在案件受理、审查、决定、送达等各个环节都明确息诉责任主体、完善息诉衔接流程、健全息诉工作机制，坚决防止因“同级受理、上级决定”导致息诉工作出现脱节或相互推诿现象。

2.推进民行检察信息化

以统一业务应用系统为基础，完善电子卷宗、案件质量评查系统，以信息化手段促进司法办案规范化水平的提升。要总结推广与法院审判业务管理系统、多媒体电子卷宗查询系统对接的做法，搭建民行检察诉讼监督平台，强化对法院从案件受理、审理裁判到文书送达全过程监督。主动与反贪、反渎、侦监、公诉、控申等部门加强协作配合，畅通内部信息渠道，从中寻找民行监督线索，及时移送监督中发现的虚假诉讼、妨害作证、拒不执行判决裁定等普通刑事案件线索，依法打击诉讼中的犯罪行为。借助检察宣传平台找案源。借助“两微一端”、检察开放日、举报宣传周、法制宣传下基层等平台和渠道，广泛宣传民行检察职能，切实增强民行检察工作的影响力和知晓度。（下转第页）

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针对民间借贷、离婚案件财产分割、破产清算等虚假诉讼“高发区”，加强与法院、公安、国地资源管理部门、房管部门、保险公司等单位的联系，建立线索移送机制和信息沟通平台，强化对虚假诉讼的监督。上级院要加强对虚假诉讼监督工作的专题研究和统计分析，通过适时出台指导性意见、专项活动方案等方式，有针对性地部署开展监督工作，必要时通过交办、转办、指定管辖等方式，强化对虚假诉讼的打擊力度。加强虚假诉讼案件办理方法的研究，重点研究线索发现、案件突破、证据固定等方法技巧，高检院将以适当形式对好的经验和做法进行推广。

3.要着力提升民事行政诉讼监督的质量

加强公益诉讼理论研究和舆论引导。深入研究公益诉讼的特点和规律，组织检察人员撰写理论文章，积极参加各种理论研讨会。有条件的地方要积极与专家学者联系，着重研究检察机关提起公益诉讼的法理基础、制度构建、立法建议，为法律修改提供理论支持和参考。加强与主流媒体联系，积极构建多元化宣传平台，采取多样化的形式，对公益诉讼工作进行全方位宣传，让社会各界充分了解检察机关在公益诉讼中的地位和作用，为建立检察机关提起公益诉讼制度营造良好的舆论氛围。加强对社会公共利益和农民工、残疾人、老年人等弱势群体合法权益的保护，重点办理侵害生态环境、自然资源、国有资产及拖欠农民工薪酬、人身损害赔偿金、追索赡养费、养老金等案件，着力维护社会公益和弱势群体合法权益。要进一步完善支持起诉案件受理、办理等相关程序，推动支持起诉工作规范开展。

4.要着力加强队伍建设

进一步加强人员配备，尽快充实入额检察官等办案力量，夯实基层民行检察工作基础。要配备与民事行政检察业务增长及职能拓展相适应的办案人员，确保民事行政检察队伍稳定，努力争取民事行政检察部门独立设置和民事行政检察人员的合理入额数量比例。要加强队伍专业化建设，把有民事、行政相关法律专业背景的检察人员集中调整到民行检察部门工作，改善队伍专业结构。要强化岗位实战练兵，加大调训和挂职交流力度，切实提升现有人员的业务能力。坚持正风、肃纪，从严管理，打造一支守规矩、有纪律、有敬畏、守底线的民行检察队伍。围绕业务条线重点领域，积极开展分类化、专业化的专业培训、岗位练兵、业务竞赛等活动，增强培训的针对性和实效性。

合理配置各级院特别是基层院民事检察官、行政检察官入额比例，优化基层民事行政机构或专门办案组织，科学设定民行检察官权力清单，确保队伍稳定，人心安定，基层巩固。要加强民行检察机构建设和人员配置，积极落实司法办案责任制改革相关要求，合理分配检察官办案组和检察官独任办案模式，以适应民行检察工作改革和发展的需要；要加强上级院对下级院工作指导，要注意发现和及时解决基层民行检察工作中存在的普遍性问题，总结和推广成熟的工作经验，帮助基层检察院完善各项工作机制；要加强业务培训，充分发挥业务骨干、标兵能手的传帮带作用，要突出办案技能和检察实务，重点是做群众工作的能力，化解矛盾纠纷的能力，以检察官教检察官的方式，加大以案代训、岗位练兵等实训力度，不断提高监督能力和水平。

参考文献：

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