“靴子落地”：土耳其公投通过修宪法案

李亚男

4月16日，土耳其就宪法修正案举行全民公投，约5000万民众参与投票，最终以51.37%赞成对48.63%反对的微弱优势通过修宪条款。总统埃尔多安于4月17日凌晨迫不及待地宣布公投获胜，并盛赞“土耳其人民做出了历史性的选择”，呼吁国际社会尊重土耳其全民公投的结果;总理耶尔德勒姆也发表讲话称公投显示了土耳其民主政治的成熟和进步。

一场志在必得的豪赌

此次公投是对现行“1982年宪法”进行的第18次修改，也是土耳其自1946年实行多党制以来举行的第七次修宪公投。修正案共包括18条内容，核心是在土耳其确立总统制、赋予总统更多权力。埃尔多安对此志在必得，提前数年苦心经营、严密布局，其多项内外政策均是为此铺路。

早在2007年，时任总理与议会第一大党正义与发展党主席的埃尔多安就已开始为总统制做准备。他推动修宪，将总统由议会选举产生改为全民直选。2014年8月，已连续三次出任总理的埃尔多安结束任期，依据宪法不得继续连任，于是安排其亲信达武特奥卢接班，自己则参加总统选举并以51.71%的得票率胜出，成为土耳其共和国历史上第一任民选总统，使得此前仅具有象征意义和礼仪功能的总统一职具有了与政府首脑同等的合法性。但是在土耳其现行政治体制下，总统必须严守政治中立，且很少直接涉入具体事务，行政权力主要掌握在总理手中。埃尔多安被迫辞去正发党主席职务，“垂帘听政”。但他不满于此，不断要求议会赋予其特权，计划再次推动修宪，要变议会共和制为实权总统制，使总统成为权力中心。2015年6月，土耳其举行议会选举，正发党未能获得多数席位，丧失一党组阁权，不仅使埃尔多安修宪改制的梦想遭遇重大挫折，而且直接威胁到正发党的地位。埃尔多安不愿与其他党派分享权力，有意利用进入议会的几个政党间的分歧，为组建联合政府设置障碍，并援引宪法条款号召举行“提前选举”。为了重新夺回议会多数，埃尔多安调整反恐政策、撕毁与库尔德工人党的停火协议、中止民族和解进程，大打“安全牌”，刺激民众在高压环境下对强人政治和强大政府的迫切需求，最终正发党在当年11月的第二次议会选举中顺利翻盘，获得议会550席中的316席，延续了一党执政局面。

随后，埃尔多安加快了修宪改制的步伐。一方面，打拉结合，不断削弱反对党力量，确保正发党在议会中占绝对优势。2016年5月，土议会通过宪法修正案，取消了议员的立法豁免权，随后以涉嫌领导武装恐怖组织、非法持有武器、资助恐怖活动、从事恐怖活动宣传、制造民众对立与矛盾、丑化共和国、丑化国家军队和安全机构、歧视总统等罪名，对包括共和人民党主席、人民民主党主席在内的148名议员发起司法调查，其中一些已被拘捕或被踢出议会。民族行动党主席则被埃尔多安以“副总统”职位拉拢，使其转变立场支持总统制。另一方面，加强管控，清除异己，为全民公投做准备。在社会上控制舆论，限制言论自由，关停反对派媒体;禁止使用社交媒体或软件，指控持不同政见者与外国组织勾连;开立上千宗“侮辱总统罪”，拘捕大量知识分子和独立记者。2016年7月发生未遂政变后，埃尔多安又借调查政变分子之机大肆清洗居伦运动等反对力量，先后有数万人被拘捕。在正发党内，埃尔多安先是剥夺了党主席对地方人士的任免权，后又迫使对总统制不甚热心的时任总理达武特奥卢辞职，并公开强调总统制是“土耳其稳定与安全的保障”。新总理兼新任正发党主席耶尔德勒姆对埃尔多安唯命是从，支持将议会制改为总统制，并承诺尽快提出修宪日程。2016年12月，宪法修正案开始逐条提交议会表决审议。截至今年1月21日，共获得议会339票支持，距直接通过所需的三分之二多数（367票）仍有差距，依法需经全民公投确定是否最终实施。

为推动公投朝有利于自己的方向发展，埃尔多安不惜进一步激化与欧盟的矛盾。2月10日，埃尔多安签署了同意举行公投的法案，随后，为公投造勢的宣传活动全面展开。埃尔多安为争取欧洲数量庞大的土耳其侨民支持，派政府高官前往德国、荷兰、瑞典、丹麦等国组织政治集会、进行拉票动员，但这些国家拒绝土官员入境，限制、取消了土侨民发起的支持埃尔多安的集会和游行，导致原本就已高度紧张的土欧关系进一步恶化。埃尔多安极为愤怒，指责德国政府违背民主原则、“与纳粹德国如出一辙”，称荷兰是“纳粹余孽和法西斯”、无视土耳其侨民的正当权利，借此成功挑起了海外土耳其公民的民族主义情绪，赢得了海外投票59.7%的支持率。

一次历史性的改变

土耳其自1923年建国以来，一直实行议会共和制，政府由议会选举产生、对议会负责，总理掌握行政大权，总统（除国父凯末尔外）只是象征性的国家首脑。但是此次修宪后将从根本上改变这一权力结构。

一是议会权力大幅缩水。议会对行政权的制衡作用消失殆尽，不再享有监督部长及内阁的权力，议员的口头质询权被取消，仅能提出书面质询，且质询不得针对总统本人;强行通过总统驳回议案所需票数从简单多数（有效投票的半数以上）变为绝对多数（议会法定席位的半数以上）;对总统发起调查和弹劾的程序增加、门槛提高。

二是总统获得压倒性权力。政府总理职位将被废除，其大部分行政权移交总统;总统既是行政首脑也是国家首脑，不再严守政治中立原则，可兼任党魁;有权在政治、社会、经济、公共安全等领域发布总统令，总统令具有法律效力;有权宣布国家进入紧急状态、解散议会、增设或废除政府部委等;有权取代部长会议提交预算报告;有权任免一至多名副总统;部长及内阁成员也由总统任命产生，无需经议会同意，只对总统一人负责。

三是司法体系受到更多行政权制约。在土耳其现行体制下，法官和检察官最高委员会由22人组成，总统只能提名其中四人。修宪后，该委员会成员减少至13人，总统仍能任命四人;同时，由总统任命的司法部部长和副部长是天然成员，其他人由议会提名。这就意味着总统掌握了这一最高机构近半数的人事任免权。宪法法院也由17人减少至15人，其中12人由总统任命，议会只能任命三人。若总统所在政党占议会多数，司法系统将成为行政权力的附庸。此外，修正案还规定总统和议会选举将同时举行，任期均为五年，下一次大选时间为2019年11月;总统可连任一次，若第二任期内议会号召提前选举，则可获第三任期。

埃尔多安及正发党的支持者认为修宪是对现行政治体制的必要改革，能使决策过程更加合理、行政效率更高。首先，能避免因议会党派斗争导致政令不畅甚至军人干政。历史上，小党派组成的联合政府软弱无力、短命，无法就国家重大政策等达成共识的情况屡见不鲜，阻碍了土经济社会的正常发展。1980年，议会无法就总统人选达成一致，更是引发了土耳其历史上最血腥的军事政变。支持者认为总统制能从根本上规避这种风险。其次，能解决2014年后总统和总理“两套班子”并立的“双重合法性”问题。事实上，2014年总统改为全民直选后，其行政权力就在不断扩大，原有的权力结构已经发生了变化。修宪派认为这种变化是由当前土耳其稳定与发展的客观需要决定的，是民主政治的需求，将这一过程合法化可理顺权力机制，消除政斗隐患。其三，能减少立法和司法机构对行政系统的制约，有利于行政系统高效调动资源、推行各项政策，帮助土耳其度过当前的经济与安全危机。从历史上看，土耳其的繁荣稳定与取得的发展成就都得益于一个强大的中央政府，这也符合土耳其的文化与传统。埃尔多安本人也表示，新宪法体系与美国、法国的总统制类似，能促进以往联系松散的政府部门加强合作、更有效地维护国家安全，让受到库尔德问题、极端势力以及未遂政变冲击的土耳其“重归平静”。

反对者则主要擔忧埃尔多安的政治野心，认为其推动修宪只是为了将个人集权合法化。按照修改后的宪法，埃尔多安如果能在2019年的总统选举中获胜，理论上可连任至2029年甚至2034年。加上此前11年的总理任期，埃尔多安将成为土耳其共和国历史上执政时间最长的领导人，为其取代国父凯末尔的历史地位提供了机会。此外，反对者还担忧埃尔多安强烈的“泛伊斯兰主义”和“泛突厥主义”倾向，将导致土未来政策全面背离凯末尔主义确立的世俗化、民主化原则，“凯末尔的土耳其”将就此变为“埃尔多安的土耳其”，共和国将成为政治强人的囊中私器。

一个忧喜参半的新开端

宪法修正案将把土耳其带入一个完全不同的新阶段。有学者称土自此正式步入“第三共和国”时期，埃尔多安及其领导的正发党开创了继共和人民党一党执政、多党轮流执政之后的又一个历史分期。

但是，修宪公投并没有像埃尔多安之前期望的那样取得高票支持，仅以2.74%的微弱优势“涉险过关”，这显示出土国内意见分歧较大，政治极化现象加深，社会群体分裂严重。安卡拉、伊斯坦布尔、伊兹密尔等大城市与西部沿海靠近欧洲的省份、东南部库尔德人聚居省份以反对者居多，广大的中部地区则以支持者居多。议会反对党质疑公投结果，共和人民党以计票违例为由，要求对37%的选票重新进行统计;人民民主党则认为在国家紧急状态下（自去年7月以来土耳其一直处于国家紧急状态）举行公投，部分民众的自由意志受到约束，其结果不具备充分的合法性。目前已有反对修宪的民众走上街头，抗议公投结果。在新的总统制下，如何有效修补社会裂痕、消除对立情绪，将是埃尔多安及正发党面临的严峻挑战。

西方国家政府对土公投反应谨慎。欧盟委员会主席容克、欧盟外交与安全政策高级代表莫盖里尼和欧盟邻国政策与扩大事务谈判委员哈恩发表联合声明称，“由于公投结果的微小差距和宪法修正案的长期后果，我们呼吁土政府在实行宪法修正过程中达成全国最大共识”;英国则表示需等欧安会的观察结果再表态。虽然土官方声称美国总统特朗普已经电话祝贺埃尔多安在公投中获得“胜利”，但是美国国务院发言人的表态却意味深长，呼吁土政府重视并尊重那些“批评宪法修正案的人”的民主权利。相比之下，多数西方媒体则直白地表露了批评态度，甚至称土耳其“用民主的方式”以“维护民主的名义”绞杀了民主。这进一步反映出土耳其与西方国家在价值观上的疏远，土加入欧盟的梦想恐将止步于此。

但从另一个角度看，修宪公投的胜利或将成为土耳其内外政策调整的契机。按规定，总统制将在2019年大选后正式生效，但埃尔多安对新宪法急不可待，已表示要尽快改组有关机构，未来很可能会先进行政策调整。对内，为维持正发党及埃尔多安本人的支持率，确保在下一次议会和总统选举中双双胜出，埃尔多安将采取措施缓和社会矛盾，更加关注经济发展和民生改善，着手解决复杂的民族和宗教问题，为继续执政创造条件。甚至有传言称，不排除埃尔多安与居伦运动和解的可能。对外，则有望缓和与欧盟及美国的关系。尽管近两年来土与美国等西方国家日益疏远，但其作为西方盟友的外交“基本盘”没有改变，北约组织仍是其安全支柱，对欧关系也仍是其经济发展的命脉所在，即便在土欧外交冲突最激烈的时刻，土官方都表示要维持与欧洲的经济联系。与美欧关系持续恶化并不符合正发党的利益和长期执政目标。欧盟在难民问题、美国在叙利亚问题上均对土耳其有所求，未来恐不得不接受既成事实，与土政府通过磨合寻找新的关系模式。

（作者为中国现代国际关系研究院中东研究所助理研究员）